任进：推进合宪性审查的深意

    党的十九大报告要求加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。其中，“推进合宪性审查工作”，在党的文件中第一次提到。
    2017年12月24日，十二届全国人大常委会第三十一次会议听取和审议了全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告。这是最高国家权力机关的常设机关首次专项审议备案审查工作。
    备案审查工作与党的十九大报告提出的“合宪性审查工作”有着密切的关系。作为推进合宪性审查工作的一个重要方面，对行政法规、地方性法规、司法解释等开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权。加强备案审查，健全备案审查制度，有利于完善宪法监督制度，为推进合宪性审查工作奠定坚实基础。
    加强宪法监督，对依法治国、建设社会主义法治国家意义非常重大。全国人大及其常委会和有关机构推进合宪性审查工作，将进一步维护宪法权威，确保宪法法律有效实施，推动全面依法治国向纵深发展。
    我国宪法监督的主体和主要方式
    在我国，所谓合宪性审查，是由全国人大及其常委会依据宪法和法律的规定，对于可能存在违反宪法规定的法律法规、规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查，并对发现违反宪法的问题予以纠正，以维护宪法的权威。合宪性审查，是监督宪法实施的必要方式。
    为了保障宪法实施，世界各国多建立了对宪法实施的监督制度即违宪审查制度，主要有两种模式：一是以普通法院为审查机关。如美国、日本等国的普通法院在审理具体案件过程中，有权对作为该案件审理依据的有关法律、法规的合宪性进行审查。美国是最早建立这一制度的国家，尽管宪法未作规定，但联邦最高法院通过1803年马伯里诉麦迪逊案确立了违宪审查制。二是以专门的机关作为审查机关，如法国宪法委员会、德国联邦宪法法院、韩国宪法法院等。违宪审查的内容主要有法律、法规的合宪性，国家机关权限争议，特定公职人员违宪事件，选举争议和受理宪法诉愿等。
    我国宪法实施和监督制度有自己的特点。根据1982年宪法的规定，一切国家机关、组织和个人，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。因此，一切国家机关、组织和个人，既是宪法实施的主体，也是保障宪法实施的主体。但监督宪法实施的主体是全国人大及其常委会。
    根据宪法，全国人大有权撤销全国人大常委会制定的不适当的法律，有权罢免国家领导人；全国人大常委会有权撤销与宪法相抵触的行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例，有权监督“一府两院”的工作。根据《立法法》第八十七条，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
    党中央高度重视宪法实施和监督工作。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出，依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。
    党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。
    党的十九届二中全会指出，我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，明确坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，为保证宪法实施提供了强有力的政治和制度保障。
    全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。我国宪法监督制度，体现了全国人大是最高国家权力机关、代表人民统一行使国家权力的制度设计，符合我国国情和国家体制，在维护宪法尊严、保障宪法实施中必将发挥更加重要的作用。
    备案审查工作是宪法监督制度的重要着力点
    全国人大及其常委会监督宪法实施，主要是针对规范性文件和职务行为。而对规范性文件实行备案审查，是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排。
    实践中，全国人大常委会法工委在全国人大常委会领导下，主要采取三种方式开展备案审查研究工作。
    一是依申请进行审查，即根据有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民依法书面提出的审查要求或审查建议，对行政法规、地方性法规、司法解释进行审查。法工委对收到的审查建议逐一进行认真研究，对审查中发现存在与法律相抵触或不适当问题的，积极稳妥作出处理。如根据2016年浙江省一位公民提出的审查建议，对有关地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关地方性法规已于2017年6月修改。
    二是依职权进行审查，即依据法律赋予的备案审查职权，主动对报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释进行审查研究。十二届全国人大以来，共接收报送备案的法规4778件。法工委对报送全国人大常委会备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究。审查发现5件司法解释存在与法律不一致或其他问题，及时研究提出处理意见。
