宋智敏：行政判例与近代行政诉讼制度的发展

    【摘要】 如果说近代行政诉讼法是移植而来的“书本上的法”，那么行政判例则是浸透到社会生活中的“活法”，是行政诉讼本土化的重要方式。民国行政法院通过判例明确了行政诉讼的受案范围，细化了行政行为合法性审查标准和慎用合理性标准，并在司法实践中确认了宪法、法令、判例、解释例、习惯以及行政惯例的法源地位。我们应辩证吸收民国行政法院的有益做法，正确认识指导性案例的价值目标，在宪政体制的框架内寻求提升指导性案例效力的路径，加强指导性案例的选择、编辑、适用等的程序设计，充分发挥指导性案例的灵活性和生命力，更好地促进行政诉讼制度的改革和发展。
    【中文关键词】 行政判例；行政法院；审查标准；法源；本土化
    【全文】
    中国近代行政诉讼法很大程度上是移植西方法制的产物。行政诉讼法律文本如何在司法裁判中获得生命力？司法机关如何将舶来的法律规范用于处理近代官民间纠纷？实践效果如何？民国政府时期的行政法院被认为是中国近代法制较为完备的行政审判机关，[1]其存续期间共审理行政案件1696件，发布行政判例325个，[2]并形成了一套行政判例创制、变更与适用的运行机制，促进了行政诉讼制度的本土化。本文将以1932年的《行政诉讼法》为基础，以《行政法院判决汇编》的裁判文书为中心，对《行政法院判例要旨汇编》中的判例要旨进行实证考察，探寻近代行政判例在受案范围、审查标准、法源种类等方面对行政诉讼法律文本的超越与完善，以其提供可资借鉴的历史经验。
    一、行政判例与近代行政诉讼受案范围的型塑
    行政诉讼受案范围的大小既关系到司法权监督行政权的广度，也关系到公民权益救济的力度，因而是整个行政诉讼制度的立足点。根据1932年《行政诉讼法》第1条的规定，“人民因中央或地方官署违法处分致损害其权利……得向行政法院提起诉讼”。该条对行政诉讼的受案范围只作了概括性规定，并没有具体列举“违法处分”的情形和“受损权益”的种类。行政机关之违法处分所发生的争讼是否都应该由行政法院管辖呢？法律并没有给出明确的答案。为此，行政法院通过行政判例对可诉“行政处分”进行限定的同时，将行政处分行为类型化，并在审理过程中不断明晰行政法院与普通司法裁判机关的权限。
    （一）可诉“行政处分”的限定
    民国时期，“行政处分”是一个非常重要而颇具争议的概念，既是整个行政法理论的核心，也是行政诉讼的关键。行政法院将“官署基于治权作用，对于各个事实之具体的行为称之为行政处分（Administrative Measure）。”[3]行政处分如有损害人民的正当权利或令其负担不合法的义务，则为违法处分，可提起诉讼，但以下三种行为除外：一是抽象行政行为。如果行政机关发布的具有普遍约束力的规定侵犯了行政相对人的合法权益，行政相对人是否可以提起诉讼？在判例“文慰生等诉四川区税务局”一案中，原告起诉被告根据《矿产税稽征暂行章程》的规定将包征县份一律改为自征并颁布《川省矿产品查验补征暂行办法》的行为是违法苛征，应予以撤销。行政法院审查认为：“税务官署根据法令颁布关于征税之单行章则，并非行政处分”。[4]“纵令此项办法所定征税方法有失平允，原告亦只能呈请原官署或该管上级官署核办，而不能依诉愿程序以求救济”。[5]二是行政自由裁量行为。针对行政机关作出的合法但不合理的行政处分行为，是否能进入司法审查的视野？在1935年第73号判决中，行政法院认为“在现行法令上并无何种限制者即履行行政官署自由裁量之行为仅生适当与否，无违法可言，依行政诉讼法第1条不得就此提起行政诉讼。”[6]显然，近代行政法院对行政自由裁量中的合理性问题表现出了极大的尊重。三是内部行政行为。行政机关根据职权对本机关内部行政事务所作出的行政行为是否具有可诉性？对此，行政法院在1936年的判例中认为“上级官署对于下级官署所为之行政行为，如认为违法或不当，自得依监督权之行使而停止或撤销之……只得提起诉愿”；[7]“主管官署对于所属公务员奖惩之处分与对于人民之处分有别，受处分之公务员不得依行政诉讼程序予以救济”。[8]在1943年的判例中，行政法院又将“区乡疆界等行政区域之划分”归属于“国家内务行政的一种”，“人民不得自由加以变更”。[9]
    （二）“行政处分”行为的类型化
