葛琳：检察官惩戒委员会的职能定位及其实现——兼论国家监察体制改革背景下司法责任追究的独立性

    本文载《法学评论》2018年第2期
    作者：葛琳，最高人民检察院检察理论研究所副研究员，法学博士。
    内容摘要：我国检察官惩戒委员会应当被定位为对检察官惩戒享有事实认定权的惩戒审议机构，具备专业性、合议性和审议范围有限性三个特征，承载着实现公正惩戒与履职保障的多重功能。检察官惩戒委员要发挥制度功能需要解决来自内外两方面的冲突：一个是监察体制改革的影响，一个是实践中试点探索对惩戒委员会功能定位的偏离。外部冲突需从理论梳理和有效衔接方面入手解决，内部冲突需要根据职能定位初衷从制度建构细节上予以矫正。
    关键词：检察官惩戒委员会；司法责任；履职保障；专业性；合议性；审议范围的有限性
    2015年9月，随着最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（高检发[2015]10号）（以下简称“高检《司法责任制意见》”）的相继出台，建立在权责利相统一基础上的司法体制初具雏形，值得关注的是，这两个意见中首次将“惩戒委员会”增设为法官、检察官责任追究的审议机构。随后两高又联合印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》（法发〔2016〕24号）（以下简称“两高《惩戒制度意见（试行）》”），对惩戒委员会的组建方式进行了初步规范。目前全国多地已相继成立法官、检察官惩戒委员会，开始了相关制度探索。一年之后，国家监察体制改革启动，随后党的十九大报告又进一步明确“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”2017年11月7日全国人大公布《中华人民共和国监察法（草案）》向社会征求意见。即将全面推开的国家监察体制与司法责任制改革中的司法惩戒制度体系产生了一定程度的交叉关系，新的制度环境和尚不成熟的试点探索都给法官、检察官惩戒委员会的制度基础和效能实现带来了不小的挑战，有必要从职能定位这一核心问题入手，对惩戒委员会制度的正当性基础、改革叠加形势下的机制衔接以及今后的发展路径进行深入探讨。
    一、职能定位：我国检察官惩戒委员会是个什么机构？
    《中华人民共和国检察官法》虽然设有“惩戒”专章，但并未对惩戒主体和惩戒程序作出规定，司法责任制改革前检察官惩戒的主要规则依据是最高检2000年颁布的《人民检察院监察工作条例》（高检发〔2000〕13号）和2004年颁布的《检察人员纪律处分条例(试行)》，基本程序是由检察机关纪检监察部门调查、审议检察官违纪行为，“报请本院主管副检察长或者检察长审查或者提交检察长办公会审议决定”（《人民检察院监察工作条例》第59条）。对检察官违纪行为的审议由检察机关纪检监察部门负责。同时，由于绝大部分检察官都有党员身份，一旦违反党纪，根据“党管干部”的原则，按照党员干部分级管理规定，也要接受党的纪律检查部门在检察机关派驻机构的调查，由检察机关党委作出处分决定。总体而言，检察官处分程序是追究检纪和党纪的双轨制处分程序，行政化色彩较强，与一般公务员处分程序没有本质区别。
    2015年司法责任制改革正式启动，在努力去除司法的行政化、地方化，建立权责一致、符合司法规律的司法制度的大背景下，法官、检察官惩戒委员会作为一项制度创新被提出，其所针对的是原有的行政化处理模式，原有模式受“效率优先”、“给公众交代”或“护短”等心态影响，难以完全从专业性视角发挥公正惩戒和履职保障职能，公信力也有所不足。考虑到司法官职业具有较强的特殊性和专业性，对司法官的履职过错和责任程度适宜由中立的、专业的组织来评定，惩戒委员会制度才应运而生，其虽然不能从根本上克服原有模式的弊端，但作为司法责任追究程序中“审议”环节的制度突破，仍可为提升司法官惩戒的公信力和专业化程度奠定基础。
    惩戒委员会的设立依据来源于三份规范性文件：高检《司法责任制意见》、两高《惩戒制度意见（试行）》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》（2016年7月28日）（以下简称“中办、国办《保护司法人员依法履职规定》”）。从高检《司法责任制意见》第42-44条中关于惩戒程序的规定来看，我国对检察官司法责任追究采取调查、审议、决定职权分立模式：人民检察院内部的纪检监察机构是检察人员司法责任的调查主体，省、自治区、直辖市成立检察官惩戒委员会，有权根据事实和法律规定作出处分建议。惩戒决定由检察机关作出，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。两高《惩戒制度意见（试行）》第3条明确规定：“法官、检察官惩戒工作由人民法院、人民检察院与法官、检察官惩戒委员会分工负责。人民法院、人民检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责行为进行调查核实，并根据法官、检察官惩戒委员会的意见作出处理决定。”由上述规定可见，惩戒委员会设在省、自治区、直辖市，与当事检察官所属的人民检察院分享检察官的司法责任追究权。简言之，我国的检察官惩戒委员会只负责对检察官司法办案过程中是否存在违反职责的行为提出专业意见，是在原有的检察官惩戒制度中增加的一个特殊环节，并未改变原有的惩戒体系。有观点因此将我国检察官惩戒委员会定位为检察官司法责任追究的咨询建议机构，只有建议权，没有惩戒决定权。
