地理标志保护：国际协调与国内制度完善

    摘要：地理标志是我国丰富传统信息资源的一部分，也是国际条约承认和保护的知识产权。国际上不同国家在地理标志保护的理念和模式上有差异，规则协调的结果体现在TRIPs协议的相关条款，这也是我国履行各类国际经贸协议中地理标志保护义务的基础。在国内层面，地理标志的注册、使用、管理、执法、侵权救济等规则，因长期以来缺乏统一立法，制度散乱低效，且与普通地名商标、地域团体集证商标等相关制度交叉混杂，不利于推动品牌建设助力地方经济发展。应尽快统一立法规定合理程序和有效救济措施，对已有地理标志注册存量进行整合，消除一地多标现象，并由相关部门各司其责实行分类管理执法。
    关键词：地理标志；国际协调；地域团体商标；统一立法；分类管理执法
    一、问题的提出
    党的二十大报告将高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，并为加快构建新发展格局、着力推动实现高质量发展做出了一系列战略部署，其中提出了关于全面推进乡村振兴、加快建设农业强国，促进区域协调发展、推进城镇化建设，以及推进高水平对外开放等方面的举措和要求。同时，基于创新的时代引领作用，二十大报告指出，要加强知识产权法治保障，形成支持全面创新的基础制度。
    创新不可能脱离传统凭空产生，传统资源蕴含了丰富的可供利用和再创新的知识和信息。为落实二十大的上述精神，我们需要深入理解和妥善处理传统与创新的关系，特别是知识产权制度所保障的创新活动对传统信息资源的利用所产生的问题。在悠久的历史长河中，我国各地各族劳动人民凭借代代相传的知识和智慧，利用天时地利和人文等条件，发现、培育、创造和传承了不胜枚举的地方特色农产品、加工产品、手工艺品，以及中医药和非遗等领域的传统知识产品；有的地方特产和传统项目长期以来积累了极高的品质和声誉，成为驰名全球的中华传统优质产品和文化符号。对这些传统信息资源进行充分发掘和利用，不仅能为国内外广阔的市场供给优质的产品，还能满足多元化时代人们日益增长的物质和精神需求。同时，对依赖于传统信息资源的利用产生的创新和经营成果，在知识产权保护中需要做好制度衔接和利益协调。
    与专利、商标、版权等领域中的现代产业创新成果通常由市场主体个体创造和拥有不同，地理标志与生物遗传资源及传统知识、民间文艺等传统信息资源类似，产生于非产业化的农业、加工业、手工业等传统生产方式甚至是原生态生活本身；因此，对这些传统信息资源的商业化利用所产生的利益，应当由传统地域范围内的经营者和传承者集体享有，同时应阻止他人利用现代科技直接或变相将其包装成知识产权据为己有。对于我国尤为重要的是，相对于国际层面规则制定的讨论因各国分歧巨大而久拖不决的其他传统信息资源保护议题，地理标志保护已具备必要的国际法基础。早在1883年，《保护工业产权巴黎公约》已将“原产地名称”纳入工业产权保护对象，以保护原产地域范围内所有经营者的专有使用权；作为当代知识产权国际保护制度的主要框架，1994年世界贸易组织（WTO）通过的TRIPs协议，也明确将“地理标志”列入了受保护的知识产权客体范围。当然，地理标志保护在国际上仍有不同模式、不同诉求，在国内保护成效也不尽如人意。本文拟站在统筹协调国际国内法治的视角，研究如何完善相关规则并与现有制度相衔接，以有效的配套管理、执法机制保障地理标志制度功能的发挥。
    二、地理标志国际保护模式的分野及协调
    国际上对地理标志的保护包括：1）专门法保护，即由专门机构全方位负责地理标志的申请注册和使用管理，这是一种以公权介入为特征的积极保护模式；2）反不正当竞争法保护，即禁止各种虚假表示或假冒地理标志的行为，这是一种防御性保护模式，与TRIPs协议的最低要求类似；3）商标法保护，即由相关主体主动将地理标志申请注册为集体/证明商标来保护，这是一种私权范畴的积极保护模式；4）商业惯例保护及行政性产品审批保护机制。其中，以欧盟为代表的专门法保护和以美国为代表的商标法保护两种模式最典型。很多国家在采取商标法或专门法保护的同时，采取反不正当竞争法或行政性保护作为补充。当然，各种保护模式并无高下之分，关键是符合各自国情并能够有效实施。
    （一）国际上两种主要地理标志保护模式的冲突及成因
