李洪雷：论我国监察机关的名与实

    摘要：对国家机关的命名, 不是一个单纯的语言文字问题, 而是有着深刻的宪制意涵。国家监察机关的名称, 应与宪法的原理与规定相一致, 与其法律地位、政治性质相匹配, 并与其他宪制机关的名称相协调。国家监察体制改革, 应当在注重制度设计科学性和合理性的同时, 确保组织名称的规范性和准确性。
    关键词：监察委员会; 监察院; 人民; 宪制机关; 国家
    国家监察体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略举措, 是事关全局的一项关键性政治体制改革措施, 也是对我国宪制结构进行重大调整的顶层设计。国家监察体制的改革, 不仅要注重制度设计的科学性和合理性, 也要保证相关机关名称的规范性和准确性。孔子有云:“名不正, 则言不顺;言不顺, 则事不成。”[1]列宁也曾谈到:“名称问题不只是一个形式问题, 而且是具有重大意义的政治问题。”[2]但在目前有关国家监察体制改革的讨论中, 社会各界对于未来监察机关的名称问题尚未给予足够的关注, 与国家监察体制改革的重要性以及国家监察机关的宪制地位很不相称。本文拟以我国宪法的原则与规定为背景, 结合我国监察机关的法律地位与政治性质, 对监察机关的名称问题加以论述。
    一、监察机关命名应遵循的原则
    对国家机关的命名并不是一个单纯的语言文字问题, 其具有深刻的制度与法理意涵。概言之, 国家机关的名称须符合本国宪法的规定与精神, 应当与特定国家机关的法律地位、政治性质相匹配, 并与其他国家机关的名称保持协调。历史来看, 在制定1954年宪法时, 宪法起草委员会和社会各界对于当时国家机关的名称, 例如国务院 （中央人民政府）、地方各级人民政府、民族自治地方等, 进行了深入细致的讨论, 充分体现了国家机关名称问题的重要性和制宪者对这一问题的高度关切。[3]未来的监察机关作为我国重要的宪制机关, 在对其命名时也应秉持高度审慎的态度, 并进行全面系统的审视和考量。笔者认为, 我们在考虑监察机关名称时尤应关注以下三个方面的标准和要求。
    （一）符合监察机关作为国家机关的基本性质
    根据中央的部署, 未来的监察机关是中国共产党统一领导下的国家反腐败工作机构, 它要服从党的统一领导, 而且与党的纪律检查机关合署办公。[4]但就监察机关的自身性质而言, 是国家的“监督执法机关”, 而非党的机关。毕竟, 合署办公的前提是法律上存在两个机关, 否则就不是合署办公而是完全的一体化。[5]十八大以来, 党中央强调坚持纪严于法、纪在法前, 实行纪法分开。根据权威观点, 只有坚持纪法分开, 才有可能使党规党纪与国家法律在各司其职、分工协作的同时, 又能配套联动、相得益彰, 从而形成党风廉政建设和反腐败的合力。[6]与纪法分开相对应, 从机构职能上来说, 纪律检查机关作为党内监督的专责机关, 其核心职能是负责党内的监督执纪问责;监察机关作为监督执法机关, 其核心职能是对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。在本次监察体制改革中, 中央特别强调这一改革是“国家”监察体制改革, 既是考虑到对原有行政监察范围的拓展, 也是考虑到其有不同于“党”的纪检体制之处。在《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中要求, 监察机关的监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免;监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责, 并接受监督。在《中华人民共和国监察法》 （2017年6月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿, 以下简称《监察法》 （草案））中对此也作了规定。这充分体现了监察机关的国家性, 彰显了国家的监察机关与党的纪律检查机关在性质上的区别。从试点地区的情况可以看到, 监察委员会的成立, 并不意味着党的纪检机关的撤销, 而是二者并行、合署办公。因此, 在对监察机关进行命名时, 需要符合其作为国家机关的性质, 符合国家机关命名的基本规律和逻辑, 不应将其混同于党的机关。
