全面依法治国是国家治理的一场深刻革命

    习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。全面依法治国是党的十八大确立的治国理政的基本方针，是在总结新时代中国特色社会主义法治实践经验基础上形成的治国之策，对于提升国家治理体系和治理能力现代化水平有着非常重要的推动和保障作用。
    一、从“依法治国”到“全面推进依法治国”是国家治理理念的重大飞跃
    党的十五大报告首次将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略写入文件，标志着我们党作为执政党在执政理念上的根本飞跃。“依法治国”是对传统国家治理方式中存在的人治和各种非法治方式的“纠偏”和“正本清源”，符合改革开放和社会主义现代化建设的时代要求，同时也是中国特色社会主义法治建设不断健全完善的成就和经验的总结。党的十八大报告在肯定党的十五大报告提出的“依法治国”治国方略的基础上，进一步提出“全面推进依法治国”的政策主张。从“依法治国”到“全面推进依法治国”，不仅仅是文字的增加，更重要的是国家治理理念的根本转变。法治成为治国理政的基本方式。习近平总书记2014年8月19日在中共中央召开的党外人士座谈会上的讲话中明确指出：全面推进依法治国是贯彻落实中共十八大和十八届三中全会精神的重要内容，是顺利完成各项目标任务、全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的重要保证。全面推进依法治国也是解决我们在发展中面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保国家长治久安的根本要求。要保持我国经济社会长期持续健康发展势头，不断开拓中国特色社会主义更加广阔的发展前景，就必须紧密结合全面深化改革工作部署，夯实党和国家长治久安的法治基础。
    二、“科学立法”对立法工作提出了比“有法可依”更高的立法能力要求
    党的十八大提出“全面推进依法治国”的政策主张，并且明确了法治是治国理政的基本方式，在此基础上又进一步提出新时代中国特色社会主义法治建设新的十六字方针“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。相对于党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”新时期社会主义法治建设“十六字方针”来说，“新十六字方针”对于国家治理具有革命性的推动作用。党的十一届三中全会召开之际，我国刚刚经历了十年“文革”，由于受到极“左”思潮的影响，社会主义法律制度遭到严重破坏。面对改革开放和社会主义现代化建设的紧迫时代要求，在当时的历史背景下，治国理政首先要解决的就是“有法可依”的问题，如果仍然像“文革”十年那样，改革开放和社会主义现代化建设就无法获得稳定的制度条件的保障。因此，党中央及时提出新时期社会主义法治建设“十六字方针”，其中最重要的一点就是要努力使得国家治理的各个方面都要做到“有法可依”。经过近20年的努力，立法工作取得突飞猛进的发展，1997年党的十五大报告又明确提出到2010年底“基本形成有中国特色的社会主义体系”的政治要求。2011年3月十一届全国人大四次会议正式宣告中国特色社会主义法律体系基本形成，这一体系包括了以宪法为核心、以行政法规和地方性法规作为主干法律形式，以宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法等法律部门为内容的一整套系统完备的社会主义法律规范体系。
    在中国特色社会主义法律体系基本形成之后，随着改革开放和社会主义现代化建设的不断深入发展，立法工作的步伐并没有停止，恰恰由于新问题新领域的出现，不仅对立法工作的范围提出了新要求，对立法工作的质量也提出更加严格的要求。法治首先要有完备的法律，这就要求必须要有严格的立法程序和科学立法的机制，这些立法要求都提升了全国人大及其常委会的立法能力，对于其他依法行使立法权的立法主体也提出了更高的要求。2000年全国人大通过的《中华人民共和国立法法》确立了立法的基本原则、基本制度和重要程序、机制，对不同立法主体的立法行为提出了更加严格的标准和要求。种种迹象表明，随着我国立法制度的不断完善，原先仅仅满足于“有法可依”的状况显然与新时代对立法工作的需求是不相适应的。为了解决长期存在的立法领域的部门保护主义和地方保护主义以及立法片面追求数量、不重视质量的问题，全国人大通过2015年和2023年两次修改《中华人民共和国立法法》的相关规定，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例提出“合宪性审查”和“合法性审查”的要求。上述要求实际上是立法机关的“自我革命”，通过引入“合宪性审查”和“合法性审查”的概念，提高了对各种不同立法主体立法工作的质量要求。
    三、“全面推进依法治国”推动了国家治理在法治领域的巨大变革
