陈卫东：新时代人民监督员制度的发展与完善
陈卫东【摘要】 人民监督员制度是检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法的重大制度设计。经过多年的改革探索，人民监督员制度不断发展完善，其科学性和公信力不断提升，重大意义和实施成效多次得到中央认可。但是，随着监察体制改革和“捕诉合一”内设机构调整的推行，时代背景发生改变，人民监督员制度在检察工作中的运行面临新的重大挑战，需要我们明确改革方向，厘清改革思路，并针对当前功能定位模糊、监督范围狭窄、制度机制不完备与监督过程虚化的问题，从理论和实务层面作出积极回应。
【中文关键词】 人民监督员制度；监察体制改革；捕诉合一；外部监督；公民参与司法
2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订并通过了《人民检察院组织法》。该法第二章第27条提出“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，为新时代人民监督员制度的探索提供了法律依据，同时也意味着《党的十八届三中全会重要改革举措实施规则(2014—2020年)》提出的“实现人民监督员制度法制化”改革要求已初步完成。在具有明确法律依据的情况下(该法第27条规定，人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督)，人民监督员制度不存在终止实施的问题，关于人民监督员制度的存废之争应当告一段落。但本次修法未对人民监督员制度的案件范围、工作机制、监督效力等问题进行规定，尚保有进一步完善的空间。随着新时代司法“强音”的奏响，监察体制改革的深入，检察机关审查批捕和审查起诉职权的合并，各项配套制度、措施亟待建立与完善。反贪职能转隶后，创设人民监督员制度的背景条件发生转变，对“谁来监督监督者”这一疑问的回应已不再符合当今的制度现状。人民监督员制度该向何处去？这是我们亟需思考并解决的问题。
一、制度演进与时代背景
检察机关创设人民监督员制度的主要目的是为了破解其办理自侦案件时缺乏外部监督的难题。这一制度体现了检察机关自觉接受人民群众监督、保障公民有序参与司法的主动性。根据司法部提供的数据显示，从人民监督员制度开始试点至今，检察机关、司法行政部门先后共选任人民监督员70097人次，目前在任21047人，监督案件共55966件。在多年的制度发展过程中，人民监督员制度经历了由产生到改革再到陷入争议，梳理其演变过程与当今时代背景是发现问题的基础。
(一)制度演进
第一阶段，应运而生。在本次刑诉法修改以前，人民检察院一直承担办理职务犯罪案件的任务，但是由于缺乏监督，呈现出了检察机关既负责案件侦查，又承担审查批捕与审查起诉两项职能的局面。由于只有内部自行监督而缺少外部监督，相对于公安机关办理的刑事案件，易产生滥权的现象。因此，“谁来监督监督者”成为当时热议的话题。面对这一质疑，最高人民检察院于2003年10月发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《试行规定》)。根据《试行规定》，人民监督员应由机关、团体、企事业单位推荐产生，其主要监督范围是“三类案件”与“五种情形”。[1]与此同时，最高人民检察院在党中央和全国人大常委会的领导下开始了人民监督员制度的试点工作。先期试点的时间是2003年9月至2004年10月，经讨论决定在全国范围内的10个省、自治区、直辖市进行先行试点工作。一年的时间里，试点取得了一定的成效，在此基础上为进一步考察人民监督员制度的可行性，试点进一步扩大。在2004年10月到2010年10月的几年时间内，试点范围逐步扩大到全国3137个检察院，占全国各级检察院的86.5%。与此同时，最高人民检察院相继制定下发了5个规范性文件，完善对监督程序的规定，细化监督程序与诉讼程序的衔接机制。2010年10月，在总结七年多试点经验的基础上，最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。根据规定，统一实行上一级检察院选任管理人民监督员的工作机制，并开始在全国全面推行人民监督员制度。至此，人民监督员制度正式纳入了检察体系中，进入了全面实施阶段。
第二阶段，纳入改革。党的十八大以来，中央高度重视人民监督员制度的实施状况，并将其作为扩大公民参与司法、促进司法民主的有效途径。党的十八届三中、四中全会先后进行了部署，为人民监督员制度的深入发展指明了方向。自2014年9月起，最高人民检察院、司法部应十八届三中、四中全会的改革要求——“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”开展了新一轮的试点工作。在此阶段的试点过程中，人民监督员的监督范围被扩大，在以往的“三类案件”“五种情形”的基础上针对2012年刑诉法修改的内容新增了四种监督情形。[2]此外，对人民监督员的选任机制作了修改，将人民监督员的选任职权交给了司法行政机关，打破了以往“自己选人监督自己”的怪圈，体现了制度设立之初所追求的“外部监督”的属性。在具体工作机制上，虽然人民监督员制度已运行十年有余，但人民监督员在履行监督职能过程中对检察机关的处理决定有异议从而提出监督意见的情况，却始终未规定后续的救济机制。这使得监督成为一个走过场的形式，为此，新一轮改革设立了复议程序，以提高人民监督员的参与积极性。2015年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议，审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》，强调实行人民监督员制度是对司法权力制约机制的重大改革和完善，检察机关和司法行政机关应当一同加强对相关问题的研究论证，不断完善监督员的任免制度，推进人民监督员制度的法制化。2016年7月，最高人民检察院、司法部在全面总结试点经验的基础上，下发了人民监督员监督工作、选任管理办法两个规范性文件，人民监督员制度进入全面深化改革阶段。