    （二）与其他国家机关的名称保持协调
    国家机构是一个具有内在逻辑联系的统一整体, 是“组成严密体系的国家机关的总和”。[7]这种整体性和体系性也应当在名称上加以体现。我国的政体是人民代表大会制度, 国家机构是围绕着人民代表大会展开, 这是国家机构整体性和体系性的保证。在监察机关成立后, 其作为国家机关, 由人民代表大会产生、向人民代表大会负责, 并且与人民政府、人民法院、人民检察院平行。因此, 在对监察机关命名时, 应当与国家机构体系中的其他国家机关, 尤其是宪制机关的名称保持协调一致。
    （三）符合对宪制机关命名的传统
    新中国成立以来, 我国宪制机关的命名在实践中逐渐形成了自己的传统。这种传统, 体现在我国宪法中对宪制机关的命名上, 尤其是“国家”、“院”、“中央”、“人民”等一些基本概念的使用上。在我们对新成立的宪制机关命名时, 对这些传统或通行做法应予以必要的尊重与考量。
    二、“国家监察委员会”名称的缺陷
    从目前的立法实践和相关讨论来看, “监察委员会”很可能作为未来监察机关的统一名称, “国家监察委员会”将作为未来中央层面监察机关的名称, [8]但这种机关名称的用法似乎存在隐性缺陷。
    （一）关于“国家”
    在德国等大陆法系国家的公法理论中, 国家机关和地方团体的机关是相对的, 也即国家机关是国家公法人[9]所属的机关, 地方团体的机关则是地方自治团体所属的机关。这种区分与公法人的概念以及地方自治原则具有密切的关系。在实行地方自治的国家, 地方公共团体 （如市和乡镇等）是以一定地域为基础、由当地居民所构成的公法人 （地域性公法社团法人）, 拥有自治权;尽管从根本上来说, 地方公共团体作为国家统治体制的一个侧面, [10]必须接受国家的监督, [11]但它本身是一个独立的法律主体, 与国家同样具有公法人地位, 不能把地方公共团体的机关称作地方“国家”机关。在这些国家中, 所谓地方国家机关是指国家公法人派驻在地方的机关, 地方公共团体的机关。[12]
    由于我国法律界对国家作为公法人的性质缺乏深入研究, 地方自治也没有被明确承认为我国的宪法原则, [13]因此, 与大陆法系国家不同, 我国宪法中所规定的“国家机关”, 是包括中央和地方的各级国家机关, 而非仅指中央国家机关。[14]国家监察体制是国家宪制的重要组成部分, 《宪法》对国家机关概念的理解和使用, 应作为对国家监察机关命名的重要指导。
    中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中指出, 在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作, 由省 （市）人民代表大会产生省 （市）监察委员会, 作为行使国家监察职能的专责机关。《监察法》 （草案）中对此也有规定。这里所说的“国家监察体制”、“国家监察职能”, 即是从国家权力角度着眼, 强调其既区别于传统的行政监察体制 （职能）, 又区别于党的纪检体制 （职能）。这种用法与宪法规定是一致的。但在监察机关的名称上, 如果将未来在中央设立的国家监察机关称为“国家监察委员会”, 就会面临着与现行宪制的冲突。因为根据我国宪法的原理, 地方的监察委员会同样也是国家监察机关, 只不过是设在地方的国家监察机关。当然, 把设在地方的监察机关称为省、市、县等国家监察委员会, 也不符合我国地方国家机关的命名习惯。因为除了国家安全机关、国家保密机关和国家税务机关这种“国家”一词在其中具有特殊涵义的情况以外, 我国地方的国家机关名称之中一般不出现“国家”字样。
    应当说明的是, 目前在我国国家机关设置中, 也有一些中央行政机关冠以“国家”之名, 如“国家发展与改革委员会”、“国家工商行政管理总局”、“国家宗教事务局”等, 应当说, 这种用法与我国宪法的精神并不完全符合, 并且这些机构都是国务院下属的机构, 并非宪制机关, 因此对我们讨论作为宪制机关的国家监察机关的命名没有太大的参考价值。