    党的十八大提出的“全面推进依法治国”还涉及执法、司法和守法领域，对于执法提出了“严格”的要求，对司法给予“公正”的期待，对守法则要求所有公民都遵守同一个标准。这就对行政机关、审判机关、检察机关依法履职提出了更高的合法性、合理性要求。“全面推进依法治国”将法治的要求渗透到国家治理的每一个角落，实现法治作为治国理政基本方式在国家治理和社会治理领域的全覆盖、无遗漏、无死角。通过强化依法行政的各项政策要求，通过改革司法体制、推行司法责任制，建立员额制法官制度，禁止领导干部干预司法案件的审判和省以下法院、检察院直管制度以及推动包括领导干部等“关键少数”的带头守法、建立党政机构领导人作为法治建设第一责任人和将领导干部依法治理的能力和水平纳入干部考核晋升机制等，在国家治理领域掀起了一场革命。国家机关和国家机关工作人员必须提高宪法法律意识及执法能力和素质，才能适应新时代中国特色社会主义法治建设的实践要求。党的二十大报告在全面肯定新时代10年在法治建设领域取得的各项成就和经验的基础上，进一步提出了“全面依法治国、建设法治国家”的四项要求，包括进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、扎实推进依法行政、严格公正司法和加快建设法治社会等。这些政策主张和要求都对全面依法治国的各项工作提出了更高的要求，是国家治理能力和水平的升华。
    四、“全面推进依法治国”对于提升执政党依法执政的能力和水平提出了新挑战
    在全面推进依法治国的过程中，党的十八届四中全会首次明确提出把党的领导贯彻落实到全面依法治国的全过程和各方面，这就对执政党贯彻落实依法执政方针提出更高的能力要求。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上围绕如何加强党对全面依法治国的领导提出了明确的要求，即“党的领导是推进全面依法治国的根本保证”，“国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安”，全面依法治国“是要加强和改善党的领导。要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施”。
    党的十八大以来，党中央审时度势、全面推进依法治国的各项工作落到实处，把党的领导贯彻落实到全面依法治国的全过程和各方面，组建了中央全面依法治国委员会，加强了党中央对全面依法治国各项工作的组织体制建设和组织能力建设，推动了党领导立法、保证执法、支持司法和带头守法体制机制建设，基本形成了全面依法治国总体格局。党的二十大报告在明确提出中国式现代化五项基本特征和九项本质要求的基础之上，又明确提出要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。特别值得一提的是，党的二十大报告还提出党的“自我革命”的新要求新任务。报告指出：全党必须牢记，全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上，决不能有松劲歇脚、疲劳厌战的情绪，必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命。为此，要完善党的自我革命制度规范体系。坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对“一把手”和领导班子监督实效。发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用。落实全面从严治党政治责任，用好问责利器。
    由此可见，为适应新时代我国社会主要矛盾的变化，以习近平同志为核心的党中央通过全面推进依法治国各项工作，通过将依法治国与依规治党有机结合起来推动党的自我革命，通过党的自我革命来加强党对全面依法治国各方面的领导，带动了国家治理和社会治理各个领域的“革命性”变革。通过正确处理政治和法治、政策与法律、法律与道德、依规治党与依法治国之间的辩证关系，提升了全面依法治国的能力和水平；通过进一步深化法治改革，尤其是深化司法体制改革，加强人权法治保障，依法保证全过程人民民主的有序实现，将法治建设的水平提升到一个崭新的高度。特别是，全面推进依法治国高度关注了宪法在治国理政中的基础性地位，从2000年立法法提出立法要遵循宪法的基本原则到2023年新修订的立法法提出立法必须遵循宪法规定、宪法原则和宪法精神，宪法实施工作的重要性被提升到前所未有的高度。
    总之，党的十八大报告明确提出的“全面推进依法治国”的政策要求推动了国家治理在立法、执法、司法和守法、法律监督等领域的不断变革，各项法律制度得到完善，中国特色社会主义法治实践也逐渐走向深入。建设中国特色社会主义法治体系作为全面依法治国各项工作的总抓手，对于推动法治领域各项工作的顺利开展和各项法律制度的完善起到了“定海神针”的作用，在法治轨道上坚持依法反腐，全面推进“不敢腐、不能腐、不想腐”体制机制一体化建设，通过法治方式来解决改革开放和社会主义现代化建设中的重点问题和重要事项，通过加强重点领域、新兴领域和涉外领域立法来推动中国特色社会主义法律体系不断完善，都对国家治理和社会治理产生了积极影响和明显的效果。全面推进依法治国作为治国理政的新理念新思路新策略，对于国家治理和社会治理的各个领域都形成了巨大的推动力，产生了深刻影响，显示了制度变革和法治革命的勇气和魄力。
    作者：莫纪宏，中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记、法学研究所所长、研究员。
    来源：《中国党政干部论坛》2023年第9期。