论我国转基因生物产品标识管理制度的完善
李菊丹付伟摘要：对转基因生物产品实行标识管理，既是规范相关产品生产与销售行为的需要，也是保护消费者知情权和选择权的需要。为适应我国不断推进转基因技术研发及产品应用的发展趋势，建议为转基因生物、种子以及相关食品建立统一的转基因标识管理制度，及时根据转基因产品应用情况调整标识目录，将定性标识改为定量标识管理，统一违反标识管理行为应承担的法律责任，明确可以使用“非转基因”标识和禁止使用“非转基因”标识的具体情形，以维护公平的市场竞争秩序，保障消费者的合法权益。
关键词：转基因产品；转基因标识；阴性标识；知情选择权
生物技术是21世纪最重要的技术创新领域之一，成为世界各国增强农业核心竞争力的焦点，在现代农业发展中发挥着不可或缺的作用。随着转基因生物技术在农业生产、动物饲养和医药研究等诸多领域显示出广泛的应用前景和显著的经济和社会效益。但由于转基因生物安全问题的复杂性，与伦理、宗教、贸易中的技术壁垒、消费者权益保障和公众态度等复杂因素交织在一起[1]，农业转基因生物安全管理制度及其相关制度的安排需要综合考虑上述复杂因素。
考虑到我国涉及不同类型转基因生物及其产品的标识情形，本文以“转基因生物产品”统一指称涉及转基因生物标识有关的农业转基因生物、转基因种子以及含有转基因生物成分的食品。当涉及具体农业转基因生物、转基因种子和转基因食品问题的讨论时，则采用所讨论的具体概念进行描述。对含有转基因生物产品实行标识管理，既是规范转基因生物产品生产与销售行为的需要，更是保护消费者知情权和选择权的需要[2]。我国于2002年制定《农业转基因生物标识管理办法》，对在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物实行强制标识制度。从世界范围来看，对转基因生物产品实行一定程度上的强制标识管理，并且通常采用定量方法（即阈值）来确定是否进行转基因标识，是大部分国家的做法。我国目前是世界上唯一的采用定性方法确定的强制性转基因食品标识。此种标识方法能否适应我国目前转基因食品生产与销售产业发展的形势以及未来发展的要求，仍值得进一步予以考察。随着转基因作物大量进口用作生产原料以及转基因品种产业化应用试点的有序进行，如何规范不同类型的含有转基因成分产品的转基因标识，包括转基因标识（阳性标识）和非转基因标识（阴性标识）的规范使用，以及相关违法行为的判定和法律责任的协调，成为实践中更需迫切解决的问题。因此，本文在系统介绍我国转基因生物标识管理制度的基础上，分析其在实践运行中存在的问题，提出相应的完善建议，供相关企业、执法部门执法以及相关法院审理相关案件参考。
1.转基因生物产品标识管理现状
我国目前涉及转基因标识管理的主要有三类产品，即农业转基因生物、转基因种子和含有转基因生物成分的食品，其分别通过《农业转基因生物安全管理条例》以及《农业转基因生物标识管理办法》，《食品安全法》及其实施条例与《食品标识管理规定》，以及《种子法》与《种子标签管理办法》对转基因以及非转基因标识的使用予以管理。考虑到，《农业转基因生物安全管理条例》对农业转基因生物实行标识制度，使用的是“标识”这一概念；《种子法》对“销售转基因植物品种种子的”要求进行明显的文字标注，使用的是“标注”；《食品安全法》规定“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示”，使用的“标示”，“标识”“标注”与“标示”本质上应为相同含义。本文对上述概念主要以使用“标识”为主，涉及具体情形的，也可以使用其他两个概念，但其含义基本相同。
1.1农业转基因生物的标识管理
我国对农业转基因产品的标识规定首先来自于2001年颁布实施的《农业转基因生物安全管理条例》。该条例第3条首先明确“农业转基因生物”的定义与范围，“条例所称农业转基因生物，是指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品，主要包括：（一）转基因动植物（含种子、种畜禽、水产苗种）和微生物；（二）转基因动植物、微生物产品；（三）转基因农产品的直接加工品；（四）含有转基因动植物、微生物或者其产品成分的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品。”同时，该条例第8条规定，国家对农业转基因生物实行标识制度，实施标识管理的农业转基因生物目录，由国务院农业行政主管部门商国务院有关部门制定、调整并公布。