第三阶段，徘徊于十字路口。2016年11月开始进行的由中央部署的检察体制改革试点是人民监督员制度面临转型的起点。新增的国家权力显然会对原有国家权力横向和纵向配置格局产生广泛影响，也必然会在法制体系中得到体现。[3]在将检察机关对反贪反渎等职务犯罪的自侦职能转移至检察委员会后，人民监督员制度的创设初衷不再。虽然在2018年10月26日通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》中保留了一部分检察机关的自侦权，但贪污犯罪、失职渎职以及预防职务犯罪等案件自侦权的转移使得检察机关的侦查权限大大减损，未来所面对的案件数量也会大大减少。人民监督员制度的着眼点就是为了解决自侦案件办理过程检察机关权力过大而可能出现滥权专权的问题，主要监督的应当立案而不立案等11种情形也大部分发生在自侦案件的办理过程中。可以说，监察体制改革的落地加快了人民监督员制度的边缘化，监督范围的大大限缩使得这项制度的实际效能出现断崖式的消减。
除此之外，2018年7月，为突出人民监督员的业务属性，最高人民检察院将办公厅人民监督员工作机构、职责划转到案件管理办公室。案件管理办公室原先主要承担监督、管理、服务与参谋职能，主要职责包括统一负责案件管理、流转；统一负责办案流程监控；统一负责办案质量评查和检察业务考评等工作。在人民监督员工作处划转至案件管理办公室后，能否形成有序的衔接与有效的制度探索，能否在转型过程中经得住考验，继续发挥公民有序参与司法、监督检察机关工作的桥梁作用成为接下来的研究重点之一。
在此情境下，学界与实务界对人民监督员制度的发展方向争议颇多，人民监督员制度不得不放慢脚步，徘徊于十字路口。而它，无疑面临着前所未有的挑战。
(二)时代背景
1.捕诉合一改革后监督与制约关系的改变
将批捕和公诉两个部门合并是检察机关内设机构改革的一个突破口，寄希望于通过职能的合并与重新划分带来办案效率的提升。对于捕诉合一这一话题，学界与实务界一直存在争议。捕诉合一的效果如何，我们可持观望的态度，但在捕诉合一的改革开始之后，检察机关内部监督与制约的关系已经发生了变化，这将深刻影响着人民监督员制度的后续进程。
虽然人民监督员制度的创设根据已被改变，但是其“监督监督者”的核心价值一直存在并延续，尤其在捕诉合一改革开始之后，检察机关面临着由最初的双重监督到单层监督的困局。在对检察机关的职权进行整合之后，过去由审查批捕对案件进行第一次把关，由审查起诉进行第二次把关的局面不再，批捕与起诉之间的相互牵制演变成了共同提高诉讼效率的加速器。虽然近年来检察机关通过强化内部纪检监察，完善案件管理等多种方式已经在规范检察权行使上取得了显著的成效，但仍然无法避免一些人情案、关系案的发生。从以往的经验中我们早已认可让权力在阳光下运行是保障权力不被滥用最行之有效的方法，让权力之间相互制衡也是避免一权独大最直接的方式。因此从这个角度来看，权力分散比权力集中更能减少滥权的风险。在捕诉合一开展之后，审查批捕与审查起诉两项职权由一个部门行使，从实质上赋予了检察官更大的自由裁量权。尽管在实践中如业绩考核、信息化监管等种种内部监督机制提醒并督促检察官在办案过程中谨慎用权、严格执法，但捕诉合一后检察官对案件的两道审查工序都是封闭的，不同程度上带有主观色彩。检察机关的内部监督往往是事后的，往往是滞后于决定作出的时间。而一旦发现审查批捕或审查起诉的决定是错误的，案件往往不可再被逆转回到错误发生的环节。因此，肩负双重职权的“当局者”们更需要来自于外部“旁观者”的监督。
除监督权力行使的功能之外，在以审判为中心的刑事诉讼制度改革与捕诉合一改革的共同要求下，检察机关办案人员对侦查机关和部门移送案件的审查将会更加严格。按照捕诉合一改革之初的设想，不捕率与不诉率都将会有所提高，有些案件对于公众而言，按照传统观念的判断是应当予以逮捕或起诉的。如何减少乃至消除公众的质疑，这便需要外部人民监督员的参与来化解。虽然监察体制改革改变了检察机关的职能范围，但检察机关审查批捕与审查起诉的职能未被改变，检察官们的执法意识与办案水平未被改变，检察机关所面临的内部监督饱和而外部监督缺乏的问题更为突出，检察权被滥用后的后果更加严重。因此，在捕诉合一新的时代背景下，如何利用外部监督有效地对检察机关形成新的制约是值得我们共同思考的。
2.检察官办案责任制背景下决策科学化的要求
“谁办案谁负责、谁决定谁负责”是推行检察官办案责任制的核心。在此背景下，为了突显检察官的办案主体地位，制度本身允许对检察官进行适度放权，更准确地说，是将原本被审批制所限制的权力归还给检察官。检察官办案权限的扩大，一方面意味着，在改变了以往层层审批机制的基础上办案效率将会必然提高，另一方面也意味着检察官肩上的责任更重，权力的行使也更需要外界的监督。若将检察官的责任作以区分，可大致分为考核责任、管理责任、执法过错责任与其他违纪违法责任。而以往人民监督员在检察事务中的参与主要针对检察机关直接受理的案件，重点监督撤销案件、不起诉、犯罪嫌疑人不服逮捕决定等三类案件，也就是可以体现在对检察执法的监督。然而，检察官的责任并不仅仅限于执法责任，检察事务也涉及业务考核、案件评议、行政管理等多方面的内容。因此，人民监督员所应进行监督的范围与应发挥的作用都具有新的时代意义。
虽然现阶段对人民监督员监督的覆盖面还没有具体的界定，但仅就刑诉法修改前单单对自侦案件中几种情形的监督而言，都具有科学化的意义。首先，人民监督员制度本身随着不断改革就呈现出愈来愈完善的倾向。选用分离、前置审查、随机抽选、回避保密、科学评议、提请复议等机制都使人民监督员制度自身的科学性和公信力得到了空前的提升。