    （二）关于“委员会”
    根据决策权归属的不同, 可以将国家机关区分为独任制和合议制两种类型。独任制机关, 也可称为首长制机关, 是指由机关首长独自负责作出具有外部效力的决定;合议制机关则要求具有外部效力的决定必须由委员会经合议作出。独任制的优点在于反应迅速、指挥灵活、责任明确, 缺点在于首长高度集权, 对其能力与精力均构成重大挑战;合议制的优点则在于有利于集思广益, 有利于提高决策的民主性、科学性和公正性, 其缺点则在于反应迟钝, 要求过多之妥协, 容易议而不决, 而且责任分散而不明确, 集体负责的结果可能是无人负责。在确定一个机关是采取独任制还是合议制时, 应结合其所承担职能的特点, 全面比较两种类型的优缺点加以确定。
    一般来讲, 在国家机构中设置“委员会”, 其本来涵义是在其中采取委员集体决策的“合意制”领导体制, 实行少数服从多数的决策原则, 从而与采取首长负责制的独任制机关相区分。但在我国实践中, 委员会的称谓已经被泛化使用, 大量的委员会, 尤其是作为政府部门的委员会, 通常采取与部、厅、局相同的领导体制, 也实行首长负责制, 有的委员会甚至连委员都没有, 导致很多委员会严重名不符实。由于党的纪律检查委员会和行政监察机关目前均实行独任制 （首长负责制）, 我国未来的国家监察机关在领导体制上应当也是采取独任制 （首长负责制）, 沿用委员会的名称也可能延续名实不符的问题。
    将监察机关称为监察委员会, 一个重要考虑可能是为了与党的纪律监察委员会保持一致。但党的机关命名规则本身与国家机关即有所不同, 例如各级党委的组织、宣传部门都称为组织部、宣传部, 而在国家机关中只有中央人民政府的组成部门才可能被称为部。此外, 纪律检查机关与监察机关合署办公, 并不要求二者在名称上的一致。中纪委与监察部自1993年开始即已经合署办公, 但二者一个是“委员会”、一个是“部”, 并未因此产生任何不便。
    三、“人民监察院”名称的可行性
    笔者认为, 应当将我国未来的国家监察机关称为“人民监察院”。具体而言, 在中央设立的国家监察机关, 名称应为“中华人民共和国最高人民监察院” （一般称为“最高人民监察院”）, 是最高国家监察机关;地方各级监察机关名称应称为“省 （自治区、直辖市）人民监察院”、“市人民监察院”、“县 （区）人民监察院”等, 在性质上是地方国家监察机关。
    （一）称为“监察院”的理由
        
    我们认为, 我国未来的监察机关不宜称为“监察委员会”, 而应称为“监察院”, 具体理由如下:
    其一, 有利于为监察机关的管理体制保留适当的灵活性。如前所述, 未来监察机关的管理体制应以首长负责制为主, 称为委员会容易和实行合议制的机关混淆。不仅如此, 由于“院”这一名称具有较大的包容性, 将国家监察机关称之为监察“院”, 并不妨碍从民主集中制原则出发, 在其中设立委员会, 对某些特定的重大事项实现实行集体决策的领导体制。称为“院”还可以容纳强调独立性、专业性的监察官制度。[15]目前在我国法院、检察院中即设立有审判委员会、检察委员会, 法官、检察官在司法工作中具有很大的独立性, 可以作为参考。如果将监察机关称为委员会, 则对不属于委员会成员的一般监察官而言, 其独立性难以得到保障。
    其二, 可以避免与人民政府下属的委员会混淆。我国目前各级人民政府内设的机构, 很多称为委员会, 如发展改革委员会、卫生与计划生育委员会等, 监察委员会的名称容易与之混淆。
    其三, 可以体现对我国古代监察传统的借鉴。我国监察制度历史悠久, 在长期的制度演进过程中积累了很多有益经验。自秦朝开始监察御史即作为专司监察的职官登上历史舞台。唐代设立了御史台, 为最高监察机关, 其下设台院、殿院和察院三院, 形成唐代严密的监察系统。宋元均沿唐制设御史台, 掌纠查百官善恶、政治得失。明朝先是沿袭元朝, 在中央设御史台, 后撤销御史台机构, 改置都察院。清沿明制设立都察院。[16]民国时期, 根据孙中山的五权宪法设计, 于1931年2月正式成立了国民政府监察院作为中华民国最高监察机关, 行使弹劾权、纠举权及审计权。[17]由此可见, 称监察机关为“院”在我国是有悠久历史传统的。
