信托业务分类监管新政的信托法审视

    在充分总结监管经验、广泛征求社会意见的基础上，2023年3月20日银保监会发布了《关于规范信托公司信托业务分类的通知》（以下简称“通知”），对于信托业务进行了重新分类并提出了相应监管要求，要求信托公司回归受托人定位，为受益人利益最大化勤勉尽责履行受托责任，以期促进信托业务回归本源、推动信托业走向高质量发展之路。对于“通知”所提出的信托业务分类监管新政措施，需要结合近年来信托业转型发展实践理解其发生背景，从信托法维度审视信托业务分类监管新政的内在逻辑，探讨其实施过程中可能遇到的理论难题和技术挑战，并着眼于信托业监管体系优化视角提出相应的完善建议。
    一、信托业务分类监管新政的发生背景
    （一）落实资管新规的内在要求
    由于此前资产管理行业普遍存在刚性兑付、多层嵌套、规避监管、业务违规等问题，2018年中国人民银行等四部委联合印发了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“资管新规”），统一了资管产品监管标准，强化了资管机构的勤勉尽责和信息披露义务，实现了对各类机构资管业务的全面、统一监管，明确资管业务不得保本保收益，打破刚性兑付、禁止资金池，加强了监管协调，强化了宏观审慎监管和功能监管。在三年过渡期内，资管机构按照资管新规要求有序整改，通道业务大幅降低、刚性兑付得以打破，资管新规配套细则不断完善。在过渡期结束之后，信托业监管机构有必要总结整改经验，将资管新规的根本原则、基本法理在信托领域进一步加以具体化和实质化，特别是结合信托业务的特殊性确立更有针对性的监管举措，这是全面落实资管新规、建构现代资管法制的内在要求。“通知”引入信托业务分类监管新政措施，旨在全面落实资管新规要求，基于各类信托业务差异特性制定完善具体监管规则，这对于建构体现本土特色、适应中国国情的现代信托法制至关重要。
    （二）行业转型发展的客观需要
    在过去十几年信托业发展过程当中，信托公司多是依赖于传统的房地产业务、政信业务、同业合作业务、资本市场业务，形成了庞大的资产管理规模，为实体经济发展提供了充分的资金支持。但在这些传统信托业务开展过程当中，作为专业资管机构的信托公司并没有充分发挥制度优势、有效提升资管能力，在部分业务中甚至充当“通道”角色，与其主动管理的职责定位相冲突、相矛盾，也给信托业的转型发展带来一系列挑战难题。在强调信托业回归本源业务、加强主动管理的情形之下，信托公司必须实现业务转型，压缩通道业务、减少融资业务，提升主动管理能力、拓展创新业务空间。比如，更多开展资产服务信托业务、慈善公益信托业务，对于传统的资产管理业务必须强化主动管理职责、提升资产管理水平。在这种情况下，监管机构有必要根据信托业转型发展的客观需要，对于信托公司开展的创新业务提供一定的监管引导，使得信托公司的转型发展纳入到法治化轨道。信托业务分类监管措施的引入顺应了信托业转型发展的客观需要，有利于从根本上推动信托公司创新业务形态、提升管理能力，进而促进信托业的高质量发展。
    （三）解决实践难题的现实必要
    在近年信托业高速发展、快速扩张过程之中，部分信托公司未能按照法律法规的要求勤勉尽责开展信托业务，这就导致实践中产生了一系列损害投资者合法权益、影响信托业健康有序发展的严重问题，个别信托公司甚至进入了重整、破产的境地。比如，一些信托公司罔顾监管要求设立“资金池”，通过资金期限错配开展高风险信托业务，但由于管理不善最终导致信托公司面临严重的流动性风险；部分信托公司治理结构不够规范、风险管理流于形式、内控机制严重缺失，导致信托公司股东或实际控制人开展不当关联交易，严重损害到信托公司及信托产品投资人的合法利益；部分信托公司未能勤勉尽责履行受托人信义义务，在尽职调查、合规管理、风险处置等方面“走过场”，导致部分信托计划出现严重风险问题。上述问题的出现与监管规则不够完善也有一定的关系。在此背景下，有必要引入新的监管机制，针对实践中出现的上述疑难问题提供回应性的监管规则，消除违法信托业务的开展空间，要求信托公司完善治理机制、加强风险管理、落实主体责任。就此而言，引入信托业务分类监管新政规则对于解决信托业实践难题有现实必要性，可以有效实现防范经营风险、引领规范发展、促进回归本源等监管目的。