但是随着改革深入，“监督者自觉接受监督”的态势越来越明显，“监督者”越来越接受按照相关规定接受人民监督员对自身办案工作的监督，这一机制存在的本身便具有科学性。其次，在人民监督员提出意见与建议之后，尤其是在提出异议后，检察机关办案人员更需要秉持着客观公正的态度，考虑是否将不同意见吸纳到具体决定中，使得一些执法决定的作出更具有公正性，去除以往公权力一方决定的官僚化倾向。由于检察机关控诉职能与考核机制的影响，一些是否决定起诉，是否作出批准逮捕决定往往夹杂一些非法律因素的考虑，此时人民监督员作为第三方群体，便可以在一定程度上降低案件决定中追诉心态与办案业绩的影响，使之更为客观、科学。从2014年9月到2018年5月，对人民监督员制度的试点数据中显示，全国省、市两级检察机关共组织监督案件10004件。其中，人民监督员不同意检察机关拟处理意见的394件，检察机关后续采纳的有163件，采纳率占到41.4%。可见，在办案责任制的作用下，检察机关也愈来愈愿意倾听人民监督员的意见，主动接受并采纳不同的声音，监督所带来的科学化决策也更具实效。
3.公民参与司法的制度体现
“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时提出的明确要求，也是司法改革的中心任务与目标。实现案件的公平正义不仅需要执法者与司法者依法独立行使职权，提高职业素质，积累办案经验，也需要人民群众进行广泛参与监督，这才是“看得见”的公平正义。我国宪法早已确立了人民主权原则，明确规定了国家机关与国家机关工作人员要经常同人民群众保持密切联系，接受人民群众的监督。检察机关作为行使公诉权与法律监督职能的国家机关，人民监督员作为人民群众的代表，两者之间有着宪法所赋予的不可分离的关系。以制度化的行使深度参与到检察机关执法办案的各种关键环节中，是人民群众“有序参与司法”在检察阶段的体现。推进公民的参与，不仅在于防止检察机关办案人员出现决定错误，而且在于公民参与司法与民主之间的关系。[4]有学者提出，“公民参与司法的首要价值便是司法民主”，[5]有序的公民参与可以大大化解司法中易出现的偏见与专断。
全国人大内司委在开展人民监督员制度立法调研时曾表示，人民监督员制度是检察机关落实宪法关于人民管理国家事务、监督国家机关工作规定的一个创新，这个制度符合宪法的规定，体现了我国社会主义法治文明的基本价值取向。而如今，在加强司法专业化、职业化建设的同时，通过多种方式扩大公民的司法参与，吸纳公民监督检察事务，对办案决策产生一定的影响，进而推进司法民主，是我国法治建设的一个重要趋势，同时也是国际社会通行的做法。在国际场域，就公民参与司法而言，有发端于英美法系但已在全球范围内大规模适用的陪审团制度、日本的裁判员与公民审查会制度、瑞典的议会检察专员制度等。虽然制度的名称不一致，但都是吸纳公众代表参与到司法过程中的举措。在我国，人民监督员作为广大人民群众的代表，与公安机关实施的特邀监督员、人民陪审员一起并行于不同的诉讼环节，分别对公权力机关进行监督，以提出意见和建议或参与裁判的方式代表民众反映意愿，建立起人民群众与公权力机关沟通的桥梁。在提高司法民主程度的诉求下，人民监督员制度是相对封闭、神秘的检察机关走进群众、增强公信力、提高认可度的有效机制。
二、当前问题与改革方向
在从试点到正式确立的15年中，人民监督员制度无疑取得了颇丰的成效，包括拓宽公民对检察工作的监督渠道、规范检察权的行使、提高决策的科学化程度等等。但不可否认的是，无论是否处于有待改革的状态，人民监督员制度在演进中也显现出了一些问题。这些由于检察机关基于自身的局限性以及客观条件制约所产生的缺陷，造就了该制度进一步前行的“路障”。[6]这些缺陷带有因果关系的逻辑：最初定位不明朗、监督覆盖范围不全面、工作机制不完善导致了监督效果大打折扣。虽然人民监督员制度给公民提供了参与司法的途径，但实质作用并不明显，难以真正对检察机关的办案工作产生影响；虽然在形式上保证了内外部监督兼备，但在实际效果上难以与检察机关的内部监督比肩。
(一)当前问题
1.功能定位模糊
首先应当厘清“参与”与“监督”这两个概念。人民监督员制度最初定位于对检察工作的监督，这就奠定了其只能围着检察机关转，但无法真正深入其中，监督内容也缺乏实质性。而“参与”则不同，它意味着参与主体享有一定的话语权与决定权，不再是“走过场”的空壳。以我国审判阶段的陪审制度为例，它不仅让人民群众有平等参与司法的权利，还要保障人民群众这种参与是有效的。[7]在由审判员与陪审员组成的合议庭上，人民陪审员能够在案件裁判上产生影响，“同审同权”保障了人民陪审员们能够以参与的方式监督司法。相比较而言，人民监督员制度的设计缺陷在于，它只具备“监督”的定位但并无“参与”的特性。人民监督员虽然可以在11种案件范围内对检察工作进行审查、评议，但却扮演的是一种事后的、旁观者的角色。这种监督既不及时也不包含实质性内容，有且仅有“外部监督”这一种方式的前提下难免成为检察机关办案“锦上添花”的工具。从理论的角度上，有这样一种来自公民、来自外部的监督方式可以弥补制约不足的难题，可以成为检务公开的途径。但实际上，公民参与司法这一发展趋势并未得到实际意义上的深入，公民的参与在检察阶段仍是模糊甚至是空白的。
在检察工作中，作为人民代表的人民监督员更应以实现有序参与司法的目标，将宪法要求转化为实际行动。这就需要法律法规制定者转变视角，确立人民监督员的发展目标与方向，避免将人民监督员制度的功能只局限在案件办理的过程中。若只是对人民监督员制度进行“小修小补”，动其表而存其根，制度本身的定位仍保持“外部监督”这一种形式，甚至依然停留在针对不起诉案件的框架内，挂“参与”之名却无法达到监督的实质化，那么接下来人民监督员制度依旧会停滞不前，与正在进步的法制观念脱轨。