    其四, 在将监察机关称为监察“院”以后, 在人大之外的国家机关可以统一称为“一府三院” （在中央也可称为“四院”）, 相较于“一府两院一委”的称谓更为简洁明快。这里还可以参考一下人民检察院名称的变迁历史。从1949年开始, 我国检察机关的名称是“人民检察署”, 1954年9月, 当中共中央政治局会议讨论人民检察署组织法 （草案）时, 毛泽东鉴于检察工作的重要性, 提议将“检察署”的名称改为“检察院”, 经政治局讨论, 一致同意毛泽东的意见, 从此就在中央一级形成了“三院”体制:即国务院、最高人民法院、最高人民检察院;在地方形成了“一府两院”体制:人民政府、人民法院、人民检察院。[18]从这一历史变迁过程可以看出, 将一个机构称为“院”有利于凸显其庄重性, 因此“院”的名称, 与监察机关的重要地位是相称的。
    其五, 国外也有相同的称谓。例如波兰最高监察院是波兰最高行政监察机构, 基本任务是监督国家领导人和国家机关工作人员是否有渎职、违法乱纪行为。院长由议会任命, 向议会负责。[19]捷克也设有最高监察院。[20]韩国审计监察院是韩国的最高审计监察机关, 有权对各级政府机构和官员进行监督。审计监察院直属总统领导, 向总统负责并报告工作, 但在行使职能时对总统保持独立。[21]
    有人或许会提出, 将监察机关称为“监察院”, 存在容易与“检察院”混淆的缺陷。笔者认为, 这个问题确实在一定程度上存在, 但这主要还是因为“监察”和“检察”这两个词发音相近所导致的, 即使不使用“监察院”的名称, “监察机关”、“监察官”和“检察机关”、“检察官”也都存发音近似问题。其实, 由于“监察”和“检察”毕竟在音调上有明显不同, 只要稍加留意, 这种混淆是完全可以避免的, 更勿论在绝大多数情况下, 考虑到语境的因素, 这种混淆的可能性本身就很小。
    （二）称为“人民”监察院的理由
    在监察机关的名称中加上“人民”二字, 可以凸显我国监察机关的人民性, 监察工作、反腐败工作的最终目的是为了人民的利益, 并且需要人民的参与、支持和拥护。称为人民监察院, 也可以与各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的名称协调一致。
    在我国现行的一府两院体制下, 各级人大的名称均为“人民代表大会”, 各级政府的名称均为“人民政府” （国务院也即中央人民政府）, 各级法院的名称均为“人民法院”, 各级检察院的名称均为“人民检察院”。采取这种命名方式, 既符合我国的人民民主专政的国体, 也符合我国人民代表大会制度的政体。从国体上而言, 我国是人民民主专政的社会主义国家, 《宪法》第二条明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。一府两院名称上冠以“人民”两字, 有利于彰显我国国家机关的人民性, 体现国家的一切权力来自于人民、服务于人民、受人民监督。正如习近平同志所指出的, “我们国家的名称, 我们各级国家机关的名称, 都冠以‘人民’的称号, 这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”[22]监察权和所有其他国家权力一样, 来自于人民、属于人民, 也必须服务于人民。从政体上而言, 我国实行人民代表大会制度, 各级人民政府、人民法院和人民检察院在名称上均冠以“人民”二字, 有利于人们知晓它们与人民代表大会共同构成我国的国家机构体系, 并均由人大选举产生、向人大负责、受人大监督。因此, 国家监察机关作为我国重要的宪制机关, 为体现人民民主专政的国体, 同时作为与一府两院并行、由人民代表大会产生并向人民代表大会负责的国家反腐败机关, 为体现人民代表大会制度的政体, 也应当和一府两院一样标上“人民”二字。[23]
