中国人权司法保障制度的特点与举措
刘小妹【摘要】人权保障的范围与程度是国家现代治理的一项重要指标。中西方不同的语境与文化下，形成了不同的权利观念，并基于此构建了不同的人权保障制度体系，其中人权司法保障的内涵与意义也自不相同。近年来，以司法公正、审判独立、司法公开、司法便民为目标的各项改革举措，切实推进了人权的司法保障，但也存在瓶颈和不足，建议通过建立人权法庭、发展公益诉讼和构建信访司法终结制度等路径，进一步完善人权司法保障制度。
党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“加强人权司法保障”的重要改革目标，这是对三中全会决定中“完善人权司法保障制度”改革目标的肯定和强化，体现了把人权司法保障作为落实“国家尊重和保障人权”宪法原则的具体措施，并要在宪法架构下推动司法体制改革以及发挥司法机关在宪法实施中的作用的法治思维和法治方式。这是继1997年9月“人权”概念写入党的十五大报告和2004年3月“人权”概念引入《宪法》后，中国人权发展的又一个重要里程碑。至此，中国将经历一个“从人权立法保障走向人权司法保障”[1]的深刻转型，人权在国家层面的主要迫切问题已不再是人权的政治宣言与立法确认，而是人权的真实实现。[2]
目前，人权作为一个普启遍性的概念已得到中国政府的认同，[3]但任何一个具体国家、具体时代的人权又同时具有特殊性。人权的特殊性源于人的存在样态的差异性。人在本质上是类、群体和个体三重样态的感性统一，人的内在三重本质在实践中展开，与人类道德的演进存在着对应关系，即类道德本位、群体道德本位和个体道德本位。[4]因此，人的不同存在样态，构建了不同的个人与国家关系和不同的政治诉求，并形成不同的权利话语。
（一）个人与国家的关系
权利观念无论是在西方，还是在近代中国，都是在“个人与国家”的关系中生发并被理解、接受的。众所周知，西方的权利观念源于“个人主义”政治哲学对公民与国家关系的界定，因此接受了先验的“自然权利”观念。同时，权利成为个人对抗国家的阵地。但是，对于近代中国而言，虽然时代主题也是“对抗”，[5]但对抗的双方不是个人与国家，而是中国与西方。在以国家为整体对抗西方的语境下，民族观被嵌进了自我观，自我观被嵌进了民族意识，即个人与国家之间是“黏结关系”，而非对抗关系。[6]由此，中国形成了一种自由民族主义的国家观。自由主义与民族主义，一个以个人自由为本位，另一个以群体的归属为指向，而自由民族主义就是要协调在自由主义看来是互相对立的个人与国家之间的关系，以既肯定个人自由的意义，又寻找民族的集体认同。
当今中国，个人所享有的权利与自由与晚清民国时期不可同日而语，但从国家和政权对民生工程和人民福祉的关注与重视可见，中国仍然遵循着民主、民权、民生同步推进的发展路径。因此，增进个人权利和人民福祉是通过个人与国家的“黏结关系”实现的，是国家富强、人民富裕、个人幸福的共赢模式。
（二）中国近代以来的权利观念
中国植根于自己的近代语境、传统文化和政治哲学基础，形成了独具特色的权利观念和权利谱系。
1.权利的主体：公民与人民。中国近代民权思想中的“民”是一个群体概念。作为一个整体，民众的力量和利益是最高的，作为任何一个实际的个体，个人的权利是要服从、让位于民众的和国家的利益。[7]因此说，在近代中国，享有自主性权利的主体不惟是个人，还有国家和人民。与之对应，权利概念亦衍生出国权、民权和个人权利三个概念。[8]正如日本学者安田信之所言，注重“集团和社会权利”还是“以个人为中心”，是东西方立宪主义的精神分歧所在。[9]因此，改革开放的总设计师邓小平指出：“什么是人权？首先一条，是多少人的人权？是少数人的人权，还是多数人的人权，全国人民的人权？西方世界的所谓‘人权’和我们讲的人权，本质上是两回事，观点不同。”[10]在这里，我们可以窥见中西方人权在主体上的区别。