    然而，如果根据惩戒委员会的咨询建议机构性质就认为其意见没有任何约束力，那就将惩戒委员会的职能定位简单化了。2016年两高《惩戒制度意见（试行）》中设置了一种对惩戒委员会“审查意见”可提异议、对检察机关惩戒决定可申请复议的“双救济”程序：当事检察官或者有关人民检察院对惩戒委员会的审查意见有异议的，可以向检察官惩戒委员会提出，检察官惩戒委员会应当对异议及其理由进行审查，作出决定，并回复当事检察官或者有关人民检察院。人民检察院应当依照有关规定作出惩戒决定，并给予相应处理。当事检察官对惩戒决定不服的，可以向作出决定的人民检察院申请复议，并有权向上一级人民检察院申诉（第8、9、10、11条）。由此规定反推，如果检察官惩戒委员会的审查意见仅仅是建议性的，那么有关人民检察院没有必要向惩戒委员会提出异议，而是有权不采纳、采纳或部分采纳审查意见，并作出决定。当事检察官对惩戒决定不服的，应当向作出决定的人民检察院申请复议；如果惩戒委员会的审查意见是有约束力的决定性意见，那么就应当以检察官惩戒委员会的名义作出惩戒决定，并允许当事检察官和有关检察院向惩戒委员会提出异议或复议。既规定当事检察院可以向惩戒委员会提出异议，又规定由当事检察院作出惩戒决定；当事检察官既可以向惩戒委员会提出异议，又可以向作出决定的人民检察院申请复议，这种程序设计说明，我国惩戒委员会虽无惩戒决定权，但享有事实认定权，是解决检察官在司法过程中违纪违法行为事实认定问题的“专业评定机构”[1]，其事实认定结论对当事人和相关检察院具有约束力，但对如何惩戒只有建议权，功能类似于只负责判定罪名是否成立的英美国家定罪陪审团。
    惩戒委员会的审查意见中其实包含两部分内容，一部分是对当事检察官行为是否存在故意或重大过失的事实认定，另一部分是对予以何种惩戒和惩戒幅度的建议。由于惩戒委员会听取各方意见，并进行多方审议，在事实认定方面具有较强优势。而对于惩戒形式和幅度，只是根据认定的事实从理论和现行规定上提出建议，相当于刑事诉讼中的“量刑建议”功能。相关检察院了解当事检察官的日常表现，对其行为的社会影响更为敏感，综合惩戒委员会建议、社会效果等因素对惩戒形式和幅度作出决定，更具信息优势和组织优势。总体而言，惩戒委员会的重要作用是服务于管理者惩戒决策，从专业角度解决事实认定问题，而不是直接充当惩戒决策者。
    由检察官惩戒委员会的职能定位可以推出其具备的三个特征，这也是组建检察官惩戒委员会的重要标准：
    （一）专业性。司法职业本身具有很强的专业性，司法人员履职有其法律上自洽的内在规律，作为司法人员的检察官职业也有专门的职业要求和职业伦理。检察人员是否应当对司法行为承担司法责任，需要经过法律专业人士的专业判断，才能有效甄别行为与结果之间的内在关联，确定责任范围。因此，具备法律专业性是惩戒委员会的显著特征。
    （二）合议性。委员会制原本是政府制度之一，也指政党、团体、机关、学校等组织中的集体领导形式[2]，其本质特征是“合议性”，往往适用于因多方利益代表的存在需要实行群体决策的情况。由于吸收多方专业人士参与，且委员之间没有科层关系，权利义务平等，所以委员会委员发言机会和意见效力均等，基于群体决策原理构建审议规则，经过充分合议获得最终结论。
    （三）审议范围的有限性。检察官惩戒委员会作为检察官司法责任认定的审议机构，是落实司法责任制改革所强调的“严格责任追究”的重要主体之一。“司法责任”不是一个囊括司法人员所有惩戒规范的“口袋”概念,而是司法人员行使司法权力不当所要承受的负面后果,其前提是司法权的行使。无论是最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，还是最高人民检察院相继出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，在界定司法责任时都强调了“在司法办案工作中”或“履行职责过程中”,这意味着司法责任是一种工作过错责任,也就是司法人员履职过程中出现过错所应承担的责任，比如，一名检察官在办案过程中泄密或威胁证人的行为应当由惩戒委员会审议；在非工作时间交通肇事或者赌博嫖娼就不必由惩戒委员会审议，而应由检察机关纪检监察机构根据《检察人员纪律处分条例(试行)》调查处理。