    行政处分行为涉及面广，内容庞杂，由此引发的行政争议也纷繁芜杂。在法律并不健全的情况下，对行政处分行为进行归类，总结审判经验，为日后审理类似案件提供指引，已成为近代行政法院面临的重要课题。笔者查阅《近代行政法院判例要旨汇编》发现，近代行政法院并没有以行政处分的内容为标准，将行政处分分为行政处罚、行政许可、行政契约等种类，而是按照民众所熟悉的行政处分作用的对象将行政处分分为土地行政、水利行政、寺庙行政、仓储行政、商标行政等16类。以商标争议案为例，民国虽然制定了《商标法》、《商标注册条例》等商标法律法规，但仍无法满足现实生活中商标纠纷解决的需要。为此，行政法院发布了一系列判例，使商标法律条文更加明确具体。如在“大中华橡胶厂兴业股份有限公司与邓禄普橡皮有限公司商标争执案”中，因大中华公司所注册的商标遭邓禄普公司异议而被撤销，被诉至行政法院。本案双方争论的焦点是近似商标的评判问题。在民国法律没有对“近似商标”明确规定的情况下，行政法院通过判例指出“构成商标之圆形文字有主要部分和附属部分。若以主要部分从隔离观察确与他商标有所近似，其附属部分虽呈互异之外观，仍不得不谓为两商标之近似”。[10]事实上，行政法院在运行期间，共发布商标争议方面的判例就有28个，内容涉及商标争议中在先权利的保护、近似商标的评判、诉讼时效的起算点等问题。行政处分行为类型化，为今后审理同类案件提供了指引。
    （三）行政法院与普通法院的权限界分
    民国行政法院难免会与普通法院发生权限争议。民国法律既未明确权限争议的解决方式，也无法国那样的权限争议法庭。为此，行政法院发布了近50个行政判例，不仅建立了行政审判权限的形式标准—行政官署的行为，还逐渐发展了行政审判权限的实质标准—“公共权力”标准。在形式标准上，行政法院规定行政审判只限于行政官署的行为，不包括人民间的争议。在实质标准上，“行政机关的活动包括公权力的活动和事务的活动。前者以命令为基础，乃优越的意志所产生，乃行政机关之特别活动，应受特别法律规则之支配，属于行政法的范畴。因此，管辖属于行政法院”。[11]“后者的活动，其性质与私人的活动相同，如人民与国家因买卖、租赁、借贷、赔偿工伤等引起的争议以及人民或团体相互间因请求分担公共建筑费用而发生的纯粹私法上的争议，都属于私权之争执，系民事诉讼范围，应由普通法院依法裁判，而非行政官署所能以强力迳为处置”。[12]
    二、行政判例与近代行政诉讼审查标准的确立
    行政诉讼审查标准是指行政法院针对不同行政处分行为进行审查并作出裁判结论时所遵循的基准。近代各国逐渐通过判决的类型化将行政诉讼审查原则从合法性向合理性甚至合目的性演进。[13]1932年《行政诉讼法》第1条蕴含了合法性审查的基本原则，但对是否适用合理性原则并未明示。行政法院结合当时行政与司法功能的差异以及司法介入行政的能力等因素，通过判例细化了合法性审查标准，对合理性审查标准表现出了必要的克制。
    （一）合法性审查标准的细化
    根据近代行政法理论，“行政权之作用不得与法规相抵触”，“行政机关对于人民，有遵守法规之拘束；人民对于国家之行政作用，有要求依照法规而行之权利。”[14]行政法院作为行政裁判机关为此必须围绕“合法性”展开审查。那么，合法性具体应包含哪些内容呢？对此，行政判例从三个方面进行了具体化。
    一是行政处分是否具有法律、法规依据。在“浙江旧台属杨社诉浙江省政府”案中，行政法院查明，“原告杨社由私人捐集，经以公益公款补助，以法人登记在案，不得不认为私法人之存在”。官署将杨社交“公款公产保管委员会及教育局接管办理”无法律依据。行政法院在判决中认为“杨社原出于临海县各界民众之自由意思，不能以其事属公益，即认为非私法人。纵有以公产公款拨给之事实，只不过是官署对于公益团体经费之补助。既经补助，即为有特定目的之独立财产，不能任意处分。”[15]行政法院强调“主管官署对于受设立许可之法人固有监管之职权，然非依据法令不能任意解散而收归公有。”[16]在此后判例中，行政法院进而重申“行政处分不但不可和法律相抵触，并且要始终以法规为根据”。[17]
    二是行政处分是否超越权限。“行政机关是法律的产儿”。[18]行政职权既要来源于法，也要受制于法，否则即为违法的权力，构成一种越权行为。在“南昌市洋货驳运业职业工会诉江西省政府”一案中，被告在答辩中认为，“行政官署既然为人民设定权利，则变更或废除，也惟行政官署有处分之权”。[19]行政法院审理认为：“行政官署以行政处分为人民设定之权利，事后非具有法令上之原因或本于公益上之必要，不得超越职权任意撤销。”在“安吉商行因烟类营业牌照补税处罚事件起诉案”中，行政法院根据《烟酒营业牌照税暂行章程》第3条关于“甲级每季纳税银100元”的规定，认为被告任意变更税率，令原告补税按每季300元计算是超越职权的行为，应依法予以变更。[20]