2.权利的内容：自由权利与社会经济权利。由于政治自由和权利无论是在传统中国还是在近代民族国家构建过程中，都没有得到有效的培育，因此在民族国家建立以后，我们不是将政治自由视为社会经济权利的基础，而是将社会经济权利视作实现政治自由的物质条件。即我们不是先有完善的政治自由和权利，而是要通过社会经济权利的发达为政治自由的实现创造条件。相对于政治自由来说，社会经济权利是更为根本的，这样一种社会主义的理念，对于长期处于动荡与混乱而导致民生凋敝的近代中国，对在心理上首先渴望的是“安身”的近代中国民众来说，尤其如是。因此，从20世纪30年代至今的宪法文本中，都载入了社会经济权利的内容，体现了近代中国权利内容在结构上所具有的特点。
（一）中国的人权保障制度体系
概而论之，中国的人权保障制度体系主要包括立法、行政、司法和信访四个方面。在国家人权保障制度体系中，人权立法保障是通过将应有人权的宪法化、法律化和法规化，使之进入国家法律保障制度体系，成为依法保护的对象，因而它是实现人权的基本前提和重要基础；人权执法保障是通过国家行政机关认真履行职责、严格执行法律法规，将宪法法律法规规定在纸面上和条文中的各项人权具体付诸实现，使每一个公民都能够享受到社会主义人权的实惠和温暖，因而它是实现人权的重点和关键；[11]人权司法保障是实现人权不可或缺的救济手段和最后防线，是从应然人权向实然人权转化的最重要方式和最根本保障。[12]信访制度作为新中国政法传统下的一项独具特色的制度，是中国特有的一种利益诉求和社会治理机制，一种司法之外的纠纷解决和权利救济机制，更是一种权力上下运行及相互监督的特殊机制。信访制度不仅有助于维护公民的合法权益，而且有效地促进了国家机关的廉洁建设和法治建设。[13]
（二）中国人权司法保障制度的地位和意义
司法是实现“法定人权”向“实有人权”转化的关键性环节，也是人权保护的最后一道屏障。在国家的人权保障制度体系中，司法保护相比立法的和行政的措施更为关键，也更为困难。[14]司法权相对于立法权和行政权来说，是最弱的、最少政治色彩的权力，因为司法是一种纯粹的判断权，它只是被动的、中立的判断谁的利益是合乎法律的，合乎正义的。惟其如此，司法凭借“逻辑严谨性和程序规范性以及效力终极性”，[15]坚守正义，荣获信任与权威，成为“宪法的守护者”，[16]并在人权保护中发挥不可替代的作用。
人权是法治建设的目标。如果法律被认为是权利本位的，那么完善人权司法保障便是法治中国建设的最佳契入点。当前，中国正处在一个推进法治建设的关键时刻，十八届三中全会决定将“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”作为推进法治中国建设的重要举措。十八届四中全会《决定》不仅重申“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，更强调“司法公正对社会公正具有重要引领作用”。由此可以预见，司法改革作为推进社会主义法治国家建设的切入点和保障，必将进一步引向深入。而人权保障既是司法改革的核心内容，更是司法改革的发展方向和验证标准。因此，人权司法保障作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，必将成为推进法治中国建设和司法体制改革的新亮点。
（三）中国人权司法保障的法治背景
完善人权司法保障制度，以人权司法保障积极回应民众的权利诉求和法治期待，是一个内容极其丰富的重大命题。特别是在“法治中国”建设的语境与目标下，在全面深化改革的进程中，既要遵循法治建设和人权保障的基本规律，更不可忽视人权、司法以及人权司法保障所具有的中国特质和时代特点，以准确把握人权司法保障的内涵，探索行之有效的完善人权司法保障制度的路径与措施。从法治国家到“法治中国”建设，归根到底需要完成法治的中国化，而这一进程实际上就是法治的个别化。因此，要实现法治的理想，中国要先从建构法治的个别化模式出发，最终走向现代文明社会共同的法治社会。[17]法治中国一个最基本的特质就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，人民代表大会制度是三者有机统一的根本制度安排。这就意味着，中国的法治建设，既要尊重法治的普世价值，保障人权，并通过法律将价值观实现在我们的社会当中，又不可以简单地套用西方的法治理念和制度，将法治机械地理解为法律至上，将人权保障独断地寄望于绝对的司法独立。
