《银行业监督管理法》修改中的三个关键问题

    2022年11月11日，中国银保监会发布《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案征求意见稿》），标志着我国《银行业监督管理法》的修改完善工作已经进入全新阶段。本文认为，当前《银行业监督管理法》的修改完善，需要重点解决立法定位、功能定位和制度创新等三个方面的关键问题。
    当前，《银行业监督管理法》的修改完善正处于十分关键的重要阶段。党的二十大报告明确指出，“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”，对金融监管相关问题进行了总体部署。2022年11月11日，中国银保监会发布《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案征求意见稿》），并向社会公开征求意见。本次修改是《银行业监督管理法》自2006年首次修订之后的又一次重大修改，必将对银行业甚至整个金融业产生十分重要影响。《修订草案征求意见稿》一经公布，即受到社会各界广泛关注。本文认为，修改完善《银行业监督管理法》，需要重点解决立法定位、功能定位和制度创新等三个方面的关键问题。
    《银行业监督管理法》在立法定位上应当是兼具有一定综合性的专门监管法
    立法定位是《银行业监督管理法》修改需要面临的首要问题。对《银行业监督管理法》进行科学准确定位，需要充分考虑《银行业监督管理法》的历史与现实，实现历史与现实的具体统一；更需要充分考虑深化金融体制改革与加强金融法治的需要，实现改革与法治的有机统一。
    从历史的角度来看，《银行业监督管理法》长期作为专门监管法这一事实的存在，与我国长期以来的“分业经营、分业管理”的金融体制直接相关。自1992年党的十四大以来，我国逐步确立了“分业经营、分业管理”的金融体制。1995年，我国先后出台了《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》等法律，其中《保险法》专设第6章“保险业监督管理”，对保险业的监督管理进行了原则性规定。随后，我国又于1998年出台了《证券法》，对证券监督管理相关内容进行了规范。直到2003年年底，我国才出台了《银行业监督管理法》，专门对银行业金融机构的监督管理进行规范。上述多部金融法律的陆续出台，奠定了“分业经营、分业管理”的法律基础，在立法上确认了“分业经营、分业管理”的金融体制。虽然上述法律也经过相应的修改，但并未从根本上改变“分业经营、分业管理”的整体格局。正是由于“分业经营、分业管理”这一金融体制与立法基础的存在，《银行业监督管理法》被看作是一部专门针对银行业的监管法。因此，把《银行业监督管理法》看作是一部专门监管法，主要是基于对我国传统金融体制历史的认识。
    从现实的角度来看，仅仅把《银行业监督管理法》看作一部适用于银行业的专门监管法，则确实难以适应当前金融行业发展和金融领域监管的新要求。近些年来，随着数字经济和金融科技的迅猛发展，混业经营的趋势越来越明显。各种金融创新不断涌现，银行、保险、证券、信托等金融业务之间相互渗透，传统金融业务之间的边界日渐模糊，对金融行业的监管提出了新的更高要求。出于金融监管合作的需要，在客观上也亟需一部具有包容性和综合性的监管法。事实上，立法上对银行业金融机构的范围认定，也在逐步拓展和完善。例如，现行《银行业监督管理法》第2条第2款规定，“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行”，但在该条的第3款同时规定，“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定”，将其纳入到监管的范围之中。而按照《修订草案征求意见稿》第3条第2款之规定，“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的政策性银行、商业银行、农村信用合作社、金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司、理财公司、金融资产投资公司等经银行业监督管理机构批准设立的金融机构”，其适用的范围更加广泛。虽然学界和实务界对银行业金融机构具体范围的认定仍然存在一定的争议，但总体上都倾向于把新兴金融机构纳入到监管的范围之中。由此可见，即便是把《银行业监督管理法》看作是一部专门监管法，也应当把其看作是兼具有一定综合性的专门监管法。
