姜明安：在国家治理现代化中翻开行政法学新篇章

    全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这就需要各领域改革持续深化，补齐制度短板，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。在这个过程中，中国行政法学应与时俱进，深入进行理论研究，为促进各方面制度更加科学、完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化提供法学理论上的支撑。中国特色社会主义进入新时代，中国行政法学的体系、内容和研究范式也应随之发生变化。行政法学研究者应增强问题意识，拓展研究视野，让研究成果更具宏观性、全局性和实用性，在国家强起来的时代背景下为行政法学注入新的发展动力。
    体系内容逐步转型
    传统行政法学的体系和内容主要是基于旧的行政管理模式构建起来的，其特点大致体现在以下几方面。一是管制性。法治的主要目的是对行政相对人实施管理，管制重于服务。二是强制性。行政管理的主要手段不是规劝、说服、指导，而是命令、强制、制裁，强制重于指导。三是单方性。调整行政主体与行政相对人相互关系的主要方式不是协商、参与、互动，而是赋予行政主体执法权力，行政相对人更多的是服从。四是封闭性。政府不主动公开行政信息，行政相对人的知情权无以保障。
    随着依法行政、建设法治政府目标的提出，特别是党的十八大提出加快建设社会主义法治国家，旧的行政管理模式开始发生根本性变化，国家治理创新步伐不断加快。行政管理的目的、功能由管制为主转向公共服务为主；行政管理的手段由行政强制为主转向行政指导为主；行政管理的方式由单方命令为主转向参与协商；政府信息由以保密为常态、以公开为例外转向以公开为常态、以保密为例外。
    行政法治模式转化也让行政法学的体系和内容发生了变化。行政法学学术体系、话语体系和教材体系正在并将不断适应行政法治模式转型，跟随我国国家治理现代化实践的步伐进行调整。随着我国国家治理现代化进程的推进，人们对行政法治目标方向、模式框架的认识日益深刻、清晰。中国特色行政法学体系和内容的创新也应关注和研究中国自己的行政法治模式，进而取得独创性的研究成果。
    研究国家治理现代化实践中的问题。行政法学应重点对中国行政法治实践的新鲜经验作出理论概括。我国国家治理现代化实践中的新问题和新经验是大量的、多方面的。例如，党的十八届三中全会提出的进一步简政放权、深化行政审批制度改革，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；党的十八届四中全会提出的把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化等。对这些问题进行研究，能够形成行政法学新的研究成果。
    将互联网信息技术与政府治理的结合纳入行政法学研究范畴。传统行政法学很少研究行政管理的技术手段。但在当今时代，“互联网+”、人工智能、大数据等信息技术大量运用于政府治理。在行政法学研究中，这些不再仅仅是行政管理技术问题，也影响行政法治模式的转型。例如，“让数据多跑路，让群众少跑腿”，反映的是行政法治的为民、便民理念和宗旨，而不只是管理技术和行政效率问题。许多方面的治理创新是通过电子信息技术实现的。中国行政法学将之纳入研究范畴，是适应时代需求、保持行政法学活力和生命力的需要。
    吸收借鉴传统行政法学和国外行政法学的有益成果。无论是国家治理和政府治理创新，还是以国家治理、政府治理作为重要研究对象的行政法学学科创新，都不意味着与传统割裂，而是批判继承传统基础上的创新。今天的行政法学，虽然与传统行政法学在体系和内容上有重大区别，但仍继承了传统行政法学的许多基本概念、范畴和原理，如行政主体、行政行为、行政法律关系等。只是我们在继承这些基本概念、范畴和原理时，应赋予它们一定的新内涵。另外，坚持中国行政法学的中国特色并不意味着要抛弃国外行政法学的一切理念、知识，而是摒弃国外行政法学中与我国法治建设不相适应的原理、原则，比如三权分立、过分放松规制等。对于有助于推进我国法治政府建设的理念，如正当法律程序、公众参与、政府信息公开、隐私保护等，应持开放、扬弃的态度予以借鉴。
    基础理论不断发展
    行政法学是聚焦政府治理法治化研究的学科。因此，总结我国国家治理的经验特别是政府治理法治化的经验，是今天中国行政法学研究的重要任务。中国行政法学的基础理论、基本原则和基础知识，也在总结这些经验的过程中获得创新发展。
    在行政立法领域，行政法学总结以往听证会、论证会、座谈会和网上征求意见等公众参与立法的经验，探索地方行政立法权由原“较大的市”扩大到“设区的市”的方式，提出一系列中国特色行政立法权与行政立法程序理论。
