谁来普法？
翟国强12月4日，又到全国法制宣传日，也是宪法日。搞好法治宣传教育，增强全民法治观念对于全面推进依法治国具有重要意义。中共十八届四中全会明确提出，要实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。这是普法宣传教育机制的重要创新。
全国人大常委会《关于开展第七个五年法治宣传教育的决议》指出，一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织都要高度重视法治宣传教育工作，按照“谁主管谁负责”的原则，认真履行普法责任。实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立普法责任清单制度。
一、理解“谁执法，谁普法”要以宪法为根本依据
宪法是法治的根基，是治国理政的根本法依据。法治宣传教育应当以宪法为根本遵循。如果将宪法看作是根本性法律，“谁执法谁普法”的“法”应做广义理解，不仅包括一般法律、法规、规章等，也包括宪法。全国人大的决议明确指出“谁执法谁普法”的责任主体是国家机关。根据宪法，各级国家机关是执行宪法的首要主体。从宪法的角度理解“谁执法，谁普法”，执法也包括“执行宪法”，其责任主体比较广泛。所有国家机关，都有执行宪法的责任，也都有宣传普及宪法的责任。立法者是执行宪法的首要主体。根据“谁执法，谁普法”的原则，作为执行宪法的立法机关，人大也应该有普法义务，至少应富有宣传宪法的义务。根据宪法第九十九条，各级地方人大也是“执行法律”的国家机关，因此也应具有普法义务。在实际工作中，各级立法机关也组织了大量宣传法律的活动。特别是在宪法的学习宣传活动中，中央和地方立法机关发挥了重要作用。从全面贯彻实施宪法的角度看，谁执法谁普法的主体应包括宪法之下的所有国家机关。
二、“执法”的含义不仅限于行政执法
中国传统法治理论中，一直将执法作广义理解，即执法包括司法和行政。这种理解源于苏联国家法学说。根据苏联的主流国家法学说，法治过程大体上可以分为三个部分，即法律制定（立法），法律实施（执法）和法律监督。这种理论框架也是对经典马克思主义将政治过程分为决定和执行两个部分的“议行合一”理论的进一步发展。我国现行宪法一百三十五条也明确将司法机关作为“执行法律”的主体。此外，一些立法机关也是执行法律的主体。在这种法治体系中，司法机关和行政机关本质上没有区别，都是代议机关的执行机关，其法律功能在于实施代议机关已经制定的法律。这些国家机关承担的功能都是实施已经制定的法律，司法机关没有特殊地位，甚至和行政机关的功能没有区别。在这种法治观念中，社会主义法制的任务很简单：制定法律，然后去实施法律。董必武、邓小平有关法制的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，就是这种法治理论的延伸。对此，彭真概括的更加简练：“社会主义法制，一个是有法可依，二是要依法办事。”
在上述司法机关和行政机关同属法律实施部门的理论框架下，司法机关也是一种法律的执行或者实施机关。在这种理念下，法院也是一个“执法部门”，其基本职责就是“在党的领导下，依照法律和司法程序，独立审判各类案件。最重要的是要严格依法办事，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”简而言之，理解“谁执法谁普法”，社会主义法制的十六字方针是其最重要的语境。其含义指的是广义的执法，即宪法和法律的实施。值得指出的是，法治中国建设的新十六字方针“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”中的“执法”主要是指行政执法。根据语境不同，“谁执法，谁普法”中的“执法”的含义与此有所区别。
三、立法者也应承担普法责任
前文已述，立法者也是执行宪法的主体，因此立法者负有宣传宪法的责任。因此各级立法机关需要主动承担宣传宪法的责任。此外，根据宪法，地方各级人大也是“执行法律”的主体，根据“谁执法谁普法”的原则，也要承担普法责任。但是当前中国法治理论研究中，对于立法者的普法责任的论述并不多见。对此，司法部部长吴爱英曾撰文指出，要积极引导群众关心、关注和参与立法活动，使立法过程成为宣传法律的过程。因此，应完善立法者普法责任的构建，明确立法者同样需要在其职责范围内承担普法责任。
具体而言，立法者的普法责任制主要包括以下几个方面：首先，宪法是立法者最重要的宣传普及对象。立法者主导的法治宣传教育，其核心是宣传宪法。应积极宣传宪法是法律体系的根基，宪法是所有立法活动和立法结果合法性、正当性的根本依据。其次，立法者承担普法责任要积极推进立法公开。立法法明确了立法者通过各种途径公开立法的法律义务。立法通过后，立法机关应主动通过公报和各种媒介宣传普及法律。此外，立法过程中的讨论情况、立法资料、争议焦点也应尽可能向社会公开，使社会公众能够更方便的查询了解立法内容。再次，立法者应逐步扩大公民参与立法的范围。立法不仅仅是利益博弈过程，也是一个各方面通过法定程序来讲清楚法律道理的过程，引入广泛的公民参与有助于让公众了解法律制定过程，让制定法律的过程同时也成为宣传法律的过程。
总之，对于“谁执法谁普法”的原则不能做狭义僵化的理解，应该结合决定的基本精神，特别是结合“谁主管，谁负责”的原则进行广义理解。全国人大决议提出“谁主管，谁负责”原则是对“谁执法，谁普法”原则的补充。这里的“执法”应该理解为“执行宪法和法律机关”，除了行政机关以外，还包括立法机关和司法机关。
（作者为中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室副主任、研究员）
来源：财新网2016-12-04