根据《条例》的这一授权，农业部于2002年颁布《农业转基因生物标识管理办法》，规定我国对农业转基因生物的标识实施目录式管理，明确凡在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物，必须根据该办法进行标识；未标识或者不按规定标识的，不得进口或销售。2002年发布的第一批实施标识管理的农业转基因生物目录，主要涉及五大类十七种农业转基因生物，包括：1、大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕；2、玉米种子、玉米、玉米油、玉米粉（含税号为11022000、11031300、11042300的玉米粉）；3、油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；4、棉花种子；5、番茄种子、鲜番茄、番茄酱。
对于违反农业转基因生物标识管理的行为，应根据《条例》第50条规定追究相应法律责任，由县级以上人民政府农业行政主管部门依据职权，责令限期改正，可以没收非法销售的产品和违法所得，并可以处1万元以上5万元以下的罚款。
1.2转基因种子的标识管理
2000年制定的《种子法》在2004年修订时，增加关于转基因种子标识的规定，明确销售转基因植物品种种子的，必须用明显的文字标注，并应当提示使用时的安全控制措施。《种子法》在2015年和2021年修订时，对上述条款没有修改。根据前述农业转基因生物的概念，转基因植物品种种子属于农业转基因生物范围，其标识可以根据《农业转基因生物标识管理办法》相关规定实施管理。转基因动植物（含种子）以及含有转基因动植物、微生物或者其产品成份的种子，应直接标注“转基因××”。如果转基因种子未按规定进行标示的，应如何处理？按照一般法与特别法的关系，应根据《种子法》的规定。按照《种子法》（2021年修正）相关规定，此种情况应属于第79条第一款第二项“标签内容不符合规定的”，由县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门责令改正，处二千元以上二万元以下罚款。此外，该法第45条还规定，“种子使用者因种子质量问题或者因种子的标签和使用说明标注的内容不真实，遭受损失的”，可以向出售种子的经营者或者种子生产者或者其他经营者要求赔偿。可见，如果种子使用者如果因转基因种子未标注转基因标识而造成损失的，除依法请求农业农村、林业草原主管部门实施处罚外，还可要求赔偿损失。
1.3转基因食品的标识管理
《食品安全法》（2021年修正）第69条规定“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示”。这表明，转基因食品标识是《食品安全法》所规定的食品标签中的一种。根据2019年修改的《食品安全法实施条例》（2019年10月11日中华人民共和国国务院令第721号）第33条规定，“生产经营转基因食品应当显著标示，标示办法由国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政部门制定”。但如何进行标示呢，没有具体规定。自《食品安全法》2021年修正后，国务院食品安全监督管理部门和国务院农业行政部门没有出台转基因食品标识办法。2009年修改的《食品标识管理规定》对此曾有所规定，该规定第16条第三项明确“属于转基因食品或者含法定转基因原料的”，“应当在其标识上标注中文说明”，但没有就如何进行标示做出明确规定。
《农业转基因生物标识管理办法》是目前唯一关于农业转基因生物标识管理的规范性文件。据该办法规定，对于转基因农产品的直接加工品，标注为“转基因××加工品（制成品）”或者“加工原料为转基因××”；用农业转基因生物或用含有农业转基因生物成份的产品加工制成的产品，但最终销售产品中已不再含有或检测不出转基因成份的产品，标注为“本产品为转基因××加工制成，但本产品中已不再含有转基因成份”或者标注为“本产品加工原料中有转基因××，但本产品中已不再含有转基因成份”。转基因食品是否应根据上述规定进行标识？还有待讨论。
如果属于转基因食品或者含法定转基因原料的但未按规定进行标示的，应如何处理？按照《食品安全法》（2021年修正）第125条第一款规定，“生产经营转基因食品未按规定进行标示”的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。 如果生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，属于第125条第二款规定的情形，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。同时，《食品安全法》第147条还规定，“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产经营者财产不足以同时承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，先承担民事赔偿责任”。这表明，如因不按规定进行转基因标示，造成损失的，可以获得民事赔偿。