    众所周知，欧洲“旧大陆”和美国等“新大陆”诸国对地理标志保护的理念和态度是有分歧的。欧洲各国有很多世界知名的传统食品，这与当地的历史传统和风土人情有直接联系，因此十分强调对地理标志专用权的保护、强化主管部门对相关产品产地和质量的严格监管；而美洲、澳洲很多移民国家有着与欧洲相同的饮食习惯，虽然并非这些传统产品的原产国，但也大量生产、消费甚至出口同类产品，因此将地理标志视为与普通商标一样的私权客体，且对于已成为通用名称或仅作为风味描述的不给予保护。地理标志作为国际承认的知识产权保护客体被写入1994年的TRIPs协议，主要的欧美利益博弈的结果。作为“新大陆”移民国家，美国虽然是国际知识产权保护制度的力推者，但对农产品等传统产品的地理标志国际保护制度如何协调统一却并不关心；事实上，国际上统一和强化地理标志保护对其国内产业反而不利，因为有些“旧大陆”的地理标志在美国已被视为普通商品名称。另一方面，历史上农业发达的法国等欧洲国家，则坚持地理标志严保护，禁止采用“地理标志+同类/同型/风味相仿”等方式标注以防淡化，并积极推动国际上建立类似规则。双方协调的结果是TRIPs协议在规定保护地理标志、防止产地误认（第22条）的同时，为葡萄酒烈酒提供反淡化强保护（第23条），但又允许各国存在例外（第24条）；这样，“新大陆”国家在实践中可以将善意且长期使用的“旧大陆”地理标志、或善意采用“地理标志+同类/同型/风味相仿”标示的行为，认定为不构成混淆而无须承担商标侵权责任。
    TRIPs协议通过后，欧盟一直致力于通过修改TRIPs协议将对葡萄酒烈酒的强保护推广到所有传统产品上，但遭到美国反对；美国还在世界知识产权组织（WIPO）论坛上反对将欧盟主导的不区分产品一律实施强保护的《里斯本协议》扩张适用到其他WIPO成员国，提出在讨论制定新的国际规则之前，应首先就某个申请保护的地理标志在某领土内是否属于通用名称的问题开展研究。鉴于在WIPO和WTO两个主要知识产权国际保护框架下地理标志的保护规则问题一直未能达成共识，近期在双边或区域自由贸易协议（FTA）兴起的国际经济背景下，美欧分别力主或反对提高农产品等传统产品的地理标志保护力度，最终协议仍是多方磋商和妥协的结果。例如，与我国一样面临欧美两种制度引入压力的日本，采取了专门立法和商标法的双轨模式对地理标志提供保护。1994年日本参照TRIPs协议以《酒类地理标志相关标示标准》规定了对葡萄酒、烈性酒和清酒地理标志的特殊保护，并于2015年10月将保护对象扩大到所有酒类；但依据该标准的第3条，如果与有关酒类的注册商标相同或近似且作为地理标志使用具有侵害该注册商标权之虞、或在日本国内已经作为酒类通用名称使用时，该标志不得作为地理标志加以指定和保护。日本还于2006年修订商标法增加了“地域团体商标”概念，以强化地域品牌的保护、刺激国内产业竞争力和振兴地域经济；地域团体商标置于商标法框架下，不限于农产品，其注册不仅考虑产地等因素，还要求具有超出都道府县范围的知名度。与之并行的日本农林水产省制定的《有关特定农林水产品等名称保护之法律》于2015年6月1日实施、2019年修订，该法通常也被称为“地理标志法”，类似欧洲国家的地理标志专门保护模式。根据该法，地理标志是相关地域的共同财产，生产经营者不能自由改变其适用的产品之标准或将其许可给其他人使用；农林水产品地理标志的审查，需要考察标识所适用之产品的特性与该地域的各种要素是否具有密不可分的关系，且该主要归因于原产地的区分特性应该是稳定的、通常需要有25年以上的实际使用才能形成，对于这些要求申请人都应以有效证据来证明。不过，对地理标志的保护不能侵犯已善意注册和持续使用的商标权；在此情形下，地理标志申请人可以通过获得商标权人许可的方式来注册使用地理标志，但如果商标权人撤回许可，则已注册的地理标志将被撤销。
    可见，对地理标志的保护，与一国的农业传统和历史文化密切相关，也与国际贸易谈判中的角色及多方利益博弈相关。欧盟各国，尤其是法国等农业等传统农业产品丰富的国家对其关切的地理标志通过专门法方式提供保护，强调主管机关的品质保障体系建设，并在国际贸易协议谈判中力推将此强保护制度推广到域外市场；反之，美国等新兴国家则时刻关注欧盟与其他国家和地区的FTA谈判，特别是对与之有利害关系的地理标志保护议题施加压力，反对牵涉到美国国内相关产品出口利益的地理标志强保护内容、要求剔除这些FTA协议或行政保护交换清单中对其不利的地理标志产品名目。目前看来，美国对国际贸易谈判和他国履约机制的干预都很明显，包括其退出后由日本牵头谈判并通过的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），在地理标志议题上也体现了美国的核心利益，即地理标志保护不得减损正当的商标保护、以及已通用名称化的地理标志不予以保护。