    在监察机关的名称中加上“人民”二字, 并非是形式主义, 而是要名实相符, 将人民性体现在其制度运行的全过程, 这既包括监察机关由人民代表机关选举产生、向其负责、受其监督, 也包括通过体制机制的设计, 保证监察机关各项权力的行使符合人民的意志和利益, 落实人民主权和人权保障的宪法原则。[24]要坚持依法监察, 将体现人民意志和根本利益的法律作为人民监察工作的基本遵循。要加强同人民代表和人民群众的密切联系, 将贯彻群众路线作为人民监察工作的生命线, 在大力加强监察官正规化、专业化、职业化建设同时, 也应重视人民群众的作用, 例如可以考虑构建独立的人民监察员制度。[25]要将自觉接受人民监督作为人民监察工作的重要保障, 监察机关及其工作人员也要自觉接受人民及其代表的监督, 要确保监察过程接受当事人和社会的全程监督, 正确对待舆论监督, 虚心听取人民的意见和建议。目前的《监察法》 （草案）未规定监察机关应当向人民代表大会报告工作, 对此应予完善。[26]
    历史来看, 早在1931年建立中华苏维埃共和国的政权机构时, 即仿照苏联体制, 设立人民委员会作为中央执行委员会 （全国苏维埃大表大会的常设机构）的行政机关, 其下还设有九部一局, 其中包括中央工农检察人民委员部。“人民”首度在国号中使用是在1935年12月, 当时为适应建立抗日民族统一战线的需要, 中央决定将中华苏维埃工农共和国改为中华苏维埃人民共和国, 毛泽东曾经解释说:“我们的政府不但是代表工农的, 而且是代表民族的。现在的情况, 使得我们要把这个口号改变一下, 改变为人民共和国。这是因为日本侵略的情况变动了中国的阶级关系, 不但小资产阶级, 而且民族资产阶级, 有了参加抗日斗争的可能性。”[27]1948年6月26日, 在石家庄举行原晋冀鲁豫边区和晋察冀边区两区参议会驻会议员联席会议, 通过关于召开华北临时人民代表大会产生统一的华北人民政府的决议。华北人民政府后来被视为中央人民政府的前身。1948年9月8日在西柏坡召开了中央政治局会议, 毛泽东在会议上说, “我们是人民民主专政, 各级政府都要加上‘人民’二字, 各种政权机关都要加上‘人民’二字, 如法院叫人民法院, 军队叫人民解放军, 以示和蒋介石政权不同。”[28]
    在我国1954年宪法制定过程中, 对于在政府之前加上“人民”二字, 得到很多人的明确赞同。例如黄炎培即说:“‘中央人民政府’的名称很庄重, 其中‘人民’两字, 很亲切。”但是刘少奇提出了不同的看法, 他说:“人民看的是我们把事情办得好不好?好了, 就高呼万岁!不好, 就反对。而且不仅反对, 还要推翻。人民和政府亲切与否, 倒不在乎‘政府’的名称上有无‘人民’两字。”[29]但刘少奇的这一观点未被其他与会人员所接受。从1954年宪法开始, 在一府两院的名称中冠以人民二字, 已经成为确定的做法和传统, 率尔改变之, 可能会引起观念上的混乱和不必要的争论。[30]
    （三）称为“最高”人民监察院的理由
    对于设在中央的监察机关应称为“最高”人民监察院, 而非“国家”监察院或者“中央”监察院。如前所述, 由于地方各级监察机关也都是国家机关, 因此设在中央的国家监察机关不宜称为国家监察院, 否则容易产生地方各级监察院不属于国家机关的误解。上级监察机关对下级监察机关有领导、监督之权责, 设在中央的监察机关对全国各级监察机关有领导、监督之权责, 称为“最高”人民检察院有利于彰显其崇高地位。称为“最高”人民监察院, 也可以和与之平行的其他两个宪制机关, 即最高人民法院、最高人民检察院协调一致。全国人民代表大会和国务院的名称中尽管没有“最高”, 但《宪法》也明确规定二者分别为最高国家权力机关和最高国家行政机关, 由于“全国”和“国务” （或中央）已经可以凸显这两个机关的“最高”性质, 因此不必在名称中加以体现。
    当然, “中央”人民监察院的名称也是选项之一, 因为用“中央”一词可以体现其与地方监察院的区别, 并且我国的国务院也即中央人民政府, 中央人民监察院可与之对应。但相比较而言, “最高”人民监察院的名称要优于“中央”人民监察院。因为在我国近年来的政治实践中, “中央”一词一般被用于党的机关, 例如中央政法委、中央纪律检查委员会、中央统战部、中央宣传部、中央保密委员会等。但如前所述, 中华人民共和国中央军事委员会具有特殊性, 它和党的中央军事委员会是完全一体的。未来我国的最高国家监察机关尽管是与中共中央纪律检查委员会合署办公, 但二者的职能仍有不同, 纪律检查机关的职能是执行党纪, 监察机关的职能是执行国法, 在监督对象上也不完全相同, 因此作为国家的最高监察机关, 还是称为最高人民监察院为宜。尽管根据我国宪法规定, 国务院也即中央人民政府, 但实践中绝大多数情况下都是称为国务院而非中央人民政府。
