党的二十大报告中的“立法”及其价值指向

    摘要：党的二十大报告多次提及“立法”，这一内容既体现在第六部分“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”中，也体现在第七部分“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”中，还体现在第十五部分“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”中，分别表达了立法原则、立法制度、立法工作的重点等价值要求，其中，对科学立法的着墨最多。坚持“科学立法”精神是形成立法工作法治格局的重要思想理论基础，立法必须遵循宪法的规定、宪法原则和宪法精神，唯有如此，才能实现“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的目标。
    2022年10月16日，习近平同志代表十九届中央委员会向党的二十大作了主题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的工作报告，该工作报告共分15个部分。本文将围绕报告所涉的立法原则、立法制度、立法工作的重点等内容进行分析与阐释。
    一、“立法”两字在党的二十大报告中的出现频次及分布特征
    党的二十大报告对于立法工作非常重视，“立法”两字在报告中总共出现了9次，分布在3个部分。具体来说，“立法”两字出现在党的二十大报告中的以下部分。
    （一）“立法”两字在“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”中的体现
    党的二十大报告第六部分“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”在第一个方面“加强人民当家作主制度保障”中，有两处涉及“立法”两字。党的二十大报告规定：“坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威。加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。”
    从上述规定来看，“立法”两字构成的词组一是“立法权”，二是“基层立法联系点”。“立法权”是与作为人民行使当家作主的民主权利的各级人民代表大会及其常委会的法定职权紧密相关的，党的二十大报告明确提出要“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”，上述规定实质上肯定的是各级人大及其常委会作为各级国家权力机关通过依法行使“立法权”来保障人民通过各级人民代表大会行使当家作主的民主政治权利。“基层立法联系点”强调的是一种人民当家作主的民主机制，这种机制解决的是立法工作如何最大限度地体现民意的要求。可见，党的二十大报告第六部分两处出现的“立法”都与人民如何行使民主权利相关，体现的价值是立法与民主之间的制度联系。
    （二）“立法”两字在“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”中的体现
    党的二十大报告第七部分是关于全面依法治国的专门性规定，也是党的历次代表大会工作报告中首次将法治问题作为一个独立的部分来加以全面和系统地阐述，说明了全面依法治国已经成为党和国家事业的最重要事项。在第七部分，“立法”两字共出现6次，构成的词组包括“科学立法”“民主立法”“依法立法”“重点领域、新兴领域、涉外领域立法”以及“立法系统性、整体性、协同性、时效性”。
    党的二十大报告指出：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。”此外，党的二十大报告第七部分第一方面“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”中重点围绕着“立法”两字进行了全面和详细地阐述，提出了不同意义上的政策要求。党的二十大报告明确规定：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。完善和加强备案审查制度。坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。”
    从党的二十大报告第七部分关于“立法”的6处规定来看，具有实体意义的词组可以归纳和分解为以下几个方面：
    一是“科学立法”出现两次，是作为法治工作的基本环节和立法工作的基本原则来使用的，是对立法工作提供的宏观性要求；二是“民主立法”和“依法立法”是在立法工作原则意义上使用的；三是“重点领域、新兴领域、涉外领域立法”形式上只有一处“立法”两字，但从事项上来看能解读出党的二十大报告对“重点领域立法”“新兴领域立法”“涉外领域立法”提出了“加强”的要求；四是“立法系统性、整体性、协同性、时效性”可以分解为“立法系统性”“立法整体性”“立法协同性”“立法时效性”的质量要求。
    总的来说，该部分对“立法”的制度安排是从立法原则、立法领域和立法工作质量三个不同角度来全面和系统地对立法工作作出制度安排，形成比较完整的立法工作的法治格局。
    （三）“立法”两字在“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”中的体现
    党的二十大报告第十五部分“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”中，有一处涉及“立法”两字，即该部分的第七方面“坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战”提出了“深化标本兼治，推进反腐败国家立法，加强新时代廉洁文化建设，教育引导广大党员、干部增强不想腐的自觉，清清白白做人、干干净净做事，使严厉惩治、规范权力、教育引导紧密结合、协调联动，不断取得更多制度性成果和更大治理效能”的政策要求。此处“立法”两字与第七部分“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”相呼应，是“加强重点领域立法”的一个具体的例证。根据党的二十大报告上述规定，在未来五年乃至到2035年加强重点领域立法工作的一个重要事项就是“推进反腐败国家立法”。从“推进反腐败国家立法”所处的第十五部分主题来看，“立法”两字在该部分的出现又强化了全面从严治党的制度建设，是“立法”与“全面从严治党”和“反腐败”工作的有机结合。
    总的来说，从党的二十大报告中出现的“立法”两字所处的上下文和所属部分，可以较为清晰地观察到二十大报告对“立法”所持的基本立场和宏观思路。这对于全面和系统地研究二十大报告关于“立法”相关规定的精神以及正确把握“立法”在全面依法治国各项工作中的地位和重要性具有非常重要的启发意义。
    二、坚持“科学立法”精神是形成立法工作法治格局的重要思想理论基础