    （二）中美第一阶段贸易协议和中欧地理标志协议的相关规定
    我国近期分别与美欧达成了包含或专门针对地理标志保护的协议。2020年1月的中美第一阶段经贸协议，要求双方应确保地理标志保护实现完全透明和程序公平，包括排除通用名称保护和尊重在先商标权，以及在地理标志注册和使用管理程序中应给予提起异议和无效的机会。简言之，美方要求中方给予第三方地理标志产品在中国的保护，不应该减损美国使用商标或通用名称的利益。这意味着，中国在商定和执行中欧地理标志协议时，对在中国已成为通用名称或作为商标使用的不得提供保护，以免减损美国相关主体在中国市场的利益。另外，该协议的1.16条规定，如果受地理标志保护的名称是由两个词组成的、其中有一个是通用名称，则两个词可以连起来作为复合名称受到保护，但他人只使用其中的通用名称部分时，地理标志注册人不能禁止。对照此规定，可以看到在之后公布的中欧地理标志协议所附的欧洲产品名录里，有多件采取了脚注方式，表明对该复合名称的保护排除脚注中列举的通用名称部分；例如，“Pecorino Romano”（“佩克利诺·罗马”羊奶酪）不保护“pecorino”部分，也不能阻止他人在非奶酪产品上使用“romano”、或禁止2017年6月3日之前投放市场且清晰标注实际产地的其他奶酪使用“romano”。
    2021年3月1日，中欧地理标志协定生效。根据协议第4条第1款，对于附录中的地理标志产品名称，双方应给予的保护可归纳为：1）禁止使用引人误认产地的虚假标识；2）即使没有导致产地误认，在同一产品上也不能使用含相应地理标志的名称，包括音译、意译和以“种类”“品种”“风格”“仿制”等字样使用；3）即使来自原产地，但没有达到地理标志产品规范或质量标准的，也不可以使用该地理标志。显然，上述第二项规定超出了TRIPs协议第23条仅针对葡萄酒和烈酒的绝对保护范围；从附录清单中可看到，欧盟产品除了葡萄酒和烈酒外，还有奶酪、火腿、水果等等。为协调商标与地理标志的关系，该协议第6条第1、2款规定，注册部门对于在同一或类似产品上就并非来源于原产地、包含地理标志（包括其音译或意译）的商标注册申请，应当依职权或依请求驳回或宣告无效；这意味着协定生效后，在中国申请注册的商标不得与附录清单中的欧洲地理标志类同。根据第6条第3、4款，如果存在出于善意在先注册或使用的某知名或驰名商标、对在后申请的地理标志进行保护反而可能导致消费者对真实产地产生混淆的，则不应对该地理标志予以注册和保护；该在先商标可以继续使用，对于地理标志则可以用商标法之外的其他法律来保护。
    总的来看，欧美在地理标志保护问题上的不同利益诉求，目前在我国可以得到较好协调，我国在双边协议中对国外地理标志的保护义务并未实质性超出TRIPs规定，而且目前国家知识产权局已开始研究制定相关办法，因此实践中基本不会出现不同国家地理标志和商标在我国发生冲突的现象。例如，美国“百威”（BUDWEISER）啤酒在我国2001年已经申请注册为商标、且具有知名度，那么就不能纳入中欧地理标志产品互保清单了，否则可能会产生混淆。事实上，尽管欧洲国家竭力推动地理标志的全品类适用和严保护，国际层面上的理念分歧协调结果至今仍未突破TRIPs 框架；也即，在某一地域范围内，对地理标志的保护不能减损在先善意注册或使用的商标，即使是各成员国同意给予严保护的酒类产品地理标志，如“百威”啤酒，在欧洲一些国家也已被认定为美国驰名商标。
    三、我国地理标志保护的现状与问题
    我国知识产权事业自改革开放以来取得了长足进步，但总的来说地理标志保护制度一直处于多头并举、缺乏统筹规划和有效执法机制的状态，尚未形成合力。
    （一）地理标志保护长期并存的三套模式及利弊
    如前所述，将“地理标志”作为正式法律术语纳入国际知识产权保护框架的是1994年的TRIPs协议，但在此之前巴黎公约已明确了“原产地名称”是工业产权保护对象，并指出该公约同样适用于农业和采掘业、禁止直接或间接使用涉及来源或厂商身份的虚假标志。加入WTO之前，我国质量监督检验部门已依据知识产权之外的法律规范来履行巴黎公约义务、保证使用原产地名称产品来源的真实性；加入WTO之后，我国商标和农业工作主管部门又分别对地理标志采取不同保护模式以履行TRIPs协议，由此形成了复杂的“三套马车”并行治理模式，理论和实务界对地理标志制度的功能也存在不同认识。