2.现行转基因标识制度存在的问题
通过梳理不同类型转基因产品的转基因标识管理制度，可以发现，我国目前尚未形成能够有效涵盖所有转基因生物产品的转基因标识管理制度，不同类型的转基因生物产品的标识管理制度缺乏有效衔接，违反标识管理的法律责任也不统一，缺乏对“非转基因”标识的管理规则等问题。
2.1部分转基因食品缺乏实施标识管理的依据
在我国，需要实施转基因标识管理的转基因生物及其产品有三类，包括农业转基因生物、转基因种子和转基因食品，各自分别由不同的法律规范予以规制。根据相关法律的对农业转基因生物、转基因种子和转基因食品的界定，上述三个概念在外延上存在相互交叉的情形，而且转基因种子和转基因食品没有专门的标识管理方法予以规范。
《农业转基因生物安全管理条例》规定，农业转基因生物“是指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品”，具体包括：转基因动植物（含种子、种畜禽、水产苗种）和微生物；转基因动植物、微生物产品；转基因农产品的直接加工品；以及含有转基因动植物、微生物或者其产品成分的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品。可见，农业转基因生物是指转基因动植物与微生物本身，也包括具有活性和不具有活性的直接加工品。转基因种子明显属于农业转基因生物的范围。也就是说，转基因种子可以根据《农业转基因生物标识管理办法》的规定进行标识。
目前没有明确的转基因食品的概念。根据《食品安全法》规定，“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。” 转基因食品应该是指以转基因生物或者含有转基因生物成分的材料为加工原料的各种供人食用或者饮用的成品和原料。也就说，转基因食品与农业转基因生物存在部分重叠的情形，对于可以直接食用的农业转基因生物或者直接加工产品，同时也属于转基因食品。对于那些以转基因生物（如转基因大豆油、转基因大豆粉）为基础材料加工而成的食品，如饼干、蛋糕、火腿肠等，则属于含有法定转基因原料的食品，但不属于农业转基因生物的范畴。这类转基因食品应如何标示，则没有明确规定。
2.2农业转基因生物标识管理目录无法满足现实需要
自2002年制定《农业转基因生物标识管理办法》以来，我国目前只发布了一批实施标识管理的农业转基因生物目录，涉及五大类（大豆、玉米、油菜、棉花和番茄）共十七种农业转基因生物。从实际情况看，由于“转基因番茄在国内和国际上均无商业化种植”[3]，但标识目录中仍含有“番茄”，导致很多消费者误以为市场中销售的各类不同颜色的小番茄为转基因番茄。目前在我国有实际种植和销售的转基因番木瓜则未纳入标识目录，此外以转基因大豆加工的豆腐、豆浆等转基因生物直接加工产品也没有纳入标识管理。2019年底，农业农村部批准了第一批玉米和大豆的农业转基因生物安全证书，转基因大豆和玉米的商业种植在我国拉开序幕，将形成从转基因生物到转基因作物种子再到转基因或者含有转基因成分的食品的种植、生产和销售完整产业链条。这种情况下，需要从产业发展角度考虑转基因标识的管理和标示方法问题。
2.3不同类型转基因生物产品违反标识管理的法律责任不统一
转基因生物、种子和转基因食品的转基因标识行为分别由《农业转基因生物安全管理条例》、《种子法》和《食品安全法》予以调整，违反标识管理规定所应承担的法律责任也由上述法律分别进行调整。《农业转基因生物安全管理条例》（2017年修订）第50条规定，农业转基因生物的转基因标识未按规定进行标识的，由县级以上人民政府农业行政主管部门依据职权，责令限期改正，可以没收非法销售的产品和违法所得，并可以处1万元以上5万元以下的罚款。根据《种子法》（2021年修正）第79条规定，转基因作物种子未按照规定标识的，由县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门责令改正，处二千元以上二万元以下罚款。而根据《食品安全法》（2021年修正）第125条规定，生产经营转基因食品未按规定进行标示的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。生产经营的食品标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。