    三是行政处分是否符合法律程序。传统意义上的行政处分程序合法包括符合法律规定的方式、法定的顺序、法定的期限和法定附款。[21]“程序合法”是不是民国行政法院进行合法性审查的一个刚性条件呢？在1937年的一个判例中，行政法院强调“关于公共水利及交通事业，行政官署因公益上之必要固可适当之处置，但需用人民私有土地时应依照土地法所定征收程序办理”。[22]在此后的行政审判中，行政法院固化了程序正当的理念，明确了行政官署程序上的要求。如“王则时等诉永嘉县政府”等案件中，行政法院承袭以往判决，明确指出“因国家公共利益的需要，固可征收私有土地，然需依照土地法规定之土地征收程序，始得为之”。被告行政官署征收原告土地，“并未依照法定征收程序办理”，“自属于法有违”[23]而应予以撤销。这在轻程序、重实体的传统中国，是难能可贵的。
    （二）合理性审查标准的慎用
    行政处分虽必须以法规为依据，但往往也有自由裁量的余地。因为法规只能是抽象的、概括的，而行政事务却千变万化，对固定的法规必须有自由解释和适用的权力，使其能适合各种特定的事件。但自由裁量并不是没有限制，不仅不能违反法规，还要适合公益，更要为实现行政目的最有益的条件。因此，国外在司法审查的实践中逐渐发展了行政合理性审查标准以规制行政自由裁量权。近代行政法院是否在审判中发展了该原则？通过实证考察，行政法院在对待行政官署的自由裁量权的问题上表现出谨慎的态度。一般情况下，行政法院对于行政官署作出的事实裁定有合理的证据支持时，选择尊重行政主体的结论，[24]除非行政处分明显不当导致相对人权利受损。如在1942年的一个判例中，行政法院强调“关于公用道路之关闭废止与变更，
        
    主管行政机关为谋公共利益起见，于不违背现行法规范围内当然有自由裁量之权，纵有错误亦仅为公益上之不当，不发生违法损害权利问题，人民对之不得提起行政诉讼。”[25]同时，行政法院也通过判例贯彻公平原则，如关于公共水利、公共提防的修缮，行政法院认为，为防止危害所必要的设施，主管行政官署有法令赋予之职权自可适当之处置，所需经费以“公平分担”为原则，考虑“利害关系之轻重。”[26]
    三、行政判例与近代行政审判法源的确认
    行政审判的法源，是指行政法院在审理行政案件、审查行政行为合法性的过程中，具体运用法律规则做出裁判的依据，也就是法官作出法律决定之大前提。1932年《行政诉讼法》对行政审判法源问题付诸阙如，国民政府司法院的解释也未见行政审判法源的规定。通过对近代行政判例的考察，法官大多以法律或行政法规作为判案的依据，但也确认了宪法、判例、解释例、习惯以及法律原理的法源地位。
    （一）宪法的适用
    宪法作为根本大法，能否成为行政诉讼法律适用的依据，取决于当时的宪法解释体制。根据《中华民国训政时期约法》（简称《约法》）第85条，中国国民党中央执行委员会行使宪法的解释权，[27]司法机关属于“治权”而非“政权”，不享有宪法解释权。行政法院作为司法机关，当然无权以《约法》条款为依据认定被诉行政行为违法，亦无权依据《约法》来认定作为被诉行政行为之依据的行政法规违法，进而将被诉行政行为予以撤销。[28]
    然而民国法制不备，行政事务又纷繁芜杂，原被告在诉讼时常直接援用《约法》支持自己主张。为弥补法律缺陷，保障民众权益，行政法院逐渐突破当时的宪法解释体制，在审判中不仅援引《约法》条款认定被诉行政处分违法，也以此为依据拒绝适用违反《约法》的地方行政法规。如1941年的判例中，法官认为“人民私产由国家或地方政府强制收买或使用须根据法律上明文规定方得为之，否则即为《约法》第18条所谓‘人民财产因公共利益之必要得依法律征用或征收’之规定相违反。”因此，被告的行为“不能认为其适法”。[29]在1934年的一个判例中，法官不仅引用《约法》第37条“人民得自由营业”的规定说明“官署即不能加以任何强制之处分”。虽然官署（吴县政府）拒绝发给原告牌照的行为乃基于县政府的《议决案》，但“此项加章证明之议决案实不啻为强制入会之一办法”，“妨害该原告等营业自由，揆诸上开说明，洵属违法。”[30]行政法院虽未宣判官署的《议决案》无效，但字里行间表明《议决案》侵犯了公民的“营业自由”，不应作为判案的依据。
    （二）“法”和“命令”的适用
    根据1928年国民政府制定的《立法程序法》与《法规制定标准法》的规定，“法”指立法院制定、国民政府颁布的法律以及国民政府中央委员会颁布的法律，如《土地法》、《商标法》、《营业税法》、《矿业法》、《监督慈善团体法》；“命令”指各级政府制定的各类行政法规，表现为规程、规则、细则或办法。“命令”分为国民政府制定的行政法规和地方政府制定的行政法规，前者如《海关缉私条例》、《监督寺庙条例》，《修正私立学校规程》，后者如《南京市清查市有土地暂行章程》、《河北省契税暂行章程》。当时，《约法》具有最高法律效力，与《约法》抵触的法律无效；行政法规的效力则低于法律。查阅行政法院的判决，大多数案件中法官均以法律或行政法规作为判决依据。