2.监督范围狭窄
我国刑事司法程序对社会主体开放还处于初级阶段，开放范围较为狭窄，一些可以开放的程序阶段仍处于封闭状态，[8]人民监督员的监督范围便折射了这一问题。人民监督员的监督范围主要包括11种，即人民检察院办理案件直接受理立案侦查工作中存在的8种违法行为与拟撤销案件、拟不起诉的以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的情形。然而在实践中，尤其是在基层检察院人民监督员制度的运行中，人民监督员监督的对象主要只有拟不起诉的案件这一种情况。虽然对监督范围的限定符合人民监督员创制的初衷，但不符合检察工作中出现的复杂情况亟待解决的需要。在人民监督员工作具有良好工作基础的前提下，依然对监督范围进行限缩是过于保守的。何况，检察机关对职务犯罪案件自侦、自捕、自诉的格局已经发生改变，监察体制改革业已消解了检察机关自侦权与公诉权合并的问题，人民监督员监督原有的监督范围大多已不复存在。接下来如何扩大人民监督员制度的监督范围，从而使其真正成为检察业务中的重要一脉，符合长远发展的需求，是下一步应当进行探索的。
在以往的认识中，公安机关进行侦查的刑事案件并无人民监督员参与的必要，因为检察机关对这种案件已经在相应环节形成了外部监督。但是由于三机关原则在发展过程中的畸化，公安机关与检察机关的配合远远大于制约，无法保证检察机关的追诉职能所引发的倾向在内部被化解。因此，检察工作中需要纳入外部监督的案件范围绝不仅限于此前所规定的自侦案件。
3.制度机制不完备
首先，选任机制的公众性不强。由司法行政机关而非检察机关直接负责选任和管理人民监督员，表面上解决了“自己人选人监督自己”的问题。根据截至2017年6月各省提供的数据表示，在新一届的人民监督员中具有公务员或事业单位在编人员身份的占总人数的42.2%，符合“不超过50%”的改革要求。但剩下的接近60%的人员中脱离“国字号”，来自于社会行业中占大比例的私有制企业、个体户、农民工的却不多。选任结果达到纯粹的“民间性”“大众性”，符合要求的社会主要群体都有机会成为人民监督员，减少由工作属性产生的选择倾向，这样才能使人民监督员在行使职权的过程中更独立、中立。此外，人民监督员的每届任期为5年，每人最多可以连任一次。而根据数据显示，在新一届的人民监督员中，上一届留任的比例达到23.1%。也就是表明，有超过20%的人民监督员履职达到10年之久。连任制大大强化了人民监督员与检察机关之间的熟悉程度，但这种熟悉有损监督的中立性，极易形成由外部监督演化为“内部”监督。并且，这种连任机制同时减少了他人的当选机会，不利于吸纳更多的公民成为人民监督员的一员。
其次，启动程序科学性有待提高。现阶段监督程序包括审查处理、监督评议和复议三个阶段。在启动初期，并非每一种监督情形的启动方式都相同。除拟撤销与拟不起诉两类案件直接进入监督评议程序之外，其他的情形都要首先由检察机关案件承办部门进行初步审查。在进行初步审查后，相关部门将意见答复人民监督员，若人民监督员无异议，则监督程序终止；若存在异议，则进行后续评议环节。这样的启动机制使检察机关享有启动上绝对的主导权，11种情形中的大部分都需经过承办部门初步审查，也即事先形成了一道过滤机制。由于初步审查是内部机构的审查，因此对案件是否交由人民监督员进行监督评议的标准也较为主观，往往带有利于办案的倾向。一些真正需要接受公众监督与评议、可能带来较大舆论影响的案件，往往最后无法进入人民监督员评议的环节。此外，直接启动评议的案件范围较窄，只包括拟不起诉案件与拟撤销案件，并未包括一些易引起公众对检察机关办案提出质疑的情形。因此，启动程序的设置缺乏应有的科学性。
最后，在人民监督员工作处划转至案件管理办公室之后，人民监督员的工作机制不应再仅限于以往“事中监督”的模式。在未来的机制设计上，根据案件管理办公室原先的职能内容，人民监督员的工作应当与其有机结合，而非仅仅完成机构划分、人员转移等形式上的变动。
4.监督过程虚化
作为我国的法律监督机关，检察机关在诉讼活动中的监督可以按照诉讼阶段来划分，几乎渗透在每一环节当中。由于有国家公权力的支持，其监督一般具有强制力且发挥了严格把关的作用。以立案监督为例，当人民检察院认为公安机关应当立案而不立案且公安机关的不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。由此可见，“监督”一词在检察机关的职能范围内，带有一定的强制性色彩。反观人民监督员制度，2015年最高人民检察院下发的《关于人民监督员监督工作的规定》中“监督”一词出现次数颇多，表面上形成了以监督检察工作为核心的人民监督员制度工作规定。但是，第4条中提出了“人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，认真对待人民监督员提出的意见和建议”。由此可以看出，人民监督员行使监督职能的形式是“意见和建议”，这与检察机关行使监督职权的“通知”有着轻重层面的区分。人民监督员参与到案件办理过程中，形成了“装点门面”的作用，在无法形成实际影响的前提下帮助检察机关树立了吸纳公民参与的透明化、公开化形象。柔性的监督建议不仅无法对检察权起到监督的作用，甚至有可能沦为检察机关执法合法化的符号。[9]即使在人民监督员制度中确立了带有救济性质的复议程序，但由于复议程序的架构十分空洞，以原本人马再次审查为主导模式，我们很难期待复议程序能够达到良好的后续补救效果。
一方面，检察机关创设人民监督员制度主动接受外部监督，广泛吸纳公众参与到检察工作中，从制度设计上解决了“谁来监督监督者”的疑问。