    职能定位是进行进一步具体制度设计的前提和关键，也是检视现实制度是否达到制度预期的衡量标准。而制度从来都不是生长于真空之中，在建立和运行过程中要面对来自外部和内部的众多冲突，处理不当将直接影响其职能发挥甚至存在价值。当前，就检察官惩戒委员会而言，冲突主要来自于内外两个方面，一个是司法体制外部的国家监察体制改革对惩戒委员会功能的影响，一个是实践中试点探索对惩戒委员会功能定位的偏离。
    二、外部冲突与协调：监察体制改革背景下检察官惩戒委员会的职能发挥
    上述职能定位是在司法体制改革的框架内推演的，随着我国国家监察体制改革的启动和推进，检察官惩戒委员会面临着一种理论上的困境，这种困境并非源于惩戒委员会制度本身，而是源于司法体制改革与监察体制改革的框架差异，即：检察官惩戒委员会作为追究检察官司法责任的审议机构，在国家监察机关对公职人员违纪违法监督全覆盖的情况下，还有没有必要继续按预期的职能定位发挥作用？如上文所言，司法责任是司法人员履职过程中出现过错所应承担的责任，最终结果也涉及党纪、检纪乃至法律责任承担，那么在国家监察机关对公职人员违纪违法调查、处置全覆盖的立论下，司法责任还是不是一种能独立存在的责任类型？这既是检察官、法官惩戒委员会制度乃至司法惩戒体系所要回答的问题，也是司法责任制改革和监察体制改革所要回答的问题。
    （一）宏观视角：司法责任的“保障性”和惩戒委员会对保障性的保障
    笔者认为，国家监察体制改革和司法体制改革是两条并行不悖的改革轨道，虽然会导致一些机制衔接上的变化，但司法责任作为独立存在的责任类型，其保障司法人员正当履职的价值取向和制度设计不应发生改变：
    1.司法责任作为独立存在的责任类型，其“有限惩戒和履职保障”的价值追求不因权力配置的改变而改变。
        
    党的十八届四中全会之后,司法责任制改革被视为司法改革的“牛鼻子”。司法责任制改革中的“司法责任”同时具有“鼓励依法独立行使职权”和“履职不当要追究”的双重内涵。“追究”意义上的司法责任其实也隐含着对司法人员依法独立行使职权进行制度保障的潜台词，即正当履职行为不受追究。司法责任之所以是一种独立存在的责任类型，与司法职业的特殊性密切相关。司法职业相对于其他职业而言是一种专业性、主观性很强的职业，关系每个当事人的基本权利义务，但即使司法人员恪尽职守正常履职，也还是有可能出现各种事实认定错误和判断错误，如果单纯根据结果无限追责，会导致司法人员不敢或不愿发挥主观能动性去正当履职，从而影响整个司法职业的稳定性和公信力。正因如此，在无限追责还是基于司法职业保障进行有限追责的利弊权衡之后，无论是诸多西方国家还是我国，都把司法人员惩戒与一般行政人员相区别，形成了一套单独的司法惩戒体系，通常只对司法人员有故意或重大过失的行为进行追责。其中，由法律专业人士组成的法官、检察官惩戒委员会作为惩戒审议机构的建制就是为了实现公正追责、有限追责和保障履职的目的。美国最高法院曾多次指出，“惩戒不是为了惩罚法官。相反，司法纪律程序的主要目的是为了保持司法体系的公正和公众对司法体系的信任。在必要的时候，也采取措施保护大多数法官和公众的利益不受不合格的法官影响”。[3]这一论断也同样适用于检察官惩戒。检察官在司法过程中的某一行为是否适当，需要专业人士根据相关依据和规则进行细致的专业性判断，而不应唯结果论或唯舆论倾向是从，只有这样才能消除检察官正当履职的后顾之忧，使社会公众更为信服、理解和接受惩戒结果。这与医疗领域设有专业性极强的医疗事故鉴定委员会道理相似，都是从长远角度保障特殊职业的健康发展。
    我国当前正在稳步推进的监察体制改革的根本目的之一是整合反腐败资源力量，扩大监察范围、增强反腐整体效能，将实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，其中包括审判机关和检察机关的公务员。[4]也就是说，法官、检察官的所有违纪违法行为都在监察范围内。 [5]笔者认为，监察体制改革所影响的是司法人员纪律惩戒体系的一般架构，而司法责任不同于一般违反党纪责任、违反司法纪律责任，是与法官、检察官履职相关的特殊责任类型，遵循司法责任制改革所设计的追责体系。2016年7月，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》答记者问时就特别强调“把司法人员履行司法职责的错案责任追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作了区分，增设了惩戒委员会审议提供专业参考意见的环节”。[6]