    当行政官署作出的行政处分所依据的行政法规违反上位法的规定，行政法院在审判时将采用何种法源？在1933年的一个判例中，南京市土地局依据《南京市清查市有土地暂行章程》关于“凡遇无主土地，应由土地局公告，并登报招寻关系人，如于六个月内无人呈验执业证据者，该项土地即应作为市有”之规定，将涉案土地登记为市有。原告主张实际占有涉案土地20多年，“于民法上规定早已取得占有权”，只是身在外地而未能在规定时间内主张权利。法官指出：“按照《民法》规定，户绝财产应经过法院公示催告，限期届满而无人承认继承时，其遗产于清偿债权及交付遗赠物后，并以其剩余，归属国库。未经法院依法处理而误由行政官署处理者，行政官署之处分即难认为合法”。[31]该案中，法官虽然没有直接宣布《南京市清查市有土地暂行章程》的相关条款与《民法》相抵触而宣布无效，但成功地运用了法律位阶的原则，有利于法制的统一和公民权益的保护。
    （三）司法院解释、判例、习惯与原理的适用
    1.司法院解释。这是南京国民政府时期一类特殊的法律渊源。时任国民政府最高法院院长的居正曾指出：“吾国法律偏缺不全，且法律规定亦时有不免发生疑义之处，判例和解释例编辑于司法交流之增进，尤属重要”。[32]1928年的《司法院组织法》规定，司法院统一行使解释法令及变更判例之权。[33]但司法院解释具有何等效力，是否可作为行政审判的依据，并无明文规定。通观行政法院的判决，法官不仅认可司法院解释的效力，亦将其作为法源适用。如在1942年的一个商标争议案中，行政法院援用司法院字第1384号解释“以瓶之形式使用于商标之原样中，即非依商标法第14条以普通使用之方法表示者，不得否认其注册之专用效力”。同时，行政法院进一步说明了“以普通使用之方法表示者”是指“表示自己之姓名商号或其商品之名称、产地、品质、形状、公用等事而言”。[34]
    2.判例。根据《国民政府组织法》、《司法院组织法》等相关规定，行政法院与执掌民事、刑事案件具有终审权的最高法院平级，均隶属司法院。根据《行政法院处务规程》第23、24条的规定，行政法院具有创制行政判例的权力，[35]司法院则有“变更行政判例”的权力。法律虽然没有明示行政法院的判例对嗣后的审判是否具有先例拘束力，但行政法院在审判实践中却存在援用判例的事实。如“沈文珊诉财政部税务署”案中，被告在答辩意见中援用了1935年判字第59号的判例，行政法院在判决理由中也对此作了正面回应。行政判例在司法实践中获得了生命力，正如民国学者所言：“全国各级法院之审判官，其遵守最高法院之判例，自应与遵守司法院之解释具有同一之精神。故也解释判例之效力如上所述几与现行法令相等”。[36]“行政法院与最高法院平级，其判例也为行政法之法源。”[37]
    3.习惯与惯例。两者的词义本身并无大的区别，作为行政法法源，前者主要指某种社会习惯，后者指行政机关实施行政行为的某种习惯。[38]南京国民政府时期，“惟行政事项繁多，行政法令虽多，尤不能包罗万一。故其承认习惯法则之效力，自与民法同。即不违反公共秩序善良风俗之习惯，行政法院亦常采以为依据。”[39]在1934年一个判决中，针对民政厅一改县政府允准的“平均分摊”的决定为按耕地数量精确划定摊派标准的做法，行政法院指出：“按人民多年惯行之事实，为法令所未规定，而生普通一般人之确信心，且不背于公共秩序或善良风俗者，即成为地方习惯，有法律上之效力……。”[40]同样，“成为多年惯行之事实，已生普通一般人之确信心”的行政惯例也是行政法院判案的依据。在1936年的一个判例中，行政法院明确表示“同业公会为维持增进同业之公共利益及矫正营业弊害而议定业规，呈经地方主管官署依法核准备案者，按之行政惯例原系认为有效”。[41]
    结论
    行政判例是浸透到社会生活中的“活法”，为当前完善案例指导制度提供了启示：
    其一，正确认识指导性案例的价值目标。民国时期，中国的立法事业已获得一定成功，“六法体系”基本形成，但基本上是移植西法。如何激活法律的活力，实现法律的本土化，成为最高司法机关的首要任务。行政判例正是在这种背景下应运而生。如果说国外判例是法官“造法”、创制法律经验法则的主要方式，那么近代行政判例则是法官“释法”、促进法律适用的重要途径。目前，案例指导制度的价值目标为何？《关于案例指导工作的规定》开宗明义表明：目的是“为总结审判经验，统一法律适用，提高审判质量，维护司法公正”，但学界的认识并不一致。[42]在笔者看来，当前中国特色社会主义法律体系基本形成，我们的目光应从“立法”转向“司法”。指导性案例是适用法律的成例，是制定法延伸意义上的“法律续造”。因此，指导性案例的价值目标应定位为“统一法律适用”。具体而言，就是通过案例的指引，节制和规范法官的自由裁量权，减少“同案不同判”的现象。