（四）中国人权司法保障的特点
一是形式正义与实质正义并重。十八届三中全会和四中全会都提出要“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，这里的正义既强调依法裁判、程序正当、平等保护的形式正义，也强调权利有效保障和社会真正公平公正的实质正义，是二者的统一。与此对应，司法在开展多元纠纷解决机制改革方面进行了大量探索，积极促进非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活，使矛盾纠纷解决机制更加高效。
二是维护人民权益与保障个案正义并举。深化司法体制改革，建设社会主义司法制度，必须同时实现“维护人民权益”和“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的双重目标，这是由司法的人民性与权利主体的二元化决定的。为此，《决定》一方面提出“坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益”；另一方面从建立立案登记制，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权，到强化和保障诉讼当事人和其他诉讼参与人的程序性权利，再到让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的制度构建，也承续并强化了人权司法保障坚持维护人民权益与保障个案正义并举的特点。
三是司法消极保障与司法积极保障并进。人权司法保障的消极义务是指司法权应当承担的不得对人权主体侵犯的责任，在当下中国首先体现为防治司法腐败和司法不公，禁止刑讯逼供、体罚虐待，以及健全错案防止、纠正和责任追究机制。“冤假错案是对社会公平正义的极大伤害”，[18]防范冤假错案的发生是守护司法公平正义底线的末端。人权司法保障的积极义务是指司法权必须承担的通过积极作为、物质投入和制度供给方式保障人权的责任，主要体现为遵守法定的司法程序审理案件以及完善司法救助制度、法律援助制度、律师制度、社区矫正制度等。
四是法律适用与法律创制并行。法院通过司法来适用法律，一方面，对有争议的事项依据法定程序作出有约束力的裁决，以维护合法权利；另一方面，法院在适用规则的同时也在创制规则。法院既扮演了“法律发现者”的角色去选择适用法律，也扮演了“事实上的立法者的角色”去创造法律。也就是说，在司法过程中，法院不仅适用法律来解决纠纷，还通过司法解释和司法审查来弥补法律的漏洞，进而从多个维度实现人权保障。[19]
中国特色社会主义法律体系形成以后，中国法治建设的重点从改革开放前30年的以立法为中心转向宪法法律实施的重大布局调整，与此相应，人权保障也在经历一个从人权立法保障走向人权司法保障的深刻转型。具体而言，加强人权司法保障应该以实现司法公正、审判独立、司法公开、司法便民为目标推进司法体制改革。
（一）促进司法公正
司法的人权保障首先要求司法权不得侵犯人权，其次司法权要积极促进人权的实现，这就要求司法机关严格依照法律规定的程序和规则办案，不徇私枉法，不办关系案、人情案、金钱案，保障每个案件当事人都获得公正审判的权利。只有公正司法，才能实现司法人权保障的功能，才能建立司法公信和司法权威。《决定》提出“公正是法治的生命线”，并从完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督三个方面促进和保障司法公正，其具体举措包括推动审判权和执行权相分离的体制改革试点；推进严格司法，推进以审判为中心的诉讼制度改革；实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制；完善检察机关行使监督权的法律制度，完善人民监督员制度等。