    其一，原质检部门的“地理标志产品”保护体系从质量检测和管理角度，规范地理标志产品名称和专用标志的使用。为落实巴黎公约的原产地名称保护义务、适应我国出口产品的原产地保真需求，1992年3月国务院颁布了《出口货物原产地规则》（2005年更名为《进出口货物原产地条例》），规定由各地出入境检验检疫部门签发我国出口货物的原产地证书。同时，为规范国内市场竞争秩序、打击假冒、保护消费者利益，1993年通过《产品质量法》《消费者权益保护法》和《反不正当竞争法》三部重要法律，明确规定了禁止伪造产地和其他假冒原产地的行为，实践中由质检部门作为执法机构。受TRIPs的影响，原国家质检总局于1999年7月制定了《原产地域产品保护规定》，对“原产地域产品”采用了与地理标志相同的定义，设立了申报、审核、公布、实施等系列程序以及专用标识使用管理等配套措施；2005年6月，该规范更名为《地理标志产品保护规定》。不过，作为行政部门规章，该规范并未明确地理标志的知识产权属性，因此质检部门对地理标志的保护是行政管理性质的，只能对冒用专用标识、伪造产地以及抽检不合格的产品经营者进行轻微的罚款，无法追究擅自使用他人地理标志侵权行为的民事、刑事责任。换言之，因法律未明确赋予知识产权，获得专用标识使用权的“地理标志产品”注册人无法直接获得侵权救济。因此，尽管原质检部门多年来拥有对地理标志产品进行认证、抽检、管理的经验，但在制止假冒、保护权利方面缺乏执行力。更值得关注的是，近些年来随着农业等传统产业的科技赋能和现代化转型，追求“拉长地理标志产品产业链”成为乡村振兴的新抓手，地理标志产品经营者适应市场需求引入新品种、新技术成为常态；在此背景下，地理标志所适用的产品是否还具备其申请保护时所限定的、由地理环境和人文因素所决定的品质特征是值得怀疑的。从趋势上说，农产品之品质的恒定性越来越多取决于技术而非仅仅依靠土壤等自然条件，而且，越是地理标志产业发达的地区，越可能全程采用现代新技术以扩大生产规模、包括扩大产地范围。事实上，在现代技术条件下，并不容易检测出地理标志产品是否符合申请保护时提交的质量标准（老标准）；而且，有时候老标准还可能对当地经营者的合理创新造成限制。例如，原产地经营者采用改良或全新品种的，显然难以适用老标准请求执法者保护；对于他人的假冒原产地行为，而只能回到商标法框架下，证成“地名+品名”的地理标志构成未注册驰名商标（前提是尚未淡化为通用名称），从而禁止他人在同类（而非老标准限定）产品上的假冒行为，或回到反不正当竞争法框架下，证成他人构成虚假宣传予以处罚。
    其二，原工商管理部门的“中国地理标志”集体/证明商标保护体系，在立法和实践中最接近地理标志保护的本质需求。《商标法》对地理标志的使用、注册和管理制度可以追溯到“地名商标”规则的变迁。显然，行政区划或其它有一定知名度的地名或其主要部分，作为普通的文字商标是缺乏显著性的；含地名的商标即使仍有区别于其他地区同一产品或服务的识别性，也应该指向该地域内的经营者集体。但是，因1982年的《商标法》尚无禁止地名注册的规定，云南白药、青岛啤酒等一批含地名和产品名称的普通商标，由特定的市场主体获得了注册。为避免产生纠纷，1993年修法时增加了“县级以上行政区划的地名或者公众知晓的外国地名，不得作为商标，但是，地名具有其他含义的除外，已经注册的使用地名的商标继续有效”的规定；同时，原工商总局于1995年3月1日起实施《集体商标、证明商标注册和管理办法》，开始受理含地名集体/证明商标的注册申请。2001年《商标法》修改时在第16条引入了与TRIPs一致的“地理标志”术语，并明确其可以作为集体/证明商标注册和使用。2007年开始，凡核准注册的地理标志集体/证明商标，注册人的成员或经其许可的生产者、经营者，均可依据《地理标志产品专用标志管理办法》，使用“中国地理标志”专用标志。不过，在商标法体系下，地理标志集证商标的注册和使用现状也不令人乐观，一是与已经注册继续有效的普通商标如何协调没有明确方案，二是因审查相对严格，单纯文字商标容易被认定为缺乏显著性难以获得注册、申请人通常附加表象上有区别的图形标识。这样，一地多标（实质同一的“地名+品名”附加不同图样）共存的可能性大，而每个获得注册的集证商标权利人，并不能阻止同一地域的其他注册人、包括在质检或农业体系下的注册人使用“地名+品名”这一地理标志核心要素；多个注册主体缺乏统筹管理各自为政，难以形成合力，还有可能相互指责经营者以次充好，即“内部造假”。同时，对于地域之外的造假者，如果只使用“地名+品名”而不直接使用任何一个附加图形的集证商标和专用标识，则必须借助行政力量查明是否假冒产地和符合质量标准（这需要质检部门介入）、否则很难追究法律责任。可见，商标法框架下无须附加图标可以获得注册和保护的，是那些经长期使用具有较高知名度、且尚未淡化为通用名称的“地名+品名”地理标志；但在多标（包括附加图形的集证商标和商标体系外注册的地理标志产品）并存时，谁可对侵权者主张和获得救济、如何与地域内的所有经营者协调也是未决的问题。