    从深化金融体制改革和健全金融法治的角度来看，同样需要对《银行业监督管理法》进行科学准确定位。党的十八大以来，中央高度重视金融安全与金融稳定。 2017年7月，习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确指出，“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度”，对金融、金融和金融制度的极端重要性进行了精准概括。在此次会议上，习近平总书记还特别强调，要“推进构建现代金融监管框架”，“健全金融法治”，为金融监管及其法治化指明了方向。当前，《金融稳定法》立法正在稳步推进，《中国人民银行法》《商业银行法》等相关法律的修改与完善也正在同步进行，修改《银行业监督管理法》必须在立法定位上充分考虑《银行业监督管理法》与上述法律的协调问题。据2022年5月6日全国人大官方网站中国人大网公布的《全国人大常委会2022年度立法工作计划》显示，2022年计划初次审议的24件法律案包含了金融稳定法，修改商业银行法、保险法、中国人民银行法、反洗钱法被列入到预备审议项目。 2022年7月5日国务院办公厅发布的《关于印发国务院2022年度立法工作计划的通知》（国办发〔2022〕24号）中明确指出，预备提请全国人大常委会审议银行业监督管理法修订草案、中国人民银行法修订草案、商业银行法修订草案、反洗钱法修订草案、保险法修订草案。金融领域的诸多法律都在制定或修改，为了妥善处理《银行业监督管理法》与《金融稳定法》《中国人民银行法》《商业银行法》等法律之间的关系，必须对《银行业监督管理法》的立法定位进行科学准确定位。综合考虑上述法律之间的关系，笔者认同在现阶段把《银行业监督管理法》在立法上定位为兼具有一定综合性的专门监管法。
    《银行业监督管理法》在功能定位上应当是维护金融稳定、巩固改革成果和促进高质量发展
    功能定位是《银行业监督管理法》修改中的又一个重要问题。中国特色社会主义进入新时代以来，我国在金融体制改革、金融创新、金融监管理念等方面都取得了重要进展和突破。修改完善《银行业金融监管法》，应当符合金融体制改革和金融创新的实际需要，充分体现现代金融监管的新理念，认真贯彻落实中央对金融监管的决策部署。从党的十八大以来中央对金融和金融监管工作的决策部署来看，《银行业监督管理法》的功能定位应当聚焦于维护金融稳定、巩固改革成果和促进高质量发展三个方面。
    一是要突出维护金融稳定的功能定位，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。防范化解金融风险是金融工作的永恒主题，也是金融监管工作的永恒主题。党的十八大以来，中央高度重视并专门强调金融稳定的极端重要性。2012年11月，党的十八大报告明确指出，“完善金融监管”“维护金融稳定”，突出强调了维护金融稳定的重要性。2017年10月，党的十九大报告进一步提出，“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，树立了金融监管的底线意识。2022年10月，党的二十大报告则创新性地提出，“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”，对金融监管提出了新要求，对“守着不发生系统性风险”这一底线进行了再次强调。近期银行业领域出现的“村镇银行事件”以及房地产领域的“强制停贷”等典型金融风险事件，更加凸显了金融稳定的重要性。为此，中央进一步加大对金融风险的防范力度。2017年7月份召开的第五次全国金融工作会议把防控金融风险作为金融工作的三项重要任务之一，并宣布设立国务院金融稳定发展委员会。2022年4月6日，中国人民银行网站发布了《金融稳定法（草案征求意见稿）》。2022年12月30日，中国人大网发布了《金融稳定法（草案）》并向社会公开征求意见，金融稳定立法的步伐进一步加快。为此，需要把金融稳定作为《银行业监督管理法》的功能定位之一，把维护金融稳定作为监管的重要目标。
    二是要突出巩固深化金融体制改革成果的功能定位，把金融体制改革中的重要成果以法律的形式固定下来。党的十八大以来，中央高度重视金融体制改革的深入推进。党的十八大、十九大、二十大报告都明确强调要“深化金融体制改革”，党的十八届三中全会专门对完善金融市场体系进行了决策部署。在金融监管方面，党的十八届三中全会提出，“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”，对金融监管制度改革进行了专门部署。党的十八大以来，我国在深化金融体制改革方面取得了丰硕成果，尤其是在深化金融机构改革、发展多层次金融市场和扩大高水平金融对外开放等方面取得了明显进展。在金融监管体制改革方面， 2018年3月的十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，设立中国银行保险监督管理委员会。2018年4月8日上午，中国银行保险监督管理委员会正式挂牌成立，标志着我国金融监管体制的重大改革成果正式落地。以上金融体制改革的一系列成果，需要通过法治的方式予以巩固和确立。正如党的二十大报告所强调，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，《银行业监督管理法》的修改应当充分体现巩固深化金融体制改革成果，把实践中一些行之有效的好的经验，以法律的形式巩固下来。