但另一方面，由于并未赋予人民监督员进行监督的刚性效力，所谓监督只是在边缘的花拳绣腿，无法真正落地。检察机关手握唯一的决定权，可以听取人民监督员的建议但无法真正分享这一权力，可以尊重人民监督员表达意见的权利却无法从实质上保障这一权利。体制力量的强势存在主导民众参与的走向与结果，民众参与的形式意义大于实质意义，那么这种被动式的非决策型参与将会严重制约民众参与的广度和深度。[10]因此，问题从“谁来监督监督者”演变成了“如何有效监督监督者”。人民监督员处于“可以提出问题”但“无法解决问题”的两难境地，不仅大大挫伤了其工作积极性，同时也造成了检察机关内部对人民监督员制度监督属性的分歧。最高人民检察院在研究部署统一业务应用系统时，明确人民监督员监督工作为14个检察业务条线之一。但在后续改革中，大多数省级院将人民监督员工作定位为司法行政工作，与业务部门是有所区别的。长此以往，由上至下便会形成加重对监督办这一部门的边缘化倾向，即使根据最高人民检察院所传达的精神将其纳入检察业务的范围，但由于在实践中人民监督员制度难以发挥实质作用，容易造成监督办的工作在检察业务类别中成为易被忽视的问题，工作开展易受到阻碍，形成恶性循环。与此问题相悖的是，若赋予人民监督员的评议结果以强制力，检察机关的相关事项决定权就面临着被分割甚至被取代的风险，这与我国现有的权力分配是不相符的。若执意“毕其功于一役”，将人民检察院对案件的起诉决定权等权力分摊于人民监督员，在缺乏相关制度保障的前提下容易造成办案专业性的下降与权力的分散。稳步推进监督实质化才是我们所追求的改革效果，因此，应立足于我国长久以来的司法实践来解决监督过程虚设的问题。
(二)改革方向
1.“单一型”与“复合型”两种径路
经过多年的探索与完善，人民监督员制度已初步完成体系化建设，设立了相应的工作机构，配备了专门的工作人员，形成了贯彻四级检察机关的工作条线，并在检察机关统一业务应用系统中运行。可以说，该制度已取得良好的工作基础，具备了新形势下予以调整并继续发展的基本条件。在改革路径上，我们面临两种选择：第一种是以审查评议不起诉案件为主的“实时监督”，保留“单一型”监督的发展模式；第二种则包含了除前者之外对结案后案件质量的评议，可称为“复合型”监督模式。“复合型”监督拓宽了人民监督员的监督渠道，不仅是旁观视角的外部监督与“零距离”的内部监督相结合，也是人民监督员参与办案中的程序性监督和办结后的案件质量评查实体性监督相结合。
从制度设计层面而言，在诉讼程序中邀请人民监督员参与对检察机关办理案件的监督评议，但人民监督员没有对案件办理的决定权，只有提出意见和建议的权利，是否采纳由检察机关自行决定，实际是诉讼程序性参与，体现了“参与中监督”。而案件质量评查工作是对办结后的案件进行监督，利用参与的形式对案件实体进行监督，体现了“监督中参与”，进一步向人民监督员制度“监督和参与”的双定位靠拢。从实践层面而言，近两年已有不少地区的检察机关邀请人民监督员全程参与案件评查活动，对已结案件的事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、风险评估、文书使用和制作、涉案财物处理、办案纪律等方面进行全面评查。结案后的评查普遍反馈良好，但也存在发现具体问题与瑕疵的情况，这恰恰达到了从内部监督的角度督促办案人员依法履职的作用。此外，人民监督员工作处机构、职责划转案件管理办公室无疑为“复合型”监督模式的完善提供了平台，应由其负责每年选取一定数量的案件，邀请人民监督员参与质量评查，做好相关的与司法行政部门的沟通协商工作。应当注意的是，为保证客观与中立性，参与结案后案件评查的人民监督员不应曾参与案件办理评议，这就要求司法行政部门做好相关工作，从人民监督员信息库中抽选出符合条件的人民监督员参加案件质量评查。
2.“大众化”与“精英化”两种倾向
所谓“大众化”或者“精英化”，指的是人民监督员的组成人员是普通民众还是限定于一定职业特征、对公权力运行更为熟悉的官员、专家等人。这一争论自人民监督员制度试点之初就已经产生，也是贯穿于制度发展始终未被解决的问题。从规定上来看，人民监督员的选任、培训和考核工作由司法行政机关负责，检察机关配合协助。只要是“具有高中以上文化学历，拥护中华人民共和国宪法，品行良好、公道正派、身体健康，年满23周岁的中国公民”都可以成为人民监督员的候选人。且特别规定了，“人民代表大会常务委员会组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职工作人员和人民陪审员不参加人民监督员选任。”表面上，从制度规定中已经避免了由公权力代表监督监督者，但是在实践中民意代表不足这一问题一直制约着人民监督员“人民性”的发挥。在地方上，人民监督员主要由各级人大代表与政协委员组成，除此之外，人民监督员办公室往往会与一些与检察机关联系密切的机关、团体与企事业单位联系，商请这些单位推荐人民监督员的候选人。首先，在对机关、团体与企事业单位的限定上，由于已经存在“与检察机关保持良好关系”的潜在偏向，也决定了从这些单位选拔出来的候选人对检察机关的办案工作的支持程度高于中立的水平线。其次，在对候选人的要求上，必须是“政治素质高，群众基础好，原则性强，顾全大局，能够代表本单位的同志”。这也就表明从一开始人民监督员便脱离了其监督职能本身，而是肩负着维持并提升原单位形象的责任。那么在对一些决定提出建议乃至异议的时候，监督员们难免有所保留。如此一来，人民监督员的选任更像是一场社会精英的选拔。如果依旧保持如此“精英化”的选任模式，人民监督员将会从一开始就存在代表性不足的问题，这也将会严重影响监督实效的发挥。在接下来的调整方向上，应当给予更多私有制企业员工、个体经营者、农工群众这些在日常生活中占据主导力量的职业者更多参与的机会。在对候选人的审查上，也应做到客观、中立，避免偏向于“国字号”“吃皇粮”的精英们，也避免大规模选任工作经历、价值观、知识背景等因素非常接近国家机关的公务人员。[11]