    其三，原农业部门的“农产品地理标志”保护体系，在治理思路和遗留问题方面与原质检部门的大同小异。由于地理标志几乎都用于农产品，农业部门在履行农产品地理标志保护相关职能具有优势，例如审查申请时的品质鉴定、产地范围划定，以及生产过程中的质量监控和开展执法检查等。2002年12月我国在修改《农业法》时在第23条规定了“符合规定产地及生产规范要求的农产品可以依照有关法律或者行政法规的规定申请使用农产品地理标志”。2007年12月，原农业部发布了《农产品地理标志管理办法》，规定县级以上地方人民政府根据具体条件择优确定的农民专业合作经济组织、行业协会等组织可以申请登记农产品地理标志，其成员可以使用“农产品地理标志”专用标识。虽然目前农业农村部已经暂停这一工作，但存量如何整合、如何发挥农业主管部门的执法优势，仍需仔细研究。
    （二）地理标志保护多头并举遗留的问题及成因
    毋庸置疑，我国原有的三个主管部门对地理标志保护都付出了努力，但三套注册和管理体系并存产生了种种问题。多部法律和部门规范相互冲突重叠、法律责任和救济措施不统一、执法活动中各管一摊，使得地理标志产品市场混乱、侵权假冒屡禁不止。
    首先是法律规则的不统一、不明晰，造成经营者无所适从。从立法层级和效果来说，《商标法》对地理标志保护是最有力的，因为其明确规定了较充分有效的侵权救济和执法措施，而且可以节省社会资源（如较完备的商标注册、查询体系），便于商标注册人在国内外运用知识产权法律武器保护自身权益。从地理标志保护所需要的产品质量保障和行业规范管理经验来说，原质检和农业主管部门具有更强的监管和执行能力，在抽检和执法方面具有便利性和有效性，包括防止“自我作假”。但是，《地理标志产品保护规定》和《农产品地理标志管理办法》均为行政规章，缺乏对知识产权保护最为基本和核心的、禁止假冒的法律责任规定和有效的侵权救济措施，仅依赖有限行政资源监管和执法，其保护属于“无牙虎”。另外，当地传统产业的经营者受能力所限，通常很难事先在全域范围组成公认和唯一的代表性协会，而分头组成的集体也不清楚到底应该在哪个体系注册才有用，常感觉无所适从、有时候不得不到每个部门去分别申请，加重了一地多标的现象，再加上已有的继续有效的普通地名商标，各类标识在实践中难免发生冲突，消费者也无法辨别真伪。
    例如，浙江省食品有限公司于1983年注册了“金华火腿”普通商标，但2003年原产地金华地域内的55家企业通过原质检总局申请了“金华火腿”原产地域产品（后更名为地理标志产品）保护，不同主体和使用者因此产生的冲突和纠纷几十年才得以解决。与此类似，“东阿阿胶”商标和“东阿阿胶”原产地域产品的并存，使得一河两岸的两家阿胶龙头企业，在过去几十年为争夺阿胶“正统”地位纷争不断。另外，分头注册时采用的称谓不完全一致现象也广泛存在。例如，在原质检总局申请的地理标志产品“沧州金丝小枣”与在原工商部门注册的“沧县金丝小枣”证明商标实质指向同一产品；北京平谷区的桃，在商标体系下采用“平谷鲜桃”地理标志、而在质检体系下采用的是“平谷大桃”。还有，若同一地区其他经营者已经在先注册了“地名+品名”文字地理标志保护产品或农产品地理标志，集证商标的申请人为避免被阻拦而特意附加明显的图形标识，也可能产生新问题。如（大兴西瓜）证明商标，注册的初衷无疑是想借助知识产权保护的力度有效维权，但显然无论是注册人还是消费者，关注点不是图标而是文字本身；对于最为常见的仅冒用地名的侵权假冒，商标权人难以理直气壮维权，这样的集证商标注册了也无助于打假。更值得关注的是，由于对地理标志本质含义、保护范围等法律问题缺乏充分的认识，各套体系下的注册人都存在管理规范和经验欠缺的问题，在行使权利时可能产生争议，特别是那些很难以质量标准来查验真伪的产品或服务，如商标（潼关肉夹馍）维权引发的社会关注。