    （四）加强金融监管的根本逻辑
    党的二十大报告提出“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。经过多年的努力，我国信托业监管体系得以确立、发展和完善，但是依然面临一系列的理论难题和现实挑战，监管机构有必要根据构建高水平社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展的基本要求反思信托业监管所存在的根本问题，并从完善监管体系、提升监管质量的角度去优化监管措施、强化监管责任，进而更好的引导信托业转型发展，促进信托公司更好服务于实体经济发展。信托业务分类监管措施的采纳，是为了在信托业领域落实党的二十大有关“加强和完善现代金融监管”的基本要求，将信托公司所开展的各类创新业务都纳入到信托业监管范畴，强化信托公司的风险管控，通过主动性、前瞻性的监管措施及时发现违规问题、消灭潜在风险，进而从根本上防范信托业系统性风险的发生。从这个角度来说，信托业务分类监管新政措施的出台体现了时代要求，从根本上贯彻落实了党中央有关加强金融监管的政策精神，有助于从根本上防范信托业系统性风险的发生。
    二、信托业务分类监管新政的理论逻辑
    （一）以信托目的、信托成立方式、信托财产管理内容作为信托业务分类基础
    “通知”最大的亮点在于将信托业务重新分类，通过明确不同类型信托业务的标准和要求，进一步厘清信托业务的边界和服务内涵，进而引导信托公司发挥制度优势、实现差异发展。从“通知”的具体内容来看，根据信托目的、信托成立方式、信托财产管理内容的不同，“通知”将信托业务区分为资产服务信托、资产管理信托、公益慈善信托三大种类，并进一步细分为25个业务品种。其中，资产服务信托属于首次通过监管文件加以明确规定，也是监管机构希望信托公司着力发展的业务类型。监管机构将其进一步区分财富管理、行政管理、资产证券化、风险处置和新型资产服务五类共19个业务品种，对于引导信托公司开展业务创新有重要指导意义，也是此次信托业务分类监管新政的最大亮点。资产管理信托主要包含传统意义上的集合资金信托计划，强调需要符合《资管新规》相关规定，依据投资性质差异可区分为4个业务品种；公益慈善信托则主要指涉慈善信托和其他公益信托两种业务品种。
    （二）在信托业务分类基础上形成差异化的受托人信义义务标准
    以往信托业监管实践中，信托业务被分为房地产信托、政信信托、同业合作信托、资本市场信托等类型，监管机构相应制定了具体监管规则，但是信托公司在不同类型信托业务中的受托人职责并未得到清晰界定，与之相关的理论争议和实务难题大量出现，在一定程度上也影响了信托监管目标的有效实现。在将信托业务重新分类监管之后，需要根据不同类型信托业务的特点形成差异化的受托人信义义务标准，在信托业务尽职调查、交易结构、风控措施、信息披露、风险处置等各个方面对于信托公司提出不同程度的要求、明确差异判断的因素，更好厘清不同信托业务类型下信托公司的勤勉尽责标准和法律责任边界。举例而言，资管管理信托受托人作为专业资管机构在管理处分信托财产时应当尽到专业注意义务，勤勉谨慎的标准应当高于一般注意义务；资产服务信托受托人注意义务的认定需要结合服务事项作出具体判断，勤勉尽责的标准应当同信托财产管理运用处分方式紧密相关。监管机构将制定完善各类信托业务具体监管规则，毫无疑问，受托人信义义务的具体化将是其中至关重要的内容。