    三是要突出促进高质量发展的功能定位，强化金融对实体经济的服务，更好地发挥金融对经济发展的促进和保障作用。党的十八大以来，面对复杂的国内国际新形势，中央明确提出，在新的发展阶段，要全面贯彻新发展理念、积极构建新发展格局。党的二十大报告明确指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，对高质量发展的重要性进行了重点强调。党的二十大报告还一再强调，要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”“要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”， 对推动高质量发展的重点和实践路径进行了战略部署。金融是现代经济的核心，全面贯彻新发展理念、积极构建新发展格局离不开金融的有效支撑。中央历来重视充分发挥金融服务实体经济、促进经济发展的重要作用，党的十八大报告指出，“健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系”，从金融体系的角度对金融支持实体经济发展进行了强调。党的十九大报告进一步指出，“增强金融服务实体经济能力”，从能力提升的角度对金融支持实体经济发展进行了部署。党的二十大报告强调，“加强财政政策和货币政策协调配合”“ 健全农村金融服务体系”，明确了金融在促进高质量发展中的重要作用。为此，《银行业监督管理法》应当在功能定位上突出对高质量发展的促进。
    《银行业监督管理法》在制度创新上应当处理好与相关法律制度之间的协调配合
    《银行业监督管理法》自2006年首次修订以来，距今已有相当长的时间。自首次修订以来，我国银行业发展迅速，金融交易和金融监管日益复杂化。面对层出不穷的新情况、新问题，《银行业监督管理法》理应对其进行有效回应。从《修订草案征求意见稿》的具体条文来看，本次修订在制度创新方面有了一定的突破，但也需要特别注意相关法律制度之间的协调配合。具体而言，主要体现在以下三个方面。
    一是完善金融监管，加大对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度。《修订草案征求意见稿》第22条第2款明确规定，“银行业监督管理机构依法对银行业金融机构的主要股东进行审查”，第48条第2款规定，“银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构的主要股东、实际控制人提供有关文件、资料、数据”，第58条第1款规定，“银行业金融机构的主要股东、实际控制人滥用股东权利或者控制地位，严重损害银行业金融机构、存款人和其他客户合法权益的，银行业监督管理机构应当责令限期改正；逾期未改正或者情节特别严重的，可以责令其转让股权、禁止其投资银行业金融机构”。上述相关条文将银行业金融机构的主要股东、实际控制人全面纳入监管范围，从而建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度，具有一定的创新意义。但是，以上条文的创新和修改，需要与《公司法》等相关法律法规相衔接，仍需在具体制度设计方面更加注重协调性。
    二是充实银行业金融机构风险处置和市场退出的相关规定。《修订草案征求意见稿》进一步完善了风险处置机制，从日常监管、早期干预、接管和破产清算等方面进行了相应的制度安排。例如，对于银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的情形，国务院银行业监督管理机构除了可以按照原有法律规定依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组之外，《修订草案征求意见稿》还新增了第62条至第68条的相关内容，分别对接管组的成立、接管组的职责、接管措施、债权人与股东利益保护、行政重组、行业保障基金管理机构、破产申请等问题进行了较为详细的规定。上述制度创新与《中国人民银行法》《企业破产法》等法律法规在内容上具有一定的重合性，应当特别注意与相关法律制度的协调与衔接。
    三是提升金融监管能力，加大金融监管力度，提高金融违法成本。《修订草案征求意见稿》着重提升监管能力，进一步加大金融监管力度，大幅度提高了金融违法成本。例如，《修订草案征求意见稿》第81条新增了银行业金融机构及相关人员的双罚制度，第82条新增了以不正当手段取得行政许可罚则，第83条新增了对银行业金融机构的主要股东、实际控制人的处罚规则，第84条新增了对银行业金融机构从业人员的处罚规则，第85条新增了对为银行业金融机构提供信息科技服务的机构的处罚规制，第86条新增了对相关第三方机构虚假陈述的处罚规制。此外，对于已有的处罚规定，则提高了处罚力度。例如，按照《修订草案征求意见稿》第76条之规定，擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，“构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，没收违法所得，违法所得一百万元以上的，并处违法所得一倍以上十倍以下罚款”，“没有违法所得或者违法所得不足一百万元的，处一百万元以上一千万元以下罚款”。上述制度创新，同样需要与增强与《刑法》《行政处罚法》等相关法律法规之间的协调配合度。
    应当说明的是，《银行业监督管理法》修改中的关键问题，并不仅限于上述三个方面，但上述三个问题无疑是当前《银行业监督管理法》修改所必须认真对待的关键问题。同时，上述三个方面的问题之间具有一定的关联性，解决上述三个方面的问题，需要从全局出发和综合平衡。
    作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《清华金融评论》2023年第2期。