司法公正于中国的法治建设意义重大。公正司法首先要防治司法腐败。防范和惩治司法腐败与促进公正司法如同一个硬币的两面，只有遏制了司法腐败才能保证公正司法。[20]其次，错案对司法公正的损害最大，对公民权利的侵害最大。实行案件质量终身负责制，形成用权受监督、失职要问责的管理体系，健全错案防止、纠正和责任追究机制，是司法公正的底线要求。再次，严格遵守证据裁判原则，是实现司法公正的保障。严格执行非法证据排除规则，准确把握刑事案件证明标准，落实无罪推定原则，体现了司法人权保障制度的重大进步。以往，刑事冤错案件纠正往往是基于两种情况：一是真凶呈现，二是被害人出现。而通过对纠错案件类型及原因的分析可见，2013年始出现了基于“案件事实不清、证据不足”纠正冤错案件的典型案例，这种变化彰显了我国刑事司法制度向更加符合刑事程序法治方向的发展。最后，改革审判监督程序，改革法官、检察官选任制度，完善司法监督体制，完善涉诉涉法信访制度，保障案件当事人的申诉、检举、控告权，促进审判独立和司法公开等举措，也都极大地促进了司法公正。
（二）保障审判独立
1.审判权的去地方化。十八届三中全会提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。《决定》进而提出在最高人民法院设立巡回法庭，以及探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的举措。笔者认为，要以法治思维和法治方式推进司法管理体制改革，还必须审慎关注三个问题。一是人事权的去地方化不通过修宪能不能解决？众所周知，重大人事任免权是人大的四项权力之一。按照现行《宪法》第101条的规定，县级以上法院院长、检察院检察长都是由同级人大选举和罢免的。二是财物的统一管理，必须要先废除案款提留制度。如果司法系统能从司法活动中获取办案提成，能从自己的司法活动中获得“不正当好处”，司法的中立性、审判的独立性、判决的权威性都会受到挑战。三是省级地方保护势力也不可忽视。去地方化，还要继续上推到中央，变“统一管理”为“垂直管理”。
2.审判权的去行政化。司法独立是有外在和内在条件的，外在条件主要是指不受干预，内在条件包括法官的职业素质和职务保障等。《决定》提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，“建立健全司法人员履行法定职责保护机制”就是从外在、内在两个方面确保依法独立行使审判权和检察权。法官不是一个下级服从上级的职务，法官应有独立的判断，并且应有法律来保障法官的独立判断权。2013年10月以来，诸多省市法院推行的审判长负责制或主审法官责任制改革试点工作取得了积极的意义，但是也存在局限性。根据宪法和法律，每名法官都被赋予了独立审判权，如果实行审判长负责制或主审法官责任制，那么审判权还是掌握在审判长或主审法官的手里，其他普通法官难以企及，成为所谓的“稻草人”法官。因此，合议庭办案责任制改革尚需深化，以促进合议庭全体成员平等参与案件的审理、评议和裁判，同时适当扩大承办法官独审的范围。
（三）推进司法公开
2013年11月27日，全国法院司法公开工作推进会召开，最高人民法院院长周强指出，各级法院要不断更新观念，变被动公开为主动公开，变内部公开为外部公开，变选择性公开为全面公开，变形式公开为实质公开。同时，推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设，全面深化司法公开，努力实现阳光司法，不断提升司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
1.审判信息公开。全国各级法院建立了立案大厅，通过公告栏、指示牌、电子触摸屏、宣传手册等，公示开庭信息、诉讼费用标准、司法救助和多元纠纷解决方式；设立导诉台、开通导诉热线等，为诉讼当事人提供咨询、立案、收费一站式服务。建立审判信息网络查询系统和执行案件信息管理系统，方便诉讼当事人查询。
2.审理过程公开。公开审理案件时，人民法院一律公开举证、质证、辩论并公开宣判。公民持有效证件可以旁听。人民法院通过强化庭审活动的录音录像，进一步加大审理过程公开的力度。
3.裁判文书公开。裁判文书公开是司法公开的核心要素。裁判文书集中且直观地体现了法院、法官的公正程度和司法水平，在互联网上公开裁判文书，是当前提升司法公信力，提高司法水平，让人民群众在每一个司法案件、每一项司法活动中感受到公平正义的基本要求，具有十分重要的意义。