    （三）促进信托业务合规是信托业务分类监管的基本目标
    监管机构引入信托业务分类监管新政措施，其中一个重要目标在于促进信托业务合规开展，纠正此前信托业存在的经营乱象。“通知”对于信托业务重新加以分类，重点在于防范信托公司变相开展违规业务，特别是以创新为借口逾越业务边界、规避监管政策的违法行为。“通知”遵循《信托法》《资管新规》原则精神，明确提出信托公司应当严格把握信托业务的边界，不能以任何形式开展通道业务和资金池业务，不能以任何形式承诺信托财产不受损失或承诺最低收益，不得以管理契约型私募基金的形式开展资产管理信托业务。这些要求就是为了使信托公司的日常业务能够有效的纳入监管机构所划定的业务类型范畴，更好地实现对信托业务的全面及时动态监管，确保信托目的合法合规，要求信托公司为受益人的最大利益而勤勉尽责处理信托事务，推动信托业回归信托本源。
    （四）与国际标准接轨是信托业务分类监管的重要使命
    近年来，全球范围内资产管理行业得到了快速发展，各国针对资产管理行业的监管制度也得以不断完善优化，在监管机制、监管手段、监管问责等方面呈现“趋同”发展态势。比如，在强化系统性风险防范、优化资管机构公司治理、强化员工个人问责机制、注重企业社会责任理念贯彻、加强金融监管科技运用、反思重构监管制度体系等方面的成功经验值得我们重视。而在资产服务、资产管理、公益慈善等方面资管法制发达国家所积累的立法经验、监管政策、学术理论更是有可供参考借鉴之处。对于中国信托业而言，应当积极吸收国际先进规则、全球领先标准的合理因素，将其加以创造性转化并有效落实在中国信托业实践当中，从而提升我国信托业的国际竞争力、建构国际化的信托业法律制度体系。“通知”特别强调在业务分类的基础上明确资产服务、资产管理、公益慈善等各类信托业务的功能，在各类业务服务内涵等方面与国际接轨，此点值得高度肯定，有助于信托公司按照国际标准强化自身主动管理能力，对于领先资管机构参与全球资管市场竞争也有重要帮助。
    三、信托业务分类监管新政的可能实践难题
    （一）受托人信义义务的抽象性和监管规则追求的具体性存在矛盾
    在信托业转型发展背景之下，信托公司必须回归本源业务，特别是按照信托法的要求勤勉尽责履行信义义务，为受益人的利益最大化管理处分信托财产。受托人信义义务是信托法体系下最为重要的制度构成，对于信托目的实现、委托人和受益人利益保障具有至关重要的意义，但是信义义务本身具有一定的原则性和抽象性，需要通过监管实践和司法裁判不断加以具体化和实质化。而从信托业务分类监管新政的逻辑来看，监管机构希望把信托公司从事的信托业务进行明确分类，针对各类业务品种制定更为具体的监管规则，对于不同信托业务类型下受托人的信义义务作出明确界定。但是，监管机构所追求的信义义务具体化与信义义务标准本身的抽象性存在一定矛盾。通常来说，受托人是否违反信义义务必须结合个案要素才能做出判断，只有在总结监管执法经验、反思司法裁判案例的基础上才可能形成受托人信义义务的类型化认定标准。信托业务分类可在一定程度上为监管机构和司法机关“具体化”受托人信义义务提供帮助，但本身难以完成界定不同类型信托业务受托人信义义务具体内容的任务。
    （二）信托业务分类标准存在模糊之处，严格限定分类可能影响市场创新