    从价值取向而言，司法责任追究的独立性源于司法职业保障，其根本目的是通过独立而专业的追究机制确保公正追究司法人员的履职责任，从而保障司法人员正当履职。而监察体制改革着眼于所有公职人员党纪、政纪责任的全覆盖式监督，重视追究效率、追究范围和追究力度。这两种价值取向并不矛盾，恰恰是对不同价值的兼容和并重才能构建成熟稳定的公职人员责任追究体系，这与刑事诉讼法兼容了打击犯罪和保障人权两种不同取向价值方能有效运行是一个道理。如果不加区分地由统一的行政化色彩浓厚的程序完成对司法人员的惩戒，那么司法改革所努力实现的司法职业保障、司法去行政化成果将黯然失色。笔者认为，国家对司法职业保障的初衷不应因权力配置的改变而改变，也不应因违纪违法调查的效率需求而动摇对司法人员公正惩戒、有限惩戒的总体原则，完全可以通过设计多元的制度通道来实现不同价值的兼容并存。在监察全覆盖的各类公职人员当中，司法人员的司法责任追究应当作为一类特殊情况对待，这是改革叠加期对不同价值目标、不同利益需求予以统筹考虑的合理选择。
    2.惩戒委员会作为司法责任追究的特别咨询机构，其独立职能不因惩戒调查、决定主体的改变而改变。惩戒委员会是司法责任追究体系中最为典型的制度设置，其专业性、合议性以及透明度较高的运作方式都体现出司法官惩戒从内部行政化处理程序转向准司法程序的局部尝试。从各试点地区陆续公布的惩戒委员会章程等规范性文件和成立大会情况来看，检察官惩戒委员会是在各省（自治区、直辖市）政法委员会或其下设的司法体制改革试点工作领导小组的推动下在省一级设立，于省级检察院设办公室，定期或不定期召开会议。惩戒委员会委员通过专家库或不同机关推荐产生，均为兼职，不占国家编制，不领取报酬，所以其并非正式的国家机构，不隶属于任何部门，仅属于一种特别咨询建议机构，与省级检察机关平级，独立行使对检察官司法责任追究的审议权。这种独立咨询机构的属性决定了无论调查主体、决定主体如何变化，其作为司法责任的“专业评定机构”的职能定位都不会改变。中央全面深化改革领导小组第二十六次会议专门强调应“规范法官、检察官惩戒的范围、组织机构、工作程序、权利保障等，发挥惩戒委员会在审查认定方面的作用” [7]，可见惩戒委员会的审议职能在司法责任追究体系中的权重。监察体制改革之后，公职人员的违纪调查和处置主要由监察机关完成，但惩戒委员会审议环节仍应是司法人员司法责任追究的必经程序，这也是违纪调查权接受外部监督的方式之一。
    （二）微观视角：检察官惩戒委员会制度与国家监察体制如何衔接
    1.惩戒调查主体性质转换，是否还将调查结论和材料提交检察官惩戒委员会审议？根据高检《司法责任制的若干意见》第42、43条的规定，人民检察院纪检监察机构是检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的调查主体。按照改革前的纪检体制，地方纪检委派驻地方检察院纪检组与检察机关监察室合署办公，按照干部管理权限查办检察人员的违纪案件，所以检察官惩戒调查主体可以视为检察机关内设机构，统称为“检察院纪检监察机构”。监察体制改革启动后，国家监察体系在全国范围内建立，派驻监察将实现全覆盖，原来的派驻检察院纪检组有可能被改造为纪检监察部门派驻检察院的专门机构，人民检察院内设的监察机构有可能因为职能重合面临改造和转型，检察官违纪调查主体的性质也有可能因此发生转换——由检察机关内设机构转为不隶属于检察机关的派驻监察机构。那么，不属于司法机关的派驻监察机构有没有义务落实司法责任制的要求，向检察官司法责任的审议机构——检察官惩戒委员会提交调查结论和材料，并参加听证说明理由？笔者认为，调查主体性质的变化不应影响惩戒委员会职能的发挥。无论调查主体性质如何，只要调查事项涉及司法责任，都应遵循司法改革的要求，提交惩戒委员会审议，并通过具体机制进行保障，特别是要对派驻监察机构启动惩戒委员会审议作出机制上的约束，避免规避或架空惩戒委员会现象。
    2.“双轨制”惩戒决定模式下，检察官惩戒委员会向谁提交惩戒意见？根据高检《司法责任制的若干意见》第44条的规定，对经调查属实应当承担司法责任的人员，根据《检察官法》、《人民检察院监察工作条例》、《检察人员纪律处分条例（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例》等有关规定，分别由“组织人事部门”和“人民检察院纪检监察机构”按照干部管理权限和有关规定、程序办理。由于“组织人事部门”和“人民检察院纪检监察机构”都是检察机关的内设机构，所以当事检察官所属检察院是检察官惩戒的决定主体，检察官惩戒委员会的惩戒意见理应向该检察院提交。监察体制改革后，对公职人员的违纪违法调查和处置均由国家监察机关负责[8]，在这种“双轨制”惩戒模式下，检察官惩戒委员会的惩戒意见应当向谁提交呢？笔者认为，高检《司法责任制意见》、两高《惩戒制度意见（试行）》对司法责任的承担形式作了相同的规定，分为两种：（一）应当给予停职、延期晋升、免职、责令辞职、辞退等处理的，按照干部管理权限和程序依法办理；（二）应当给予纪律处分的，依照有关规定和程序办理。由于前者只能由检察机关组织人事部门按照干部管理权限和程序来落实，所以此种意见应当向当事检察官所属检察机关提交；如果建议给予党纪处分，应当向国家监察机关或其派驻机构提交。如果二者同时涉及，则应当同时向检察机关和国家监察机关或其派驻机构提交。