4.执行信息公开。“执行难”成为司法工作中长期普遍存在的问题。被执行人以各种手段规避执行，是造成“执行难”的主要原因之一。失信被执行人，俗称“老赖”，他们的行为严重影响了司法权威和对方当事人权益的实现。2013年10月，全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台面开通，最高人民法院同时鼓励各级法院和银行各分支机构推进网络查控机制建设，使用失信被执行人名单信息，共同实施信用惩戒，促使被执行人执行司法判决。
（四）发展司法便民
要发展人权司法保障制度，要体现司法公正，就要让民众接近司法。重新认识司法的根本目的，使民众尽可能平等享用司法资源从而接近正义，是西方国家在司法职业化后回归司法民主化的一种努力。虽然各国的司法改革各有重点、各具特色，但为社会大众提供有效的司法运作机制保障民众接近司法乃至接近正义的权利才是其共
同的价值取向和改革目标。[21]正是在民众有“接近正义”的权利的意义上，尤纳斯格?日马敦坦言“法院的中立和独立与其说是法院出于它本身的考虑所享有的特征，不如说是法律消费者的一项人权。”[22]
我国的司法传统具有人民性与专业性相统一的特征，因此，司法强调追求实体正义和维护人民权益，并注重判决的合法性与合理性、法律专业性与社会可接受性的统一，具有积极寻求司法职业化与人民性之间的平衡，实现司法便民、司法为民功能和价值的特点。具体而言，司法的人民性体现在三个层面。一是，保障人民群众参与司法。公民参与司法最直接的制度体现就是人民陪审员制度。《决定》提出“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。为了强化人民陪审员的作用，如今一些地方法院正在试行大陪审模式。在这个模式中，陪审员享有针对事实的优先表决权，这就弱化了法官对事实认定的权力，加大了陪审员对案件事实判断的有效控制权。这样的庭审方式改革可以有效地解决陪审员“陪而不审”的现象，更有利于尊重和保障人权，实现司法公正。二是，在司法中维护和实现人民的权益。中国的权利观念具有个人权利与集体权利并举的特点，通过司法维护人民权益，可以发展和完善公益诉讼为制度平台，促进特定群体权益的实现。三是，将诉讼过程便民化，即在保证实现目的的前提下，采取更多、更好的司法便民措施，使得整个诉讼过程对人民而言更为简单和易于参与。包括注重调解，建立多元纠纷解决机制，快速有效化解矛盾；充分发挥简易程序的效率优势，提高诉讼效率；设立立案大厅，采用电话、网络等方式预约立案，方便当事人诉讼；建立和完善司法救助、法律援助制度，促使当事人的权益有效实现等等。
完善人权司法保障制度，既是对人权保护的强化，也是提高司法能力的体现。让司法在人权保障上有明确的功能，避免将此类案件推向信访或其他非法律途径解决，也是加快法治中国建设的必然要求。
（一）设立专门机构受理人权案件
人权案件不同于一般的民事案件、刑事案件和行政案件，它主要针对的是国家机关和国家机关工作人员履行宪法和法律职责的行为。国外大多数法治国家都有受理人权案件的机构，绝大多数人权案件由宪法法院受理，有些是由普通法院受理。此外，一些国家还有人权委员会来专门负责受理人权案件。设立拥有违宪审查权的宪法法院或者专门委员会并赋予其人权保障神圣使命，这是一个很好的经验，对于司法人权保障来说也是一个很重大的制度完善。[23]
完善人权司法保障制度，在法理和制度上一个最重要的手段就是适时设立以专门审理人权案件为主要制度功能的“人权法庭”。根据我国的宪法体制，可在中级人民法院以上的法院组织系统内部设立专门审理人权案件的“人权法庭”，目前主要负责审查死刑案件和剥夺政治权利的案件，今后可以发展成专门审理各类人权案件的司法审判机构。此外，可以在全国人大常委会下设人权委员会作为人权类案件的最高审理机构。[24]也有学者建议设立专门的省级宪法（人权）法院作为人权司法保障的专门机关，管辖宪法争议和人权案件，并以最高人民法院为二审机关，实行两审终审制。[25]
（二）发展和完善公益诉讼制度