    其次，地方经营者和指导部门缺乏相应的地理标志使用管理和统筹协调能力，仅盲目追求注册、注重宣传、轻管理运营，造成制度实效不佳、市场混乱。各界亟需增强对地理标志这一特殊知识产权客体性质和功用的认识，包括：1）地理标志不等于官方标志，其本质是一种特殊的、只能使用在原产地产品上的商标，其知识产权价值体现在“地名+品名”纯文字经长期使用形成的、与地理环境密切相关的品质特征和声誉，且该文字表述仍具有识别性而未淡化为普通商品名称。因此，即使之前有三套注册体系三种官方标志，当地也应只有一个地理标志、而不是由不同小集体分头去注册造成冲突甚至相互掣肘；而注册后地理标志的运用也像商标一样需要精心管理，注重品质保障和防止淡化，遭遇侵权时要一致对外。2）尽管理论上原产地域的产品均可注册使用地理标志，但实践中地理标志仅在已有一定知名度（超出县域）、且管理者和经营者运用得当的情形下，才可能成为“知识产权赋能”、提升产品含金量的手段；对于并无知名度、稀缺性、注册人缺乏市场经营能力的原产地产品，不可能因注册为任何一种“地理标志”而推动当地产业经济振兴。3）地理标志不同于在法律禁用条款确立之前已经注册且持续使用的含地名普通商标，如“茅台”、“青岛”等指向某一具体市场主体的商标；除非之前注册的含地名商标并非来自原产地、像“金华火腿”一样可能造成混淆，不宜减损该普通商标的利益、允许当地其他经营者再注册使用相同的地理标志集证商标，该该普通商标权利人也无必要发起当地集体注册地理标志。4）地理标志不同于与风土环境自然因素关系并不紧密的含地名集证商标，例如各地根据当地产业规划刻意打造的区域品牌。这类含地名的、由当地经营者集体使用的“地域团体商标”，多使用在与特定技术流程或管理规范有关的地方产品或服务上，在信息网络时代有时可能一夜成名；而且，其品牌效应可以溢出原有地域范围，而不像地理标志产品一样必须出自原产地，例如已遍布全国的“沙县小吃”集体商标，以及近期火爆但尚未注册的“淄博烧烤”。还需要注意的是，地域团体商标若附加图样，权利人不能禁止出自同一地域的其他经营者正当使用地名的描述性行为，否则易产生“潼关肉夹馍”类似的维权争议。
    再次，我国现阶段地理标志保护中存在的问题，也与缺乏能统一协调地理标志及地域团体商标注册、管理的机构有关。在注册管理层面，根据2018年的国家机构改革方案，新组建的国家知识产权局整合了原商标、质检两套体系的地理标志注册管理职责；2023年国家知识产权局由国家市场监督管理总局主管转为国务院直属机构，职能不变。不过，原商标、质检两套体系的地理标志专用标识虽然已整合，但官方标识不等于地理标志本身；由于原先分头注册的地理标志存量较大，“一地多标”问题需要通盘考虑，剔除通用化部分、整合不同主体和标识样态，并与有效的含地名商标和地域团体商标相区分、采取分类管理措施，目前这些理顺地理标志保护制度的复杂事务未实际开展。尤需注意的是，不同主体持有的以地名为核心要素的标志可能导致混淆，或使得地理标志通用名称化而失去专有权价值的问题，并不会随着地域内所有经营者都可以使用同一官方标识而消失。因此，即使目前我国地理标志制度在立法层面尚不统一，但原有几套注册和管理体系应即刻停止按惯例从不同角度颁发地理标志，并尽快启动已注册地理标志的存量清理整合工作。
    简言之，目前我国地理标志保护的立法尚不完备，缺乏一个统筹、协调、规划地理标志保护及相关制度协调的机构，各界对地理标志制度的认识不清晰不一致，农产品等传统产品、新开发地方产品的生产经营者缺乏成熟的品牌建设和管理经验等，都是不利于地理标志及其相关制度所服务的地方产业规范化和协同发展的因素。从知识产权角度说，TRIPs协议并没有要求地理标志保护一定要寄生于某种注册程序（无论是商标法还是专门法体系）及其颁发的官方专用标识上，而是强调地理标志是一种表示产品的特定质量、声誉或其他特性主要归因于其地理来源、成员国应防止虚假标示以免消费者混淆的标识。因此，地理标志的本质与商标无异，应当具有识别性，即能够明确指向具体地域内的合格经营者；若丧失了识别性，或淡化为与产地联系不大或已无必然联系的通用名称或特色描述，则难以起到区分功能、无法防止消费者混淆，这一后果即使通过将“地理标志”以任何方式在某个主管机关注册也无法挽回。例如，即使增加图形等区分功能，注册人也仅能就图形部分享有专有权，而对原始意义上的地理标志无法主张权利，“潼关肉夹馍”就是例证；而商标法体系外注册的大量地理标志，都没有实质性的知识产权领域应具备的异议、无效、侵权救济等正当程序，难以成为真正意义上的“知识产权”。无论是可以使用哪种官方标识，注册了无法维权、或制止他人使用文字表示的地理标志，都有违地理标志保护的初衷。
    四、完善我国地理标志保护制度的初步思考
    （一）制度完善的总体思路