    在《监察法》 （草案）中, 将中央监察机关命名为“中华人民共和国监察委员会”, 其本意或许是希望通过加上“中华人民共和国”, 以使其能与地方的监察机关区分开来。但在实践中, “中华人民共和国”作为中央国家机关名称中的国别要素, 除了在对外交往时, 一般是省略的。[31]如果遵循其他宪制机关的惯例, 将“中华人民共和国监察委员会”简称为“监察委员会”, 则其存在难以与地方的监察机关相区分的缺陷;而如果将其简称为“国家监察委员会”, 则会同样面临前述的将“国家”这一名词运用于宪制机关上的难题, 而且与最高人民法院、最高人民检察院也不匹配。因此, 《监察法》 （草案）的这一方案也并不可取。
    结语
    监察机关是我国重要的宪制机关, 其名称需要符合宪法的规定与精神, 与监察机关的法律地位、政治性质相匹配, 并与其他国家机关的名称保持协调。我国作为人民民主专政的社会主义国家,
        
     实行人民代表大会制度的政体, 一切国家权力属于人民, 一切国家机关和国家工作人员必须努力为人民服务, 人民性是我国国家机构的本质性特征。应将我国的监察机关命名为人民监察院, 以体现其人民性, 并与人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院相协调, 从而在国家政体结构上, 形成以人民代表大会为龙头的一府三院 （人民政府、人民法院、人民检察院和人民监察院）体制。与此同时, 在监察机关的权力运行过程中, 要充分体现权力来自于人民、受人民监督、为人民服务的要求, 为人民代表大会和人民群众对监察权运行的参与、监督提供制度化的渠道。称为监察院而非监察委员会, 有利于保留领导体制上的灵活性, 在采取首长制的同时吸纳合议制的因素, 并为建立专业、独立的监察官制度留下空间。将设在中央的监察机关命名为最高人民监察院而非国家监察院或中央人民监察院, 符合我国宪法中对国家一词的使用规则, 符合监察机关作为国家机关而非党的机关的性质, 也可以与最高审判机关和最高检察机关的名称保持一致。
    注释
    [1]《论语·子路》。
    [2]这是列宁在讨论加入共产国际的党都必须采取“共产党”这一名称时提出来的。参见《列宁全集》第39卷, 人民出版社1986年版, 第203页。
    [3]详见韩大元编著:《1954年宪法与中国宪政》, 武汉大学出版社2008年版, 第178页以下;许崇德著:《中华人民共和国宪法史》, 福建人民出版社2003年版, 第197页。
    [4]中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中要求, 党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。
    [5]习近平同志强调, 我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用, 善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导, 支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。参见习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》 （2012年12月4日）, 《十八大以来重要文献选编》 （上）, 中央文献出版社2014年版, 第91-92页。如果党的纪检机关和国家的监察机关完全一体化, 将会使得党难以发挥总揽全局的作用、而是直接介入具体的监督执法活动, 并且使得监察机关与其他国家政权机关之间的权力关系失去平衡, 无论是国家权力机关还是审判机关、检察机关都难以对其进行有效的制约。秦前红教授认为, 在监察体制改革当中, 虽然监察委员会与纪委合署办公, 但在各自的职权行使上应是“泾渭分明”的, 党要管党内纪律的问题, 法律范围内的问题应该由国家和政府管。参见秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》, 《环球法律评论》2017年第2期, 第25页。