需要重申的是，以普通民众的视角对待检察工作，以大众化的生活经验与观念对检察业务进行评判才能使人民监督员制度提升司法民主、维护司法公正的目标得以达成。带有专业化色彩的精英人士恰恰易由于职业或管理的束缚，产生过于“理性”的判断，反而削弱制度本身的正当性。
三、发展借鉴：域外“类人民监督员”制度的实践与效果
在比较法的视野下，以日本与美国为代表的“类人民监督员”制度可以作为公众参与司法的代表性途径，其长处值得我们借鉴。
(一)日本：检察审查会
日本检察审查会的建立主要源于对检察权制约的需要。由于日本的刑事诉讼带有较强的国家追诉主义色彩，检察官被赋予了起诉垄断的地位。日本《刑事诉讼法》第248条规定：“依照犯人的性格、年龄和境遇、犯罪的轻重和情节及罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉。”相比较于我国《刑事诉讼法》176条第2款所规定的酌定不起诉条件——犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚，日本刑诉法所规定的不起诉所包含的内容更复杂，不仅以情节轻重为衡量依据，犯人的性格、境遇等生活表现也对不起诉决定有所影响，因此检察官手中的裁量权自由度极大。为防止因检察官的裁量权过大而造成滥权导致司法不公，日本政府设计了一系列救济与审查制度，检察审查会便是其中之一。
就检察审查会的职能而言，它并非是独立的、能够分享公诉权的机构，公诉权依旧由检察官垄断。检察审查会的决议只是检察官是否起诉的再考量的参考；检察审查会出具的决议是否被采纳也由检察官自行判断。[12]检察审查会在对检察官的不起诉决定进行审查后通过投票表决。决议分为三种情况：若认为不起诉决定是正确的，作出“不起诉适当”的决议；若认为检察官需要更进一步侦查再作出决定的，作出“不起诉不当”的决议；若认为应当起诉，则作出“起诉适当”决议。[13]对于后两种决议，检察官应进行再次侦查，但决定权依旧掌握在自己手中。可见彼时检察审查会与我国的人民监督员制度同样面临着不具有强制力、意见效果不佳的问题。2004年，日本政府决定修改刑诉法，同时对《检察审查会法》作了修改。其中，对于“起诉适当”作出后检察官仍坚持不起诉的，检察审查会进行第二轮审查，若在第二轮审查中仍作出“起诉适当”决议的，检察官必须提起公诉。此外，由于检查审查会的组成人员较为大众化，对于法律专业问题的判断可能缺乏技术层面的合理性。因此，在第二轮审查中建立了审查辅助员制度。旨在第二轮审查中弥补法律专业知识不足的缺陷，帮助检察审查会作出更审慎的决定，也使检察审查会的决议更为理性、正当。
我国的人民监督员制度与日本检察审查会制度具有诸多相似之处，在起诉便宜主义的作用下，检察官职责行使呈现出积极、自主的特点。尤其在我国刑诉法修改前检察机关掌握享有部分自侦权的情况下，垄断性的侦查、审查批捕与审查起诉权使得其裁量权必须受到有效的制约。改革前的检察审查会面临着与现阶段人民监督员制度相同的问题——不具有强制约束力。通过改革，检察审查会从一个公众参与司法的形式成为一项真正可以对案件的起诉方式乃至刑事司法的运行产生重大影响的制度，[14]这应对人民监督员制度的改革形成一定的启迪作用。
(二)美国：大陪审团制
区别于“小陪审团”主要针对保障公民在审判中的参与，大陪审团设立的目的主要在于限制起诉权，防范检察官滥权。小陪审团是在法官主持下，通过聆听法庭上双方交叉询问与辩论从而确定被追诉人是否有罪，小陪审团有着对案件实体问题的决定权。而大陪审团则出现在审前程序，主要针对检察官起诉合理与否进行判定。旨在防止政府滥用权力的联邦宪法第五修正案规定“：除发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服役的民兵案件中外，任何人不能被判处死罪(capitial)或重罪(infamous crime)，除非基于大陪审团的报告或者起诉书。”也就是说，只要是可能被判处重罪及以上刑罚的案件，应有大陪审团决定是否起诉。而所谓“重罪”是指可能被判处1年以上刑期的案件。大陪审团职能之一便是审查起诉职能，这与检察审查会制度、人民监督员制度存在一定的相似性。大陪审团审查由检察官提交的证据，决定是否要继续调查，是否批准由检察官提出的刑事起诉书。这一职能带有司法性质，陪审官们不偏不倚地审查是否有足够的证据支持检察官的控告，是否有理由认为被追诉人确实犯了所控罪行。在此项职能之下，防范检察官们不当行为的功能得以发挥。[15]当然，被追诉人也可通过辩诉交易放弃受到大陪审团的调查，这是他的权力。此外，在选任方式上，大陪审团的组成人员往往就是普通的市民，由随机抽取而产生，只要符合年龄、心智与无犯罪记录要求即可，在实践中也不存在职业倾向的问题。在效力方面，大陪审团的决议具有强制约束力，检察官必须遵照执行。
无论是检察审查会制度还是大陪审团制度，共通之处除了约束检察权的行使之外，还在成员选任上具有极高的非精英化程度，国家赋予强制力去有效约束检察官们的权力行使。因此，在对我国人民监督员制度的后续调整中，确有必要借鉴这种理念，真正做到吸收普通民众参与司法活动，借民众之理性与经验形成对检察机关具有实质意义的监督。
四、改革路径与主要内容
在厘清人民监督员制度发展至今所存在的问题、制度未来的发展方向与总结域外经验的基础上，我们对具体的改革措施也应有更为明晰的设计。在监察体制改革背景下，
为适应检察机关内部批捕、起诉一体化的开展，人民监督员制度需要从功能定位上发生根本的转型。从解决问题的角度来看，拓宽监督范围、畅通工作流程、强化监督效果也是制度发展的应有之意。