    三、内部冲突与协调：实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离及其矫正
    如果说惩戒委员会的效能实现受到外部制度体系的影响，需从制度价值和制度衔接方面入手解决，那么内部冲突就是来自制度建构本身的缺陷，实践中的一些偏离检察官惩戒委员会职能定位的做法，有可能导致制度功能的削弱甚至落空，需要根据职能定位初衷从制度建构细节上予以矫正。
    （一）实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离
    实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离，也就是对其专业性、合议性和审议范围有限性特征的偏离。
    1.专业性偏离：部分委员名额“席位化”
    在各地的实践探索中，惩戒委员会委员一般分为专门委员和专家委员两种类型。专门委员一般由省（直辖市、自治区）的政法委、组织部、纪检委、人大内司委、公务员局（或人力资源和社会保障厅）、政协、高级人民法院、省（直辖市、自治区）人民检察院等单位的分管领导担任。专家委员一般是由本地区资深的法学专家、审判业务专家、检察业务专家及律师代表组成，有的地区专门成立了专家库。专门委员和专家委员实行不同的选任规则：专门委员多代表单位，实行席位制，如遇工作变动，由其接任领导自然替补。这主要是考虑到专门委员一般是各相关机构的分管领导，代表单位发表意见，是一种职务行为，如果发生工作变动则由接任领导替补。专家委员一般是由政法委、法学会等机构推荐产生，一些建立了专家库的地区则实行随机抽选。
    设置专门委员的本意是使与检察官惩戒相关的单位都有代表参与惩戒审议过程并发表意见。但审议讨论是从专业角度解决事实认定问题，是极具个性化和专业性的过程，需要熟悉司法业务，发表专业性意见，并非代表单位进行简单表态。有些单位已经或将要参与到检察官惩戒程序中来，比如纪检监察机构、组织部门、同级人大等，没有必要再派员以专家身份参与惩戒委员会。本轮司法改革的主要目标之一就是司法中的“去行政化”，过度强调惩戒委员会委员的行政职务背景和数量，会弱化惩戒委员会的专业性程度和建议功能，偏离设立惩戒委员会的初衷。
    2.合议机制不明确：未形成启动-听证-审议-表决的程序链条
    合议性是惩戒委员会的基本特征，合议的内容应当是检察机关纪检监察部门（监察体制改革完成后应当是国家监察机关派驻机构）的调查结论、材料是否充分，被调查检察官的陈述理由是否正当。合议前需要充分的信息获取，合议时需要明确的审议表决程序，这些都需要细致的制度设计来实现。形成听证-审议-表决的程序链条是保障合议有效实现的必要条件。而从目前的规范性文件依据来看，并未明确检察官惩戒委员会审议采取何种具体程序，也未规定审议细则。试点地区对于惩戒委员会是否应当组织听证也规定不一。比如，《福建省法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（试行）》第22条明确规定了组织听证程序，而《宁夏回族自治区法官、检察官惩戒委员会章程（试行）》第19条则规定“惩戒对象要求举行听证的，应当组织听证。”关于表决规则，上海、宁夏、福建、吉林等试点都规定，惩戒委员会所作的决议，应当由2/3以上委员出席，经全体委员半数以上通过有效，比两高《惩戒制度意见（试行）》中规定的“全体委员的三分之二以上多数通过”要求略低。
    3.缺乏有限审议意识：具体审议范围有欠厘清
    惩戒委员会是基于司法责任制的推行而产生，着眼点是司法行为，因此两高规定将惩戒委员会的惩戒范围限定在法官、检察官司法办案过程中存在故意、重大过失违反审判、检察职责的行为，未将普通违纪行为、违反职业伦理的行为明确纳入惩戒委员会惩戒事由中，
        
    但在各省文件中却并不统一。比如，《上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（试行）》第14条规定：“遴选（惩戒）委员会对法官、检察官重大违纪行为，造成严重负面影响的，除提出惩戒意见外，还可以在一定范围内对违纪法官、检察官予以公开谴责。”《宁夏回族自治区法官、检察官惩戒委员会章程（试行）》第4条规定：“惩戒委员会负责对法官、检察官的下列情形审议提出惩戒意见：（一）违反办案纪律的；（二）案件裁判错误的；（三）违反司法伦理，造成不良后果的。”《吉林省法官、检察官惩戒委员会工作规则（试行）》第2条规定：“惩戒委员会坚持党对司法工作领导的原则，负责对法官、检察官涉嫌违反职业道德或职业纪律行为进行审议，并根据审议结果，提出是否惩戒或保护法官、检察官资格的建议。”从上述规定来看，各地对惩戒委员会的审议范围认识模糊，明显缺乏有限审议意识。