    其二，在宪政体制的框架内寻求提升指导性案例效力的路径。近代行政判例不仅在个案上有直接效力，且对嗣后的审判具有先例拘束力，处于行政法的法源地位。只是近代行政法院对判例的适用尚处于“补充制定法”阶段，与英美法系的判例法体系不能同日而语。我国指导性案例是否具有法律效力？主流观点认为具有“事实拘束力”，但没有“法律拘束力”，不属于正式的法律渊源。[43]拒绝赋予指导性案例法律效力的关键原因在于其拘束力缺乏我国宪政制度的法律支撑。在宪法和法律层面变更立法体制相对困难的情况下，通过“司法解释”机制的创新赋予指导性案例的法律效力，未尝不是明智的选择。具体而言，可以修改《最高人民法院关于司法解释工作的规定》，将指导性案例作为司法解释的一种新类型。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，最高院可以就法律、法令的具体应用问题进行解释。指导性案例就是通过个案解释法律、推定法律适用的重要举措，归类于司法解释也没有超出最高人民法院实际所享有的权限范围。
    其三，加强指导性案例的选择、编辑、适用等的程序设计。一定意义上，制度的成败取决于保障其运行的技术手段和程序安排。近代行政法院建立了一套较为完整的判例创制、变更、编撰、适用的运行机制。各庭有判例推送权，行政法院有判例选择决定权，司法院则有判例变更权。判例分为实体和程序两大类，其中实体方面又按土地、水利、寺庙等进行汇编，方便民众查询和法官适用。我国案例指导制度虽已建立，但在技术操作层面仍有不足。如相关规则虽明确了最高人民法院是指导性案例的“发布主体”，但未明确“创制主体”；虽规定了“与新的法律、行政法规或者司法解释相冲突，为新的指导性案例所取代”的指导性案例不再具有指导作用，但并未明确谁有变更的权力；另外，指导性案例适用的范围有多大？按照《关于案例指导工作的规定》，每一级法院、每一个法院都有案例推荐权。那么，所推荐的案例一旦被最高人民法院公布为指导性案例，是否意味着该判决对任何一级法院和任何区域法院具有“事实拘束力”？因此，为充分发挥指导性案例的灵活性和生命力，必须加强指导性案例的程序、制度和技术体系的研究和开发。
    【注释】 [1]张生：《中国近代行政法院之沿革》，载《行政法学研究》2002年第4期。
    [2]审判数量见宋智敏：《从行政裁判院到行政法院—近代中国行政诉讼制度变迁研究》，法律出版社2012年版，第152页。判例数量见行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第1-20页。
    [3]张知本：《行政诉讼法浅释》，行政法院印行，1942年版，第1页。
    [4]“行政法院”《：行政法院判决汇编（1933-1937）》，成文出版有限公司1972年版，第242-244页。
    [5]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，
        
    大东书局印行，1945年版，第41页。
    [6]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第27页。
    [7]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第41页。
    [8]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第28页。
    [9]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第6页。
    [10]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第13页。
    [11]陶天南：《中国行政法总论》，中华书局印行，1937年版，第142页。
    [12]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第33-39页。
    [13]杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第196页。
    [14]林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第15页。
    [15]“行政法院”：《行政法院判决汇编（1933-1937）》，成文出版有限公司1972年版，第205页。