    就信托业务分类而言，“通知”超越传统信托业务分类方法，将信托业务分为三类，但这种“三分法”本身也存在一定的模糊之处。举例而言，资产服务信托以服务的内容和特点为基础进一步区分为财富管理服务信托、行政管理服务信托、资产证券化服务信托、风险处置服务信托及新型资产服务信托。但是，资产证券化服务信托、财富管理服务信托、风险处置服务信托在交易结构、法理逻辑、风控机制、信息披露等方面存在显著差异，受托人所要履行的管理职责、所应承担的法律责任也有明显不同。此时将它们并列为同一种类、适用同类监管规则是否合适，仍然值得深入探讨。同时，监管机构要求信托公司将开展的信托业务均纳入到“通知”所划定的信托业务类型和信托业务品种，但未来某些创新信托业务有可能横跨多种产品类型，突破信托业务品种的范畴。按照“通知”的要求，创新业务无法归入现有类别的，需要与监管机构沟通，明确业务分类归属之后再开展。这种机制可能会在一定程度上影响信托创新业务开展，因为信托制度最大的特点就在于它的灵活性，而市场商业机会往往稍纵即逝，较为复杂的业务分类监管沟通可能会影响信托公司业务创新的积极性。
    （三）信托业务分类监管本身能否完全达到预期监管目的值得进一步探讨
    信托业务分类监管所期望达到的基本目的是促进信托业务回归本源、规范发展，防范信托行业风险。作为资管新规之后最为重要的监管举措，监管部门对于信托业务分类监管机制“寄予厚望”，希望对不同类型的信托业务建构差异化的监管标准，引导信托公司实现差异化发展，强化对信托业务的合规管理，严格防止信托公司跨越信托业务边界开展违规业务。可以预见的是，在以后很长一段时间内信托业务分类监管将是监管部门主要倚重的监管手段。但是，此种信托业务分类监管机制能否完全实现上述监管目的也是值得进一步探讨。信托公司会按照监管要求完成业务整改、调整业务分类，但具体开展哪些信托业务、业务可以做到多大规模往往取决于客观市场环境和自身管理能力，在管理处分信托财产过程中也仍然可能存在违法违规行为；部分信托公司仍然可能存在治理机制不畅、风险控制不力等问题；信托业的系统性风险因素可能仍然“潜伏”。因此，可能需要注意到信托业务分类监管的固有功能限度，体系性思考信托业务分类监管和其他监管机制的内在关系仍有必要。
    （四）穿透监管、实质重于形式的认定应当慎重
    “通知”中特别提到：信托公司要在穿透基础上，按“实质重于形式”原则对于信托业务进行分类。“穿透式监管”是近年来资管产品监管机构经常运用的监管手段，强调向上识别产品的最终投资者、向下识别产品的底层资产，进而从根本上判断相应资管产品是否合法合规。但是，并不能轻易否认相关主体所缔结合同的效力，也不能将当事人之间的法律关系加以“过度简化”或“任意扭曲”，“实质重于形式”原则的适用同样应当遵循上述逻辑，否则商事交易的可预期性就会受到破坏。在信托业务分类领域，“穿透”、“实质重于形式”的适用应维持在必要范围之内，不能将之不当运用进而曲解具体信托业务的法律性质、损害当事人之间形成的交易预期；应当明确“穿透”、“实质重于形式”的适用条件和适用程序，只有对那些结构复杂、不能有效识别投资人和底层资产的信托业务才有适用“穿透式监管”的必要性，否则应当尽量尊重信托业务本身的交易逻辑，以当事人之间所签订的合同或协议来界定他们之间的权利义务关系。
    四、信托业务分类监管新政的未来体系完善
    （一）重新审视监管和创新、市场和政府的内在关系
    引入信托业务分类监管新政的目标在于加强对信托业务的监管。从近年来信托业的监管实践情况来看，出台新的监管举措有必要性，但是在引入新的监管机制、监管措施之时一定要审慎思考市场与政府、监管与创新的内在关系。信托业务涉及到金融市场稳定、投资者权益保护、实体经济发展等，对于信托业确有加强政府监管的必要。但是，由于金融市场的特殊性，应该强调市场原则的贯彻和落实，尤其是在加快完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展的新时代背景之下，应当重视市场机制在信托业资源配置过程当中的重要性，强调通过市场竞争机制去推动信托公司的“优胜劣汰”，提升信托公司的主动资产管理能力。同时，必须充分考虑到监管措施的采取、监管政策的调整对市场主体创新的可能影响，信托业本身是带有金融创新基因，信托公司与相关市场主体应当灵活运用信托制度架构积极开展业务创新，这样才能充分的发挥信托制度的优越性，为我国金融体系的高质量发展创造条件。因此，信托业务分类监管新政的执行一定要为信托业务创新预留制度空间。