    基于以上对国际上地理标志保护理念分歧及协调的考察，以及对我国地理标志保护现状与问题的分析，本文认为，外国地理标志在我国的保护主要需要处理“旧大陆”地理标志与“新大陆”商标之间的关系，总体上适用尊重在先权利、强化驰名商标保护和通用名称不受保护的原则，我国目前的实践能够在其间取得平衡、不至于产生冲突和纠纷。但在国内，亟需尽快清理整合存量地理标志、明晰地理标志及其他相关概念、协调商标和专门法保护制度、健全地理标志及含地名集证商标的注册管理机制、捋顺相关部门的职责，以整体提升我国各地传统特色产业和新兴产业的品牌形象。
    在专门法体系下，考虑到科技创新给全面应用的前景，传统产业的现代化转型是必然趋势，地理标志申请注册程序中要求拟定标准并对品质特征进行实际技术审查没有必要，且在执法和保护中需要对照标准进行检测、成本过高，僵化的标准还不利于地理标志权利人灵活调整品种或改善产品性状。因此，对于申请专门法保护的地理标志，应强调“一地一标”，即有明确统一的产地范围和“地名+品名”；而且，受保护的须属于那种经过长期（例如日本立法要求的25年以上）实际使用已积累了类似驰名商标的声誉、但仍具有识别性未淡化为产品通用名称的地理标志，注册人应当是经相应政府部门协调的、在产地范围内能统一代表当地经营者对地理标志的使用和维权进行有效集体管理的主体。此类地理标志还可以采用官方专用标识予以背书。地方政府主管部门和执法者有职责监督注册人进行规范管理，确保产品原产地真实并有效维系地理标志相关产业的声誉。当然，有经验的主管部门，还可结合当地的非遗和传统资源保护、原生态文旅等多元化发展需求，引导当地地理标志注册人和经营者科学规划，在原产地域内再进一步细分产区和产业规模，适用分级分类管理标准和规范，形成能满足不同市场需求的地理标志分级分产区产品，积极推进立体化多层次的地理标志品牌建设。例如，“龙井茶”可以在统一划定大产区及制定基本标准的前提下，由更小产区（如西湖产区）的经营者制定并实施更严苛的标准，以保持和传承原生态农业品种和传统正宗的种植、加工等技艺，并因产量限制和文化吸引力而获得更高的经济价值；这种“龙井茶+XX产区”的运营模式，比允许整个地域范围内不同主体另行注册和使用多个可能导致地理标志淡化的“XX龙井”更合理。
    在商标法体系下，可以合理扩张含地名商标的范围，不限于县级以上行政区划的地名，只要是当地已经开始使用在特定产品或服务、或有意开发打造为地域性品牌的，均可通过注册和使用含地名集证商标，充分运用商标制度保护和实现当地经营者群体的合法利益，推进传统产业升级换代和新兴产业发展，助力当地经济振兴。此类集证商标通常适用于对产地条件没有严格要求的产品或服务上，商标权人具有更多的经营自主性；其注册无需提交专门的产地、历史、质量标准及知名度证明，但由于地名属于当地公共财产，注册人资质和使用管理规范、维权等事项也需要做出不同于普通商标的规定。目前《商标法》新一轮修订已经启动，需要统筹考虑将地理标志条款（第16条）剔除另行专门立法或引至单独的配套法规，并对含地名的集证商标注册和管理配套办法加以完善。
    （二）我国地理标志保护制度完善路径思考
    1、推进地理标志保护统一立法
    我国是传统资源大国，地理标志保护对我国地方经济振兴而言有重大意义，宜尽快清理存量，梳理出含金量高、仅含“地名+品名”的文字地理标志，并借鉴欧盟经验以专门法或单独配套法规模式规定注册条件和使用规范、允许和要求附加官方标识强化其保护。对于已经通用名称化的“地名+品名”文字，可以允许当地经营者团体附加其他标识作为集证商标注册和使用，但应声明仅对附加部分主张专用权保护。对于不能达到专门法保护条件、但也尚未成为通用名称的其他含地名或“地名+品名”的文字商标（地名不限于县级以上行政区划），无论是否附加其他标识，均可以作为集证商标（即地域团体商标）注册和使用，但这类商标的注册人不能禁止他人使用“地名+品名”进行正当描述。
    完善地理标志立法首先需要明确，地理标志专用权的本质是同一地域范围内所有生产经营者共同享有和维护的特殊商标权，因此总的来说应遵循商标法的一般原理，但在相关规则和程序设定、严格的产地和质量监督管理规范等方面，又具有特殊性。我国《商标法》虽然在2001年即纳入了地理标志概念，但实务中对以集证商标方式注册和使用的地理标志，在具体规则建立和管理体系建设上仍不健全；另一方面，原质检和原农业部门虽然各自建立了地理标志产品的注册管理和相应的监控、执法体系，但因不同部门规章各施其政造成交叉重叠、且都缺乏充分的侵权救济措施，难以有效维护地理标志权利人的合法权益。因此，理想的地理标志保护制度，应该充分发挥商标法模式下权利保护全面的优势，同时合理吸收行政保护模式下产品质量管理规范化的相关要求。