    党的十七大报告首次以党的文件形式明确提出了“科学立法”的要求，并在党的十八大报告中得到了充分肯定，成为与“严格执法、公正司法、全民守法”相并行的新时代中国特色社会主义法治建设的重要方针。党的十八大以来，“科学立法”作为立法工作的重要原则得到了理论和实践两个方面的高度重视。相对于党的十一届三中全会提出的“有法可依”的立法来说，很显然，“科学立法”无论是从立法数量还是立法质量上，对立法工作的要求都提高到了一个全新的高度。2013年2月23日，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中一针见血地指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”
    党的二十大报告在两处提及了“科学立法”，一是在法治工作基本格局中将“科学立法”与“严格执法”“公正司法”“全民守法”相并列，进一步强调了“科学立法”作为法治工作首要环节的重要地位；二是从立法工作原则的角度再次强调了科学立法、民主立法、依法立法的重要性，并且在“科学立法”原则的指导下，旨在追求“立法系统性、整体性、协同性、时效性”。因此，坚持“科学立法”原则，要把立法作为法治工作的起点，从源头抓起，“抓早抓好”才能保证全面依法治国各项工作的有序展开。
    马克思说过：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”立法活动的“科学性”可以从一个国家作为根本法的宪法的制定活动中充分体现出来。立宪和修宪是极为重要的政治活动和立法活动，必须以极其严肃认真的科学态度来对待。所以，不论是宪法的制定，还是宪法的修改，都不能随意而为，必须坚持“必须改的才应改”的原则。宪法制定和修改都有一定内在的规律，必须符合科学立法原则的要求。
    对于“科学立法”对立法工作的具体要求，党的十八大以来，习近平总书记多次在不同场合提出了比较具体的制度建设要求，其中最核心的观点是“立法质量”这个重要指标。在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平总书记对当前影响立法质量的各种制度性因素作了细致的分析。习近平总书记指出：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”
    关于“科学立法”的核心精神，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”在立法中要尊重和体现客观规律，最重要的问题是如何科学地处理立法与改革之间的辩证关系。对此，2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”对于立法与改革之间的基本关系，习近平总书记从科学立法原则出发，提出了“凡属重大改革要于法有据”的重要理论论断。在具体运用立法推动改革的过程中，习近平总书记强调指出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”
    由此可见，遵循党的二十大报告关于科学立法的规定精神，就是要以宪法为核心来构建中国特色社会主义法律体系，要以科学立法精神来体现立法对改革开放和社会主义现代化建设的推动作用，要以科学立法的要求来加强重点领域、新兴领域和涉外领域立法，把科学立法精神渗透到立法工作的各个方面，形成立法工作的法治格局。
    三、立法必须遵循宪法的规定、原则和精神
    党的二十大报告在对立法工作提出政策要求时，入题的角度是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。这里最关键的一项法理逻辑就是，立法工作要纳入全面依法治国总体格局，必须以宪法为出发点：一方面，在制定法律法规时必须将宪法作为立法的基本依据，凡是缺少宪法上明确依据的，就不适宜随意制定法律法规；另一方面，在构建中国特色社会主义法律体系时必须以宪法为核心来解决法律法规之间的矛盾和冲突，解决法法衔接和法律法规与宪法之间的一致性问题。此外，必须把立法中以宪法为依据和在合宪性审查中将宪法的规定、宪法原则和宪法精神作为合宪性审查的基本法律依据。
    在立法中将宪法作为立法依据不只是简单地在立法文本中写上“依据宪法，制定本法”了事，而是要把宪法原则和宪法所确立的根本制度和根本任务作为立法规范设计的逻辑大前提。党的二十大报告明确提出：坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。上述规定实质上构成了我国现行宪法中“不得修改”的内容，是立法机关制定法律法规等各种规范性文件时绝对不可逾越的制度底线。
    党的十八届四中全会提出：“使每一项立法都符合宪法精神。”2015年修订的立法法第3条也规定：“立法应当遵循宪法的基本原则。”目前正在审议的立法法（草案）第4条也规定，立法必须遵循宪法的规定、原则和精神。上述政策要求和制度规定都充分表明，“依法立法”中第一个“法”字的核心和关键是宪法，而不是立法法。即便2015年立法法明确了设区的市的地方立法权，在“依法立法”原则的贯彻落实上也存在一定的瑕疵，故2018年现行宪法第五次修改时又明确了设区的市的人大及其常委会的地方性法规制定权。之所以要突出强调“依宪立法”对于“依法立法”原则的重要性，关键在于宪法的根本法特性。宪法是国家的根本法，是一切法律法规赖以产生和存在的合法性依据，法律法规不论是其制定程序，还是其基本内涵，都不得与宪法相抵触，因此，宪法的一项重要功能就是“法治法”，宪法是约束法律法规的“法”，是普通法律之上的“法”，是“万法之母”。
    当前，贯彻落实依宪立法的要求，关键是要坚持立法必须于宪有据，不论是何种性质的立法机关，在制定任何性质和形式的法律法规规章时，都要有明确的宪法意识。如果是立法权限直接来自于宪法授权的立法机关，其制定每一项法律规范时都应当有明确的宪法文本上的依据，而不是仅仅大而化之地写上“依据宪法，制定本法”；如果是其他性质的立法机关，在制定法律规范时，必须明确自身的立法权的来源；如果是授权立法，必须严格地依照授权者的要求立法，特别是要通过立法有效地贯彻宪法精神，保障宪法实施。在贯彻“依宪立法”要求的过程中，还应当加大对违宪的法律法规的监督和审查力度，要对针对不特定公众生效的抽象性质的立法行为进行合宪性的有效控制，要将一切不合宪的法律规范和行为规则扼杀在萌芽状态或者及时地清除、消除其产生的不利影响。
    党的二十大报告明确规定：“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。”为此，要真正保证立法工作能够具有“科学性”，确保立法在全面依法治国总体格局中起到奠基性作用，必须高度重视宪法对立法的指导作用，要把宪法原则和精神渗透到立法工作的每一个细节，才能真正推动立法工作迈上一个新台阶，达到一个新高度。
    作者：莫纪宏，中国法学会学术委员会委员、中国社会科学院法学研究所所长、中国社会科学院大学法学院院长。
    来源：《人民检察》2023年第3期。