    （二）突出信托业监管的体系性，理解信托业务分类监管的功能限度
    信托业监管本身有其体系性的结构、体系和措施。我国信托业发展到现在，已经基本上形成了较为完善的信托业监管体系，监管规则较为完备、监管手段较为丰富、监管范围较为全面。尽管还存在基本监管立法缺失、事中事后监管不够充分、监管执法机制不够完善等问题，近年来监管机构已经在着力完善信托业监管体系构成以提升监管效能。信托业务分类监管属于近期监管机构夯实监管制度框架的重要努力举措，但需要意识到信托业务分类监管只是信托业监管体系的一个组成部分和制度环节，应当理解信托业务分类监管可能存在的功能限度；在信托业监管实践当中，应当将监管重心落实在信托财产独立性和受托人信义义务两大基本法则，强化事中事后监管机制的完善，综合运用多样化监管工具实现对信托业务的全面、及时、动态监管。特别是在监管执法机制不够完善的情况下，应当赋予监管机构更大执法权限和更多执法手段，通过符合比例性原则要求的行政处罚措施严格约束从事不法行为的主体。
    （三）信托业务分类监管应当保持前瞻性、动态性
    信托业监管必须具有一定的前瞻性和动态性。从过去几年的监管实践来看，由于未能充分贯彻实质监管理念和功能监管原则，监管机构对于信托业务实践中存在的一些普遍性问题并未提前加以有效干预。比如，部分信托公司曾经存在乱设资金池、刚性兑付等问题，如果监管机构能够前瞻性介入并及时采取监管举措，因资金池、刚性兑付行为引发的问题可能会控制在合理范围之内，这些信托公司可能不会发生严重的经营问题。从这个角度而言，当下的信托业务分类监管有必要性，可以使得信托公司的具体信托业务更早纳入到监管视野。但是，监管机构的信托业务分类统计监管不应当流于形式，不能拘泥于信托业务数据的静态归集，而应当具有一定的前瞻性和动态性，在信托业务统计数据基础上对于信托业务风险进行前瞻性的评估和预判；监管机构应当从信托业务分类统计当中及时发现问题并提早介入监管，将信托机构所存在的违法违规问题及早加以消灭，以避免其成为引发信托公司重大风险甚至行业风险的导火索。
    （四）监管执法和司法裁判的充分协同，推动信托受托人信义义务具体化
    信托监管执法应当与人民法院的信托司法裁判充分协同。信托法本身具有开放性和动态性，信托监管机构可以在一定程度上通过自身的监管执法活动发展信托法。但是，与信托法相关的理论争议和实践难题可能会更多出现在具体争议当中，人民法院通过司法裁判会对信托法的诸多疑难问题作出回应，丰富发展信托法的具体规则。在信托业务分类这一问题上亦是如此，尽管目前的监管规则较为完善，但具体实施过程中遇到的实践难题可能仍然需要人民法院通过解释适用信托法规范加以解决。在此意义上，应当充分尊重人民法院在信托法律关系调整层面的能动性，特别是涉及到信托财产独立性、信托受托人信义义务等问题更是需要人民法院通过积累司法裁判经验发展出类型化的判断标准。信托业监管执法应当注重与司法裁判的协同互动，监管机构并不需要制定“面面俱到”的监管规则，而是可以从人民法院司法裁判经验中吸取养分，更好的理解信托法制度的适用规则，进而高效开展信托业务监管，促进信托业务回归本源，推动信托业走高质量发展之路。
    作者：夏小雄，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《清华金融评论》2023年第7期。