    （二）对职能定位偏离的矫正路径
    1.惩戒委员会成员应以法律职业共同体[9]成员为主，建立分类别专家库以备抽选。检察官惩戒委员会是专业评定机构，专业性是首要特征，而法律职业共同体成员最符合专业性的要求。由于具有一致的法律知识背景、职业训练方法和思维习惯，熟悉彼此的法律话语、职业思维模式，法律职业共同体成员能够从专业性角度判断被调查检察官的行为是否符合司法原则，是否存在故意和重大过失。从域外检察官惩戒的审议机构情况看，无论是美国州律师惩戒委员会、法国的最高司法委员会管辖检察官委员会，还是日本的检察官适格审查会、我国台湾地区的检察官评鉴委员会，都是由检察官、法官、律师等法律实务人员以及学术组织、教育机构等其他社会组织的代表共同组成。笔者认为，就我国检察官惩戒而言，应当重点将法律职业共同体中了解检察职能和检察业务的成员纳入，处于适用法律一线的法官、检察官、律师和精通法学理论的法学专家四类人员最为适宜。
    为了避免选任的随意性和专业性偏离，笔者认为应当摒弃专家委员和专业委员的类别划分，由各省按照上述适宜参与检察官惩戒的法律职业共同体成员类别建立分类别专家库，以备抽选，并设定不同的入库标准。对于法官和检察官类委员，应当强调从业年限和办案经验，比如在业务部门工作10年以上，具有办理大要案经历。对于律师类委员，可以结合2017年3月司法部印发的《关于建立律师专业水平评价体系和评定机制的试点方案》精神[10]，根据律师专业评定标准和专业律师评定结果推荐资深专业律师参与惩戒委员会。对于司法实务部门以外专家，可以分为学界专家和其他部门专家，学界专家的标准应当强调学术影响力，比如从事法学理论研究10年以上、具有正高级职称、在全国或本地法学界具有较大影响力等；其他部门专家应具法律背景，比如曾出版法律类专著，或有担任法官、检察官经历等。只有在入选标准上严把专业关，才能保证惩戒委员会的专业性。
    2.建立听证-审议-表决的程序链条，设定权利保障机制和合议保障机制。虽然两高规定和各省的章程里对检察官惩戒委员会的工作程序没有统一规定，但均要求调查方提供事实和证据，当事检察官有权进行陈述、举证、辩解，准司法模式特征十分明显。笔者认为，惩戒检察官涉及对检察官名誉的贬损和权利的剥夺，所涉均为较复杂的专业问题，各方在场的听证形式最为适宜。即使被调查者对接受惩戒没有异议，也应当到场接受询问，陈述行为经过和原因，进行充分的辩解，获得相应的程序保障。惩戒委员会在听证之后方可进行审议和表决。
    （1）启动条件。笔者认为，根据高检《司法责任制意见》和两高《惩戒制度意见（试行）》的规定，只能由司法责任调查主体（目前是人民检察院纪检监察部门，监察体制改革完成后为国家监察机关派驻机构）在两种条件下启动惩戒委员会审议程序：
    其一，检举控告引发启动：检察人员在司法办案工作中被检举控告存在违纪违法行为和司法过错行为，经人民检察院纪检监察机构初步调查核实。
    其二，错案结果引发启动：对检察人员承办的案件发生被告人被宣告无罪，国家承担赔偿责任，确认发生冤假错案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的，经人民检察院纪检监察机构核查认为应予追究司法责任。
    （2）听证过程。听证需要惩戒委员会委员、被调查检察官和检察机关纪检监察部门人员共同参与。这里需要明确两个问题：首先，被调查检察官能否获得他人的法律帮助。司法责任追究涉及当事检察官的名誉和相关权利的剥夺，当事检察官由于接受调查，行为受到一定限制，有接受他人法律帮助的需要，而目前我国没有关于律师可以介入纪律处分程序提供帮助的规则依据。为了充分保障当事检察官的权利，笔者认为应当允许当事检察官委托他人（亲属或同事等）提供法律帮助，包括收集证据、陈述意见等。[11]其次，调查人员所提交的材料需要达到何种证据标准。虽然惩戒听证不是正式的裁判程序，追究方仍有义务提供比较充分的证据以获得惩戒委员会的支持。《美国律师协会法官纪律惩戒程序示范规则》中指出：“司法惩戒（包括律师惩戒）案件既不是民事案件，也不是刑事案件，而是一类独特的案件。‘明显、有力的证据’之证明标准比民事诉讼中的‘优势证据’标准更高一些。要制裁一名法官的不当行为所需要的证明标准，应当与保护司法制度有效运转的重要性相称——因此比证明私人过错要严，比证明刑事犯罪要松。在律师惩戒程序中所使用的证明标准与之相同。[12]笔者认为，“明显、有力”的证据标准也适用于检察官惩戒。