    [6]人民日报评论员:《坚持纪在法前、纪严于法》, 《人民日报》2015年10月23日, 第5版。
    [7]前引[3], 许崇德书, 第305页。
    [8]在《监察法》 （草案）中, 对于中央的监察机关命名为“中华人民共和国监察委员会”, 但在一些新闻媒体的报道中将其简称为“国家监察委员会”。党的十九大报告中也提出, 要“成立国家、省、市、县监察委员会”。马岭教授认为, “国家”监察委员会应是中央级的监察委员会。参见马岭:《监察委员会如何纳入〈宪法〉的“国家机构”体制》, 《财经法学》2017年第6期, 第155页。
    [9]从公法的角度看, 国家是以一定领土之上的公民为成员所构成的公法社团法人。关于国家法人说, 可参见李洪雷:《德国行政法学中行政主体概念的探讨》, 《行政法学研究》2000年第1期, 第76-95页;王天华:《国家法人说的兴衰及其法学遗产》, 《法学研究》2012年第5期, 第83-104页。
    [10]宫泽俊义:《日本国宪法精解》, 董璠舆译, 中国民主法制出版社1990年版, 第660页。
    [11]毛雷尔:《行政法学总论》, 高家伟译, 法律出版社2000年版, 第546页。
    [12]王名扬:《法国行政法》, 中国政法大学出版社1989年版, 第66页。
    [13]有学者认为, 我国在处理中央与地方的关系问题上实行“民主集中制”的原则, 这与地方自治只是名称上的不同, 实质上是一致的。其理由是:我国在地方由人民选举产生地方权力机关人民代表大会及其常委会, 并由后者选举产生地方人民政府, 负责承担地方行政事务, 这体现了地方自治的要求。参见许崇德主编:《中国宪法》, 中国人民大学出版社1996年版, 第244页以下。这种观点在学理上是有其道理的。如果将国家和地方团体视为不同的公法人, 则我国的地方行政机关实际上具有双重性质, 一方面是地方团体 （省、市、区县和乡镇）的行政机关, 这在我国现行法上被称为“地方国家权力机关的执行机关”, 实质上即是指地方团体的行政机关;另一方面是作为中央行政机关的下辖机关, 这在现行法上被称为“地方国家行政机关”, 属于国家的行政机关。参见周佑勇:《行政法专论》, 中国人民大学出版社2010年版, 第183页以下 （该部分为笔者所撰）。但是, 由于我国中央事务和地方事务缺乏明确的划分, 特别是由于宪法和组织法在地方行政机关的定位上没有作出区分, 因此还只能停留在学理分析上, 与现实制度状况之间还存在差距。
    [14]例如, 根据《宪法》第五十七条, 全国人民代表大会是最高国家权力机关, 根据《宪法》第九十六条, 地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。可见, 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是“国家”权力机关。再如, 根据《宪法》第八十五条规定, 国务院是最高国家行政机关, 根据《宪法》第一百零五条规定, 地方各级人民政府是地方各级国家行政机关。可见, 国务院和地方各级人民政府均为“国家”行政机关。关于我国宪法中的国家概念, 韩大元教授曾经做过系统性的分析, 参见韩大元:《中国宪法文本中“法治国家”规范分析》, 《吉林大学社会科学学报》2014年第3期, 第69-76页。
    [15]《监察法》 （草案）第十一条规定, “监察官是依法行使监察权的监察人员。国家实行监察官等级制度, 制定监察官等级设置、评定和晋升办法。”
    [16]参见胡沧泽:《中国监察史论》, 中国书籍出版社2012年版;张晋藩:《中国监察法制史稿》, 商务印书馆2007年版。