首先，明确功能定位。定位问题是人民监督员制度改革的核心问题，也是必须首先解决的问题，它关系到后续每项改革措施的设定，代表了改革的总体思路。正如前文中所提到的，仅以“监督”概括人民监督员的职能远难以建立起公民与司法之间的联系。随着渠道的多样化，公民对司法的关注度愈来愈高，能动意识不断提升，因此从“监督”向“参与”发展，是改革的必然趋势。陪审制度已经开辟了我国公民参与司法的制度化先河，积累了大量经验之后必然推动公民对整个刑事诉讼的参与，其中应当包括公民参与检察工作。但是，对于现阶段人民监督员的定位问题，我们要有一个清晰的认识，应当把握好“长远”和“当下”两个角度的要求，不应“固步自封”，也不能“好高骛远”。
一方面，从长远目标来看，人民监督员制度的发展方向必然是成为具备强制决定效力的公民参与司法机制，并从纯粹意义上的“监督”转变为实质意义上的“参与”。另一方面，改革不能“一蹴而就”，更不能“一劳永逸”。“参与”是改革的目的，但现阶段仍应通过“监督”的方式逐步实现。这里就涉及“监督”与“参与”的基本关系问题。“公民参与司法”分为狭义和广义两个层面，前者是指公民实质性地参与并行使相应的司法权力，而后者包括为了行使监督权而进行的必要的司法参与。当前的人民监督员制度实为广义上的“公民参与司法”，虽然《关于进一步深化人民监督员制度改革的研究意见》明确将人民监督员制度的定位从单纯强调“案件监督”调整为“案件监督”和“公民参与”并重，并试图强化人民监督员监督工作的业务属性，但是这种参与既不是对严格意义上司法程序的参与也不涉及司法权的行使，是服务于监督的参与，目的是在参与中进行监督。虽然现阶段我们尚未具备条件完成“监督”到“参与”的跳跃，但可以拓宽监督的方式。如上文所述，从单一型到复合型的功能转变意味着人民监督员“外部监督”与“内部监督”双重属性的结合。由于监督方式和监督结果不对外公开，案管部门的案件评查工作实为内部监督，这有别于人民监督员对诉讼过程中不起诉等事宜的“外部监督”和“公开监督”的基本设定。因此，在将人民监督员工作机构整体划转至案管部门的情况下，有必要认真研究并把握好“内部监督”与“外部监督”的界分与衔接问题，防止监督流于形式或发生功能异化。
其次，拓宽监督范围。鉴于监察体制改革之后，人民监督员制度的设立初衷不在，原先所规定的监督范围与实践需求已不相符“：拟撤销案件”“应当立案而不立案或者不应当立案而立案”“采取指定居所监视居住强制措施违法”“违法搜查、查封、扣押、冻结或者违法处理查封、扣押、冻结财物”与“应当退还取保候审保证金而不退还”等原规定中的情形是以办理自侦案件为前提，因此应当直接取消。“拟不起诉”“犯罪嫌疑人不服逮捕”“超期羁押或者延长羁押期限决定违法”“阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利”这几种情形覆盖范围较广，尤其是“阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利”在实践中难以交由不具备法律专业知识的人员把握，因此也建议重作规定。对于“应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”情况，虽然依旧有存在的可能，也应当作为被监督的对象，但由于《国家赔偿法》中已规定了上一级机关复议和法院办理程序，即使在实践中确实出现了此种情况，也同样需要启动上一级检察机关的复议程序，因此两者存在重复之处，不需单独列为人民监督员的监督范围。而“检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”，由于转隶之后此种案件的调查权转交给监察机关，所以此情形也无保留之必要。
在删除原先规定的基础上，我们应对监督范围重作规定。第一，监督范围不应仅限于某种案件类型或是某一办案阶段，检察机关的“监督、审查、追诉”三方面的职权都应纳入人民监督员的监督范围之中。对于这三种职权所覆盖的范围，应当被纳入监督的情况与不应纳入监督的情况都应以列举的方式进行规定，使之更具操作性，便于人民监督员按规行事。以追诉职权为例，监督范围应当包括：刑事案件不起诉的；审判期间撤回起诉的；被害人或诉讼代理人提出异议的认罪认罚案件。以列举的方式保证制度的规范性、周延性，避免出现以“其他应当进行监督的案件”为代表的留有余地的兜底式条款。同时，在将监督的案件范围扩大的基础上，具体监督事项范围的设定应当重点围绕批捕和起诉两项职能予以考量，原因是：其一，起诉是检察机关的核心职能，起诉适当与否是关乎公民权利的重大诉讼事项，理应受到有效的外部制约，美国大陪审团及日本检察审查会均是为制约起诉裁量权而设置的；其二，不同于域外法治国家对于审前羁押设置了严格的司法审查程序，中国的审查批捕权由作为控诉方的检察机关行使一直饱受质疑，有必要重点监督；其三，对于“捕诉合一”模式下逮捕与起诉工作的质效需要引入外部评价；其四，相关统计表明，人民监督员对于拟撤销案件和拟不起诉案件的监督占到“11种情形”的绝大部分，其他情形的适用率极低。第二，从案件类型的角度而言，将监督范围从原先的11种具体情形扩大至检察机关办理的普通刑事案件、民事案件与公益诉讼案件。将此三种类型的案件进行整合，不再区分具体案件类型，才能更全面地发挥公民监督所形成的制约作用。从检察审查会与大陪审团的经验中也可以看出，不应对公民监督进行案件类型的限制，应当留给其更广阔的空间。“如果人民监督员能够介入普通刑事案件的审查起诉环节，不仅对于检察机关的工作是一种监督，也间接影响了公安机关的办案质量，对于发现、遏制刑讯逼供等非法侦查行为，也不无裨益。”[16]通过倒逼的作用，督促侦查机关形成更为负责的办案态度，是我们寄希望于人民监督员制度所能发挥的一项新的功效。第三，案件范围的扩展必然导致监督对象的“海量化”增长，这将是员额制改革背景下的检察系统难以承载的重任，因此，有必要在启动条件的设置上对进入监督程序的案件数量予以合理限缩。为了对人力资源进行优化配置，并非所有案件都应提请人民监督员进行监督。对于案件情节应进行一定的限定，即存在较大争议的或社会影响较大的案件。对于一些案情简单，没有争议，社会影响较小的案件；涉及国家秘密或者个人隐私的案件；未成年人犯罪的案件等情况都应该排除在监督范围之外。