    （3）审议与表决。两高《惩戒制度意见（试行）》重点规定了表决规则，并未对评议规则作出具体规定。笔者认为惩戒委员会的一个重要职责就是审议，“议”是表决的前提，也是来自不同领域代表表达意见的关键环节。审议应当遵循以下原则：其一，所有惩戒委员会成员都应当发表意见。其二，发表意见的顺序应当遵循“先年轻后年长”、“由资历低到资历高”的原则。审议应当根据需要解决的问题逐项进行，首先应当审议当事检察官的行为是否构成故意或重大过失，是否应当予以惩戒；其次审议应当给予何种惩戒。表决程序既可以设计为一揽子表决形式，即一次性对惩戒方案进行表决；也可以设计为逐项表决形式，即对是否存在故意或重大过失，应当予以何种惩戒进行分别表决。笔者认为，从制度设计的精细化考虑，应当采取逐项表决形式，都需经全体委员的三分之二以上多数通过。
    3.从现有检察官纪律规范中厘清惩戒委员会审议范围。我国现行的检察官纪律责任体系是一个包含政治纪律、人事纪律、办案纪律、财经纪律等不同性质纪律的综合体系[13]，而惩戒委员会作为司法责任审议机构，只应审议违反司法办案纪律的行为，所以应当对现有检察官纪律规范进行具体分析。现行《检察人员纪律处分条例（试行）》将检察人员违纪行为分为违反政治纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反办案纪律的行为、贪污贿赂行为、违反廉洁从检规定的行为、违反财经纪律的行为、失职渎职行为、严重违反社会主义道德等八类，其中，违反办案纪律的行为直接与办案有关；贪污贿赂行为须与正在办理的案件有关，利用了职务上的便利；失职渎职行为均发生在履职过程中，是否存在重大过失需要专业判断，此三类行为提交惩戒委员会审议比较适宜。其余行为与一般公务人员违纪种类相同，应按《检察人员纪律处分条例（试行）》规定的程序处理。
    至于违反职业伦理（职业道德）行为，笔者认为，在尚未形成明确的检察官伦理规范体系之前，不宜将其作为一种责任形式与违反纪律责任并列纳入惩戒委员会审议范围。这是因为，其一，我国目前缺少检察官职业伦理细则[14]，界定某一行为是否属于违反职业伦理行为没有明确标准，而惩戒决定的作出必须有明确的规则依据，不能完全依靠自由裁量，否则只会增加惩戒委员会适用依据上的困扰，除了获得宣誓性效果之外对制度完善并无益处。其二，与西方国家职业伦理规范体系发达不同，我国的纪律责任体系比较发达，现有的法官、检察官纪律规范吸收了大量司法人员执业禁止的内容，比如《检察人员纪律处分条例（试行）》第41条关于“泄露国家秘密、检察工作秘密，或者为案件当事人及其代理人和亲友打探案情”、第52条关于“私自会见案件当事人或其辩护人、代理人、申诉人、亲友，或者接受上述人员提供的宴请、财物、娱乐活动”及其处分内容等，本身就是职业伦理的规则化。所以，如果细究，在我国，纪律责任与伦理责任并非并列关系，而是交叉关系。如果检察官履职中的违纪行为已纳入惩戒委员会审议范围，就没有必要再将违反职业伦理单独作为惩戒事由，未来可以通过完善纪律处分条例或者制定详细的职业伦理规则两条进路来规范检察官惩戒委员会的实体规则依据。
    检察官惩戒委员会制度既涉及我国司法职业行为规则的完善，也关系到司法责任追究的正当性和公信力，是司法责任制改革中不可忽视的重要环节。在改革叠加之下，它注定要受到外部制度环境的挤压和内部操作环节失当的影响。在改革进程中，对制度的信仰是制度设计的前提，只要坚信惩戒委员会的制度价值，建立起制度框架后在操作层面考虑周全，不断调试修补，制度运行必将趋向正轨。而如果缺乏对制度的信仰和尊重，即使蓝图再详尽，也还是会陷入“没有制度要制度，有了制度当摆设”的怪圈，这是尤其值得我们警惕和深思的。
    注释：
    [1]参见最高人民检察院监察局课题组：《检察官惩戒委员会制度研究》，载《人民检察》2017年第1期，第9页。
    [2] 《现代汉语词典（第5版）》，商务印书馆2005年版，第1420页。
    [3] [美]Cynthia Cray:《美国州法官纪律惩戒研究》，载怀效锋主编：《司法惩戒与保障》，法律出版社2006年9月版，第193页。
    [4] 2017年11月7日全国人大公布的《中华人民共和国监察法（草案）》第12条规定：监察机关按照管理权限对下列公职人员进行监察：（一）中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；  （四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。
    [5] 根据2016年12月全国人民代表大会常务委员会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，监察委具有监督、调查和处置三项职权，具体的职责包括监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况；调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资产等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。