    [17]参见刘云虹:《国民政府监察院研究 （1931-1949）》, 上海三联书店2012年版。
    [18]孙谦主编:《人民检察制度的历史变迁》, 中国检察出版社2014年版, 第283页。
    [19]郭增麟:《波兰的国家行政监察体制》, 《今日东欧中亚》1998年第2期, 第51页。
    [20]杨大壮:《捷克的监察体制》, 《廉政瞭望》1995年第2期, 第46页。
    [21]杨正良:《韩国的审计监察院》, 《财会月刊》1993年第5期, 第48页。
    [22]习近平同志还指出:“中国260多万各级人大代表, 都要忠实代表人民利益和意志, 依法参加行使国家权力。各级国家机关及其工作人员, 不论做何种工作, 说到底都是为人民服务。这一基本定位, 什么时候都不能含糊、不能淡化。”参见习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》 （2014年9月5日）, 《十八大以来重要文献选编》 （中）, 中央文献出版社2016年版, 第58页。
    [23]目前在法学界, 已有多位学者建议在我国监察机关的名称中加上“人民”二字。参见童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》, 《法学》2016年第12期, 第5-15页;马岭:《监察委员会如何纳入〈宪法〉的“国家机构”体制》, 《财经法学》2017年第6期, 第152-162页。笔者同意上述学者的观点。关于中华人民共和国中央军事委员会的名称中没有使用“人民”, 这构成了我国宪制机关命名一个特别的例外, 其原因有两个方面, 一方面, 中华人民共和国中央军事委员会与党的中央军事委员会是完全一体化的, 并且在党对军队绝对领导的原则之下, 对其命名遵循党的机关命名规则有其合理之处;另一方面, 我国的军队是人民解放军, 在其名称中已经有了“人民”, 作为领导人民军队的中央军事委员会, 在名称中不再出现“人民”也是可以理解的。
    [24]任喜荣教授认为, 国家机构的改革应该把人民意志和人权保障作为改革成败的衡量标准。参见任喜荣:《国家机构改革的宪法界限》, 《当代法学》2017年第4期, 第25页。
    [25]秦前红、李雷:《监察体制改革的宪法学思考》, 《江苏行政学院学报》2017年第3期, 第126页。
    [26]《监察法》 （草案）第五十一条仅规定了专项工作报告制度:“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告, 并组织执法检查。”
    [27]《毛泽东选集》 （第1卷）, 人民出版社1991年版, 第158页。1936年, 再度改国号为“中华苏维埃民主共和国”。
    [28]毛泽东:《在中共中央政治局会议上的报告和结论》, 《毛泽东文集》 （第5卷）, 中央文献出版社2007年版, 第135-136页。
    [29]前引[3], 韩大元书, 第178页。
    [30]2004年12月, 有专家建议把我国审判机关的名称由“人民法院”改为“法院”。最高人民法院有关负责人对此回应说, 绝不同意将“人民法院”去掉“人民”二字。其理由是, 宪法规定中国四级法院为“人民法院”, 这不仅规定了中国法院的称谓, 更重要的是规定了中国法院的基本性质。人民法院行使的审判权, 是由体现人民意志的宪法和法律赋予的, 为人民掌好、用好审判权是人民法院的法定职责。
    [31]例如, 《宪法》第五十七条中称中华人民共和国全国人民代表大会, 第五十八条即直接称全国人民代表大会。第八十五条称中华人民共和国国务院, 后面的条文中即直接称为国务院。仅有的例外是中华人民共和国主席, 在日常用法中不是将“中华人民共和国”省略, 而是称为“国家主席”, 这主要是一个历史习惯问题, 并且由于中华人民共和国主席是中华人民共和国的元首, 在地方没有对应的国家机关 （如“地方国家主席”）, 因此不存在国家这一概念运用上的难题。
    来源：《当代法学》2018年第1期