民生领域的公益诉讼机制是具有中国特色的人权司法保障制度，健全完善这项制度主要是基于三方面的原因：第一，现代人权理论认为，人权是个体权利与集体权利的统一体；第二，相比于西方法治国家，中国近代以来的权利观念中，群体、集体权利的保护与实现更显重要；第三，随着改革的纵深发展，有关征地、拆迁补偿、教育公平、社会保障、住房、医疗、食品药品安全、环境保护等民生纠纷、矛盾可能会更为突出。作为现代治理体系重要组成部分的司法，应当高度重视这些与公民基本权利息息相关的案件，建立一套保护集体人权的制度，将涉及民生方面的纠纷矛盾纳入司法解决的轨道，如落实环境公益诉讼、消费者权益公益诉讼制度，探索行政公益诉讼、探索建立检察机关提起公益诉讼制度，探索保护社会弱势群体权利的公益诉讼制度等。
【注释】 [1]秦前红：“从人权立法保障走向人权司法保障”，载《民主与法制时报》2013年11月25日第21版。
[2]滕宏庆、段颖：“我国人权司法保障制度的法理与实践”，载《人权杂志》2013年第6期。
[3]1993年6月25日，我国签署第二次世界人权大会起草的《维也纳宣言及行动纲领》，其后第二天的《人民日报》登出了中国主张人权普遍性的文章，这是我国第一次正式承认人权的普遍性。参见李步云：“人权入宪：绝非偶然的政治事件”，载《潇湘晨报》2009年10月15日。
[4]参见周忠华：“从人的三重本质看人类道德的发展”，载《唯实》2006年11期。
[5]参见ayatriChakravortySpivak: In Other World, New York:Routledge,1988,p197。Spivak是当代西方后殖民理论思潮的主要代表，她认为被迫卷入殖民主义中来的国家的近现代化过程，必须被看成是对抗，而不是过渡。
[6]参见刘禾：《跨语际实践——文学、民族文化与被译介的现代性（中国，1900—1937）》，宋伟杰等译，生活?读书?新知三联书店2002年版，第119、128页。
[7]刘小妹：《中国近代宪政理论的特质研究》，知识产权出版社2009年版，第161页。
[8]民权虽然具有权利的涵义，但是在近代中国它更多的是被用来嫁接和转换西方的民主制度，因此这里使用国权、民权和人权一组概念，只是为了表达权利主体的丰富性和灵活性。
[9]［日］安田信之：“非西欧社会的立宪主义”，载徐秀义、韩大元主编：《宪法学原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第56页。
[10]中共中央文献编辑委员会：《邓小平文选》第3卷，人民出版社出版1993年版，第125页。
[11]李林：《完善人权司法保障制度意义重大》，载中国法学网，2014年4月26日访问。
[12]汪习根：“论人权司法保障制度的完善”，载《法制与社会发展》2004年第1期。
[13]参见李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第226－231页。
[14]李步云主编：《人权法学》，高等教育出版社2005年版，第84页。
[15]同注〔12〕。
[16][德]卡尔?施密特：《宪法的守护者》，李君韬、苏慧婕译，商务印书馆2008年版，第23页。
[17]参见林来梵：“法治的个别化模式”，载《环球法律评论》2014年第1期。
[18]参见2013年7月4日，最高法院院长周强在全国高级法院院长座谈会上的讲话。
[19] 同注〔2〕
[20]汪军：“浅析遏制司法腐败促进公正司法”，载北大法律信息网，2014年9月25日访问。
[21]韩大元：“完善人权司法保障制度”，载《法商研究》2014年第3期。
[22]［瑞典］尤纳斯格?日马敦：“司法制度的原则”，载北京大学法学院人权法研究中心编：《司法公正与权利保障》，中国法制出版社2001年版，第145页。
[23]李晓兵：“论人权的司法保障”，载《中国人权年刊》第四卷，中国社会科学出版社2008年版。
[24]参见莫纪宏：“‘人权法庭’的制度断想”，载《江汉大学学报（社会科学版）》2014年第1期。
[25] 同注〔2〕
来源：《法律适用》2014年第12期