对于《食品安全法》上述规定的解释，可以有两种解读。第一种的解读是，生产经营转基因食品未按规定进行标示的，直接适用《食品安全法》第152条第一款进行处理，可以没收生产经营的工具、设备、原料等物品；违法货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。第二种解读是，生产经营转基因食品未按规定进行标示的，应适用《食品安全法》第152条第二款规定处理。一般来说，在我国能够进入生产销售的转基因生物都是经过安全评价的，不会影响食品安全，除非生产销售的是未经我国农业转基因生物安全评价的转基因生物及其产品。如果这样理解的话，将生产经营转基因食品未按规定进行标示的行为，与生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品、食品添加剂，食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品等第一款所列的直接影响食品安全的违法行为相等同，适用相同的法律责任，是有问题的。因此，生产经营的食品标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。即使如此，可以看出不同的转基因生物及其产品在未按照规定进行转基因标识所承担的法律责任，存在巨大的差距。具体如下图所示：
（表1：不同产品未按规定进行转基因标识的法律责任对比）
从法理上来说，要求农业转基因生物及其产品实施转基因标识都是为了保障消费者的知情权和选择权，因此转基因生物不同阶段产品违反转基因标识管理的，应承担相同的法律责任。因此，需要将涉及转基因生物及其产品的转基因标识法律责任应予以统一协调。
2.4缺乏阴性转基因标识的管理规则
国际上除了要求在转基因产品标签上明确标注转基因成分的阳性标识外，还有在“标签上标注类似“Non-GMO”（非转基因）或者“GMO free”（无转基因）等字样”[4]阴性标识。我国目前没有对如何实施阴性标识予以规定，但实践中不少企业在广告宣传中或者产品包装上使用“非转基因”字样的描述。考虑到影响转基因产品的多种复杂因素，“非转基因”字样的使用，在不同情形中，具有不同的宣传效果。为此，农业部科技教育司曾发布《关于指导做好涉转基因广告管理工作的通知》（农科（执法）函〔2015〕第18号）认为，“把‘非转基因’作为卖点加以炒作，有的在广告词中使用比较性语言，暗示非转基因更安全”的做法，“违背《中华人民共和国广告法》等相关法规”，建议“对我国未批准进口用做加工原料、未批准在国内进行商业化种植，市场上并不存在该转基因作物及其加工品的，禁止使用非转基因广告词”。但上述通知仅属于指导性建议，对相关执法和司法不具有强制性的法律约束力。对于转基因生物或者含有转基因生物成分的产品标识“非转基因”的，属于前述“未按规定进行转基因标识”的行为，应追究相应的法律责任。但是，对于不涉及转基因的产品中使用“非转基因”字样进行宣传的行为，属于合法行为还是违法行为？实践中出现了不同的判断。
2.4.1认定构成误导消费者的宣传
上海佳格公司诉吉林工商昌邑分局案[5]是审理法院将不涉及转基因的产品中使用“非转基因”字样宣传行为认定为误导消费者行为的典型案例。本案中，原告因在其销售的“葵花籽油”外包装上宣称“非转基因”，被被告以食用葵花籽油系列产品宣传语误导消费者为由实施行政处罚。该处罚决定经行政复议后维持，原告提起行政诉讼。吉林市昌邑区人民法院审理后认为，吉林工商昌邑分局适用法律正确，符合法律程序，处罚合理。在王某诉武汉某超市管理有限公司沙市店一案[6]中，审理法院也认为，我国市场上没有葵花籽油的转基因产品，被告在所售产品上特别标注“非转基因”标识，可能给消费者制造存在其他类似转基因产品的假象，误导消费者的购买意向，判定被告所售葵花籽油标注“非转基因”，违反我国关于标签标注的规范性要求，退还原告购货款。
2.4.2没有认定为违法标识
在大部分消费者起诉商家误导性使用“非转基因”标识的案件中，审理法院没有将“非转基因”标注行为判为违法行为。如，在韦邦保与巢湖安德利购物中心有限公司城西分店、与江苏乐天玛特商业有限公司、江苏乐天玛特商业有限公司巢湖店买卖合同纠纷案[7]中，审理法院认为，原告未提供证据证明含有转基因成分存在，被告所销售产品标识虽标有“非转基因”，但并不构成欺诈消费者事实。在朱国斌诉武汉汉福超市有限公司和湖南山润油茶科技发展有限公司一案[8]中，审理法院认为，“100%非转基因”是山润公司保证其油料原料是非转基因产品而向社会作出的承诺，国家未颁布禁止标注的法律规定，不能认定被告使用的广告宣传用语违反了国家法律和行政法规的强制性规定。在许林与洪城大厦（集团）股份有限公司、江西省祥橱实业有限公司一案[9]中，审理法院认为涉案的菜籽原香调和油虽标注“100%非转基因”，《农业转基因生物标识管理办法》规定目录中的品种须严格进行转基因标识，但并未规定未在该目录中的品种作出非转基因标识的需要如何标识，认为涉案产品标识“100%非转基因”没有违反相关规定。