    在行政执法领域，行政法学总结减少层级、整合队伍、合理配置执法力量等改革经验，总结明确操作流程、完善行政执法程序，推广行政指导、说服教育、劝导示范，推行行政执法公示制度等创新行政执法方式的经验，提出关于严格执法、规范执法、公正执法和文明执法的理论。
    在行政法制监督领域，行政法学总结公示权力清单和责任清单等坚持用制度管权管事管人的经验，研究健全人大监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，研究权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗等以强化内部流程控制，完善追究主体责任、监督责任和领导责任等纠错问责机制，提出行政权运行监督制约理论。
    在行政争议解决领域，行政法学总结建立健全社会矛盾预警、救济救助机制等依法解决纠纷制度的经验，研究推进增强行政复议专业性、透明度和公信力的行政复议体制改革的经验，研究把信访纳入法治化轨道和实行诉访分离、网上信访，提出构建公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制的理论。
    适应治理创新需求
    党的十八大以来，中国行政法学主动适应国家治理现代化的需要，不断创新学术理论和知识体系，又以理论创新来推动治理实践创新。在这一进程中，行政法学研究者勇于担当、积极探索，为国家治理现代化、法治化作出了重要思想贡献。中国特色社会主义进入新时代，我们党提出到2035年，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。在这样的时代背景下，行政法学者思想上不能停留在旧的行政法学框架中，而要把研究重心转移到我们正在做的事情上来。中国行政法学应与时俱进，直面国家治理、政府治理创新对行政法治理论的需求，认真展开重大课题的深入研究，让行政法学不断获得新的发展机会和旺盛生命力。
    党内法规与行政法治关系研究。党内法规与行政法治关系密切。在我国，多数政府公职人员是中共党员，许多行业和部门的领导干部也是中共党员。因此，全面从严治党既是提升党的执政能力的必然要求，也是依法行政、依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会，实现国家治理现代化的关键。党内法规是全面从严治党的规范依据，我们党把形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标的重要内容，把依规治党和依法治国相统一，把依规治党的地位和作用提到了前所未有的高度。党内法规无疑应成为未来中国行政法学研究的重要课题。
    行政决策法治研究。行政决策是重要的行政行为，绝大多数行政权的运用最终都体现为行政决策。行政决策失误可能导致国家利益、社会公共利益和人民生命财产的重大损失。要保证行政决策科学、减少失误，必须实现决策法治化。因此，如何通过行政法治规范行政决策，是当下中国行政法学研究的重要课题。
    行政执法程序研究。行政执法程序是保证严格、公正、规范、文明执法的关键。当前一些地方出现野蛮执法、暴力执法和执法不作为等现象，一个重要原因就是没有建立起完善的行政执法程序规则来引导和制约公职人员的行政执法行为。行政执法与广大公民、法人和各种社会组织的权益实现息息相关，广大人民群众与政府打交道的途径通常就是行政执法行为。因此，行政法学应将行政程序法治作为重要研究课题。
    生态环境法治研究。生态环境法治是行政法学与环境法学共同的研究领域。行政法学主要研究生态环境保护和治理的主体、权限、责任、手段，以及行政主体行使保护和治理生态环境权力、职责的程序规定。传统行政法学对生态环境领域法治的研究不够重视，但如今生态文明建设已被列入“五位一体”总体布局中，而政府部门在生态文明建设中又承担着重要使命，行政法学理应将此列为重要研究课题。
    廉政和反腐败机制研究。当前，鉴于反腐败斗争的严峻复杂形势和反腐败在国家治理中的重要地位，世界绝大多数国家和地区均将廉政和反腐败作为法学特别是行政法学研究的重要课题之一。党的十八大以来，我们党坚持无禁区、全覆盖、零容忍，重遏制、强高压、长震慑开展反腐败斗争。我国也将成立集中统一、权威高效的反腐败国家机构——国家监察委员会。国家监察委员会虽然不是行政机关，但它可以实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，有效解决行政监察范围过窄、反腐败力量分散等问题，真正把权力关进制度的笼子。所以，对国家监察机关及我国整个反腐败体制机制的研究必然成为我国行政法学研究的重要课题。
    （作者为中国法学会行政法学研究会副会长）
    《 人民日报 》（ 2018年01月22日 16 版）