    我国《民法典》第123条明确将地理标志列为知识产权客体，这为我国整合与地理标志保护相关的现行法律法规和规章，制定专门的单一立法加强地理标志保护提供了依据。当然，在操作层面，除了比照《商标法》制定专门的《地理标志法》外，也可在《商标法》上嫁接《地理标志注册和保护条例》；前一路径的优点是立法层次高，管理和执法部门容易协调，缺点是立法周期长、基本制度框架与《商标法》相同、造成重复建设，后一路径的立法成本较低，缺点是实施时在管理和执法方面部门协调相对低效。无论立法采取哪种方式，地理标志保护统一立法都应结合已有经验，规定以下实体和程序内容：
    （1）地理标志的统一注册机关为国家知识产权局，执法机关为农业农村、市场监督管理和文旅等领域的执法部门。获得注册的地理标志应同时使用官方标识。
    （2）地理标志适用的产品包括农产品、食品、酒类、药材、传统手工艺品等；可注册的地理标志满足以下条件：１）产品产自某一特定地方、区域或国家；２）产品品质特征主要归因于该特定地理区域的自然和人文环境；３）产品生产、加工或制备发生在该特定的地理区域；4）在产品上使用已经持续25年以上。
    （3）地理标志注册应提交的材料包括：用来指示特定产品的产地名称和产品名称；申请人资质证明，可以是当地的行业、企业联盟等集体性代表机构；相应地域的政府对产地范围、申请人资质确认的批准文书（须经知识产权、农业、市场监督、文旅等主管部门核查认定，跨行政区划的还须有联合批文）；能证明地理标志产品特有品质和市场声誉的、具有25年以上使用历史的任何形式的官方记录及宣传材料等。申请人也可提交产品的技术标准规范等文档及相关质量检测报告等证明，包含使用该地理标志之产品的条件、规范、质量监控措施和成员资质管理、进退机制等内容的申请人章程，等等。地理标志注册后十年续展一次，应当提交的材料信息有变动的，更新须经当地政府确认；自愿提交的材料可定期申请更新，例如规定三年或五年一次。
    （4）制定切实有效的管理和保护措施，包括产品或配料不符合相应产品技术规范的不得使用地理标志或间接利用地理标志的声誉；不能冒用地理标志专用标识指示产品或服务的真实来源，或在产品、配料上使用已注册的地理标志名称等方式使人误认为生产者属于权利人成员；不得在产品或配料上使用已经注册的地理标志名称并同时加上“风格”“类、型”“方法”“仿”“像”“风味”“类似”“产自”等类似的表达；不得在产品内外包装、宣传材料等文件或容器上，以及其他对产品进行描述、展示或标示的载体上，对产品的产地、来源、性质、主要品质做出虚假或误导指示，导致消费者对产品产地来源产生误认；不得从事其他可能在产品真实地理来源上误导消费者的行为。
    2、建立地理标志统一注册和分类管理执法制度
    （1）设置过渡期。地理标志保护统一立法通过后，可设立过渡期，要求原有各个注册审批机构停止受理新的地理标志的申请注册，并由国家知识产权局公告和通知原先已经在三套体系下注册的地理标志或集证商标，按照新法要求补充相关材料和信息后，重新纳入新的统一的地理标志注册体系。在同一地域范围同一产品已经注册了两个以上地理标志的，应当通过当地政府（跨行政区的应当由相应地区政府共同协调）确认最终的申请人，并在新法实施后对注册人颁发统一的“中国地理标志产品”专用标识（可采用同一图案红绿两种颜色）。过渡期后，我国地理标志的申请注册和确权等程序，以及监督管理、执法、救济措施等应依据新法执行。
    （2）由相关部门协同建立统一注册和分类管理执法机制。国家知识产权局根据新法制定地理标志注册的具体实施办法。新法应明确采用统一受理和核准、统一发放官方专用标识、分类管理执法的机制，具体为：由国家知识产权局统一受理和核准地理标志注册申请，授权确权流程及民事、刑事救济措施与商标法体系相同；按照所申请的产品类别，分为农产品与其他产品两类，采用绿色官方标识的农产品地理标志的质量管理和执法由农业农村部执行，采用红色官方标识的其他产品的地理标志产品，其质量管理和执法由市场监督管理、文旅等部门的相关机构执行。根据《农产品质量安全法》(2018修正)，农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品；其他地理标志产品指来源于某一特定地域的传统加工食品、酒类以及手工艺品等非遗产品。简言之，新法实施后，可由多个部门按现有职能负责地理标志产品的日常质量监管和行政执法活动，遭遇侵权假冒的地理标志权利人也可依法向法院请求民事和刑事救济。
    作者：管育鹰，中国社会科学院法学研究所研究员。
    来源：《贵州省党校学报》(双月刊)，2023年第4期。