从上述司法案例可以看出，实践中对于实际没有涉及转基因生物的产品标识“非转基因”的，存在完全不同的判断。也就是说，如何规范转基因阴性标识的规范性使用，需要在专门的转基因标识管理制度中予以明确，以便相关企业与执法司法部门形成统一的认识与理解。
3.转基因生物产品标识管理制度的完善
随着全球转基因技术研发和应用的不断推进，转基因生物及产品的标识管理更加受到关注。我国目前正处在有序推进生物育种产业化的关键期，需要对《农业转基因生物标识管理办法》予以系统修改，建立能够统一适用于转基因生物及产品的标识管理制度。
3.1 扩大《农业转基因生物标识管理办法》适用范围
启动《农业转基因生物标识管理办法》修改工作，将其适用范围扩展至所有涉及转基因标识管理的转基因生物、种子以及食品范围，形成统一能够包含所有转基因生物产品的转基因标识管理制度，为转基因种子以及转基因食品以及含有转基因生物成分的食品的转基因标识提供有效支撑。
3.2借鉴国际转经验由定性标识管理改为定量标识管理
全球有70 多个国家或地区相继开展转基因产品标识管理，大部分国家采取强制性标识。在实行强制性标识的国家当中，多数国家采取定量标识。如美国、印度、日本的标识阈值为5%，韩国为3%，巴西和南非为1%，欧盟为0.9%[10]。转基因标识阈值的设置，与转基因产品的安全性无关，主要是保障社会公众对转基因产品的知情选择权利。科学合理设置定量标识，通常与转基因产品标识有关的商业成本高低以及检测难易程度有关。据有关统计，美国大豆种植者及其食品制造商给含有不同成分蛋白质和油脂的大豆加贴标签，其费用相当于原来成本的6-9%，相应产品的销售成本则增加6%。巴西大豆种植者加贴标签的成本是原成本的10—15%。加贴标签使欧盟相应产品销售成本增加17%。同时根据专家分析，如果标识阈值低于3%时，抽检样品数量成倍增加，检测工作量和难度增加，检测误差显著增大。因此，标识阙值的设置，需要科学考虑由此带来的生产和销售成本的增加，以及检测成本的问题。
3.3 根据实际情况设置动态标识目录
转基因标识目录应根据转基因生物及产品的实际生产销售情况进行及时调整。一方面，转基因标识目录本身就是社会公众了解转基因生物及产品生产销售总体情况的一个重要渠道，另一方面如果将实践中没有生产销售的转基因生物列入标识目录，或者没有将已经进入生产销售的转基因生物列入标识目录，都将导致转基因标识制度的不完整，甚至形式化，最终将损害转基因标识制度乃至转基因生物安全管理制度的权威性和科学性。
3.4统一调整违反转基因标识行为的法律责任
转基因生物、转基因品种种子以及转基因食品的标识管理，虽然分别由《农业转基因生物安全管理条例》《种子法》和《食品安全法》进行调整，但相关违法行为应适用统一的法律责任，不能将转基因种子的转基因标识仅仅当作种子标签处理，也不能将转基因食品的转基因标签仅仅当作食品标签处理，而应统一纳入转基因标识管理范畴，从而确保相关法律责任的统一与公平。
3.5.应明确使用“非转基因”和禁止使用“非转基因”标识的具体情形
产品外包装通常有多重功能，既可以是对产品成分、生产信息等的客观说明，也可以作为商业标识，以广告宣传产品，吸引消费者，还可以是作为商家对消费者的承诺。因此，转基因产品的外包装应符合转基因标识、《商标法》《广告法》《反不正当竞争法》以及《消费者权益保护法》等多个法律法规的调整。从实践看，相关企业对“非转基因”标识的使用，通常不仅仅是为了实施转基因标识义务，而在于借助部分社会公众对转基因技术及产品的不理解，来扩大其生产或者销售的产品的广告宣传效果。从上述涉及转基因阴性标识纠纷的审理可以看出，相关法院对相同“非转基因”标识的使用存在不同理解。有的法院认为这种使用存在误导消费者的情形，有的法院则认为属于合法真实使用。其关键在于我国关于转基因标识制度中没有涉及阴性标识使用的规定。因此，有必要在转基因标识管理制度中明确使用“非转基因”和禁止使用“非转基因”标识的具体情形，为司法和执法实践中相关违法行为的认定提供有效支持。
参考文献：
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[10] 黄耀辉、樊殿峰、焦悦、吴小智、叶纪明，《浅谈多国转基因产品标识制度对我国的启示》，载《生物技术进展》2022年第12卷第4期，516-522。
作者：李菊丹，中国社会科学院法学研究所副研究员；付伟，中国检验检疫科学研究院。
来源：《质量安全与检验检测》2023年第3期。