    [6] 陈菲、罗沙：《权威访谈：加强司法人员履职保障 努力维护司法公正——中央司法体制改革领导小组办公室负责人就<保护司法人员依法履行法定职责规定>答记者问》，新华社北京7月28日电。
    [7] 新华社：《习近平主持召开深改组会议：法官检察官建惩戒制度》，载《京华时报》2016年7月23日。
    [8] 2017年11月7日全国人大公布的《中华人民共和国监察法（草案）》第43条规定：监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：（一）处理。对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分决定。（二）建议。对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。（三）问责。对不履行或者不正确履行职责的，依照权限对负有责任的领导人员直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。
        
    （四）移送起诉。
    [9] 早在十几年前就有论者全面定义了法律职业共同体的概念：法律职业共同体是一个由法官、检察官、律师以及法学学者等组成的法律职业群体，这一群体由于具有一致的法律知识背景、职业训练方法、思维习惯以及职业利益，从而使得群体成员在思想上结合起来，形成其特有的职业思维模式、推理方式及辨析技术，通过共同的法律话语(进而形成法律文化)使他们彼此间得以沟通，通过共享共同体的意义和规范，成员间在职业伦理准则上达成共识，尽管由于个体成员在人格、价值观方面各不相同，但通过对法律事业和法治目标的认同、参与、投入，这一群体成员终因目标、精神与情感的连带而形成法律事业共同体。参见张文显、卢学英：《法律职业共同体引论》，载《法制与社会发展》2002年第6期。近年来也不断有学者倡议基于法律职业的共同特点建立一体化的人事制度、奖惩制度和职业伦理要求。参见徐显明：《对构建具有中国特色的法律职业共同体的思考》，载《中国法律评论》2014年第3期；王公义：《论法律职业共同体》，载《中国司法》2016年第1期。
    [10] 2017年3月司法部印发的《关于建立律师专业水平评价体系和评定机制的试点方案》中明确，专业律师评定结果应当在律师协会网站及时公开，方便社会、个人查询和选聘律师，作为有关部门从律师中选拔立法工作者、法官、检察官，选聘高等院校、科研机构教学、科研岗位职务，选拔培养律师行业领军人才，推荐律师担任党政机关和国有企业法律顾问、服务国家和地方重大工程、重大项目的参考。
    [11] 比如在法国，一名司法官在被纪律调查期间可以获得一名同僚、一名驻国家行政法院和最高法院律师或在律师工会登记的一名律师的帮助。参见魏武：《法德检察制度》，中国检察出版社2008年6月版，第146页。
    [12] 《美国律师协会法官纪律惩戒程序示范规则》“规则七：证明”，载怀效锋主编：《司法惩戒与保障》，法律出版社2006年版9月版，第371页。
    [13] 我国的检察官纪律规范体系包括最高人民检察院出台的《检察人员纪律处分条例（试行）》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《检察机关廉洁从检若干规定（试行）》等规范性文件以及各地检察机关制订的内部规范性文件。
    [14] 最高人民检察院曾先后三次颁布和修订《检察官职业道德基本准则》，2002年版为忠诚、公正、清廉、严明；2009年版为忠诚、公正、清廉、文明；最新版为2016年版，具体内容共5条：第一条为坚持忠诚品格，永葆政治本色。第二条为坚持为民宗旨，保障人民权益。第三条为坚持担当精神，强化法律监督。第四条为坚持公正理念，维护法制统一。第五条为坚持廉洁操守，自觉接受监督。笔者认为，我国现行的检察官职业道德基本准则尚缺乏细化的行为禁止规范和强制力，也并未与检察官纪律规范和惩戒程序建立体系上的关联。我国台湾地区检察官蔡碧玉指出：“如要建立一套符合社会期待的检察伦理，必须尽可能让抽象的检察伦理内涵具体化，并对于未能形诸规范明文的检察伦理内涵，充实其论述，使之得以成为检察体系及社会各界共同认知的价值，能有效的被遵行。”在我国台湾地区，《检察官伦理规范》已具有法规命令的效力，而违反此一伦理规范的法律效果与检察官评鉴及惩戒机制相连接，因此具有较强的法的拘束力。参见蔡碧玉等著：《检察官伦理规范释论》，中国检察出版社2016年9月版，第7页。