    三是有重点进行专项审查，即为贯彻党中央重大决策部署、配合重要法律修改、落实全国人大常委会监督工作计划，或回应社会关注热点，有重点地对某类规范性文件开展集中审查。十二届全国人大以来，针对部分地方出台规定突破法律规定、损害法律尊严等问题，法工委多次开展专项审查。如2015年结合全国人大常委会三次打包修改法律取消或下放部分行政审批事项，对与法律修改内容有关的107件地方性法规逐件进行审查研究，督促地方人大常委会对30件与修改后的法律规定不一致的地方性法规及时作出修改。
    全国人大常委会高度重视备案审查工作。2004年5月，全国人大常委会在法工委内设立法规备案审查室，专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作，为全国人大常委会履行备案审查职责提供服务保障。十二届全国人大以来，全国人大常委会将备案审查工作列入每年的工作要点和立法、监督工作计划，并加强备案审查制度建设，如2015年3月对立法法作出修改，对开展主动审查、提出书面审查研究意见、向审查建议人反馈、向社会公开等作出明确规定；2014年9月制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》；2016年12月，制定了《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》等。
    推进合宪性审查工作
    1982年宪法实施以来，我国法治建设迈出重大步伐，权力运行制约和监督体系建设有效实施，但保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，全面依法治国任务依然繁重。
    十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。这对全国人大及其常委会监督宪法实施的工作提出了新的要求。
    加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作，必须进一步加强规范性文件备案审查，为推进合宪性审查工作奠定坚实基础。法工委将会同全国人大专门委员会、常委会办公厅和有关工作机构，落实全国人大常委会工作部署，按照有件必备、有备必审、有错必纠的要求，切实加强和改进备案审查工作。
    开展合宪性审查，是推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，也是一项长期而艰巨的任务。对于开展合宪性审查的机构、方式、范围、程序、标准，以及宪法解释、合宪性意见征询、宪法实施情况报告等有关制度和工作机制，都需要进一步研究和落实。
    合宪性审查是强化宪法监督、维护宪法权威的必然要求和重要方式，而备案审查是宪法监督的基础。合宪性审查与备案审查，一是主体不同：前者为全国人大及其常委会，后者主要但不限于全国人大常委会；二是对象不同，前者包括但不限于规范性文件；三是备案审查是事先审查，合宪性审查主要事先审查也可以是事后审查。但二者目标是一致的，都是为了保证中央令行禁止，保障宪法法律实施，维护宪法法律尊严，维护国家法制统一，保护公民合法权益。
    把所有规范性文件纳入审查范围，如对报全国人大常委会备案的行政法规，报全国人大常委会备案的省级人大及其常委会制定的地方性法规，由省级人大常委会报全国人大常委会备案的设区的市级人大及其常委会制定的地方性法规，由省级人大常委会报全国人大常委会备案的自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例；报全国人大常委会备案的“两高”作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释等，在备案审查基础上，逐步推进合宪性审查工作。
    随着监察法的制定，监察委员会将履行监督、调查、处置职权；对国家监察委员会制定的监察法规，应纳入合宪性审查的范围。
    加强规范性文件备案审查、推进合宪性审查工作，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。如全国人大有权改变或撤销常委会制定的不适当的法律、常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例；全国人大常委会撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，撤销省级人大常委会批准的违背宪法的自治条例和单行条例。
    加强规范性文件备案审查、推进合宪性审查工作，要防止地方超越法定权限制定地方性法规，限制公民、组织的合法权利或增加公民或组织的义务、下位法违反上位法规定的情况的发生。
    加强宪法监督、推进合宪性审查工作，需要加强合宪性审查制度建设，进一步完善工作程序，根据需要适时将备案审查的内部工作规则和程序性规定上升为法律规定，增强审查工作的透明度、社会公众的参与性。
    从备案审查到合宪性审查，相关工作机构的职责和权威有待强化。在全国人大常委会内部，法工委与专门委员会和常委会办事机构的有关工作职责，需进一步整合，形成工作合力。可考虑在全国人民代表大会设立“宪法监督委员会”，以增强合宪性审查的权威性。
    可以预见，随着合宪性审查工作的推进，将强化宪法监督制度，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现良法善治和国家治理体系和治理能力现代化的目标。
    任进，国家行政学院法学部教授、博士生导师。
    来源：《瞭望》2018年第5期。