    [16]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第18页。
    [17]朱章宝：《行政法总论》，商务印书馆1934年版，第159页。
    [18][美]伯纳德•施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第141页。
    [19]“行政法院”：《行政法院判决汇编（1933-1937）》，成文出版有限公司1972年版，第114页。
    [20]“行政法院”编《：行政法院判决汇编（1933-1937）》，成文出版有限公司1972年版，第42-45页。
    [21]关保英：《论具体行政行为程序合法的内涵和价值》，载《政治与法律》2015年第6期。
    [22]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第1页。
    [23]“行政法院”：《行政法院判决汇编（1933-1937）》，成文出版有限公司1972年版，第5页。
    [24]姜明安：《行政法与行政诉讼法）》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第414页。
    [25]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第17页。
    [26]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第3页。
    [27]《训政时期约法》第85条规定：“本约法之解释权，中国国民党中央执行委员会行使之。”
    [28]徐进：《民国时期行政审判法源问题研究—以国民政府行政法院判决为中心》，载《行政法学研究》2015年第6期。
    [29]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第18页。
    [30]1934年10月27日《司法院公报》第146号。
    [31]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第18页。
    [32]居正：《一年来司法之回顾与前瞻》，载《中华法学杂志》1934年第1号。
    [33]1928年《司法院组织法》第3条规定：“司法院院长经司法审判署署长及所属各庭庭长会议议决后，行使统一解释法令及变更判例之权。”
    [34]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第15-16页。
    [35]《行政法院处务规程》第23条：“各庭裁判案件有可著为判例者，应由庭长命书记官摘录要旨，连同判决书印本，分送各庭庭长、评事。”第24条：“各庭审理案件，关于法律上之见解与本庭或他庭判决先例有异时，应由院长呈司法院院长召集变更判例会议决定之。”
    [36]老遇春：《依据我国现行法研究法令解释与判例之效力》，载《法学丛刊》1936年第4期。
    [37]林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第18页。
    [38]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第63页。
    [39]张知本：《行政诉讼法浅释》，“行政法院“印行，1942年版，第11页。
    [40]1934年12月25日《司法公报》第11号。
    [41]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第11页。
    [42]张志铭教授归纳了学界有关指导性案例的价值、目的、功能、作用的论述主要有15个方面，内容涉及弥补成文法、司法解释的局限、约束法官的自由裁量权、总结推广司法经验、节约司法资源、提高司法效率、增强法律的确定性和可预测性等方面。参见张志铭：《中国法院案例指导制度价值功能之认知》，载《学习与探索》2012年第3期。
    [43]具体例证可见胡云腾：《人民法院案例指导制度的建构》，载苏泽林主编:《中国案例指导制度的构建和应用》，法律出版社2012年版，第20页；陈兴良：《案例指导制度的规范考察》，载《法学评论》2012年第3期。
    【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】 2018年 【期号】 1