再次，完善制度机制。第一，改革选任机制。一方面，从立法层面进一步加大对非公务人员的选拔，继续缩小公职人员的比例，扩大候选人员的职业覆盖面，鼓励公民以自荐的方式参与人民监督员的选拔。另一方面，取消人民监督员连任制。严格限定每位人民监督员每届的任期为5年，没有例外情况。这样既可以保障人民监督员履职的相对独立性，也提供给更多公民参与检察工作的机会。第二，科学规定启动程序。虽然在前文中提到人民监督员程序的启动上应将更多情形纳入直接启动的范围之内，但对于一些案情简单、社会影响不大、没有争议的案件为节省司法资源之需要不应被纳入监督的范围之中。因此，在参考以往做法的基础上，应结合实践情况进行调整，我们建议针对不同情形分别设置按程序启动和审查启动。第一种按程序启动，即只要出现了规定中的情形，便直接启动提请人民监督员进行监督评议的程序。这种程序主要针对两种案件：一种是当事人对逮捕决定有异议的刑事案件，另一种是捕后不诉的刑事案件。对于前者而言，探索人民监督员制度与一些地区正在开展的审查逮捕听证制度之间的衔接，是未来公民参与检察工作的一项全新的路径，同时也有利于提高检察机关决策的权威性。而对于后者来说，虽然绝大多数捕后不诉案件具备法定或酌定事由，但仍然容易引起被害人及社会公众对执法办案的质疑。且普通的不诉案件量较大，提请人民监督员监督反而对办案部门和当事人易造成讼累。捕后不诉的案件易引起被害人一方的关注与不满情绪，形成对检察机关的误解，因此提请外部监督确有必要。而第二种依审查启动程序主要包括检察官提议、人民监督员要求、当事人申请三种情况，包含除依程序启动的其他类型的案件。审查的主体应由检察长担任，是否正式启动监督程序应由检察长批准而非办案部门商定。对于一些存在较大争议或社会影响较大的检察监督、司法审查、国家追诉案件，检察长可以直接决定提请人民监督员进行监督；检察官认为办理的案件有必要提请人民监督员监督的，可以提请检察长批准；人民监督员提出要求或当事人提出申请的，应当由案件承办部门直接上报给检察长进行审查。两种启动程序的并行，既可以保证将事关逮捕、不起诉等易引起社会争议的案件纳入监督范围，提高决策民主性，又可以优化司法资源的配置，避免由案件数量过多而引起效率不佳的状况。第三，做好人民监督员制度与案管工作的衔接。根据案管办公室的原职能内容，人民监督员除了对办案决策的监督之外，还应包含结案后对整个办案流程的监督，从受案开始，到办案期限、强制措施的适用、诉讼文书等程序性事宜的监督到最后参与案件质量的评议。人民监督员的职能与案管工作并不冲突，反而得到了延伸。转划之后，人民监督员协同参与案件质量评查工作，对办结后的案件质量进行评查，是以参与的形式对案件实体进行监督，体现了人民监督员“在监督中参与”的角色。
最后，强化监督过程。柔性监督是人民监督员制度无法发挥监督实效的一大根源，但造成这一欠缺的原因之一是监督过程的形式化。在此前的工作程序中，若人民监督员的评议表决意见与人民检察院的决定是相悖的，人民检察院应当向参加评议的监督员进行说明。人民检察院的决定经反馈说明后，参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以有一次复议的机会，复议大多仍由原办案人员负责，复议决定权最终掌握在人民检察院手中。在此流程中，人民检察院“进行说明”这一环节是在没有新的证据材料的情况下作出的，相比较于日本检察审查会在面对异议后须“重新侦查”的情形，我国的说明环节更类似一个游说的过程，以办案人员向人民监督员们重申作出决定的必要性、解释决定原因为主要内容，目的在于让人民监督员接受检察机关作出的办案决定。当人民监督员再次以多数提出异议之后，人民检察院才开启复议程序，且复议决定为最终决定。整个流程较为复杂、拖沓，人民监督员自第一次提出异议到最后进行复议中间无任何对人民检察院形成有效制约的可能，这样一个看似“有来有往”的决定过程其实依旧完全由人民检察院主导。有学者曾建议借鉴以日本检察审查会为代表的刚性建议模式，但是，该种具备实质化内涵的司法民主机制的形成并非“一日之功”，而是与司法体制的循序改革相适应的，并且需要相应的配套制度、机制的跟进才能有效运转。以检察审查会模式为例，为了确保职权独立且不被监督者控制，检察审查会的工作机构常设于法院；为了调和民意的非理性与非专业性，保证审查结果的客观公正，设立了审查辅助员制度；为了有效制约检察官起诉裁量权的滥用，规定了起诉决议制度(强制起诉制度)。这些关联性设计使得检察审查会制度得以在实践中有效运作并发挥出独特的民众参与司法的功能。很显然，当下中国的司法环境还不具备如上述那样的有利条件，今后如果要将人民监督员制度打造成为狭义上的公民参与司法模式，除了需要修改相关法律外，还要探索配套制度、机制的跟进和完善，而这必然需要一个循序渐进的过程。因此，我们应选择在保留检察机关最终决定权的基础上强化监督过程，赋予监督更为实质化的内容。
为解决监督流于形式的问题，我们建议通过以下几方面的内容进行完善：首先，在评议开展的过程中，办案检察官应当向人民监督员介绍案情和当事人、辩护人意见、说明拟处理意见的理由和依据，必要时出示或播放相关案件材料或试听资料。如有必要，在提请检察中批准之后可以安排人民监督员或者监督申请人等诉讼参与人到场，在检察机关工作人员的主持下发表意见或回答人民监督员提出的问题。拟设立一个多方参与的类听证的模式，以保障人民监督员获得信息的准确性与全面性，避免偏听偏信一家之辞。其次，当人民监督员的表决意见与人民检察院的办案决定不一致时，
人民检察院应对案件重新进行审查后及时进行再次评议，并将再次评议结果反馈给人民监督员。此时在人民监督员内部进行表决，以少数服从多数的方式进行，若最终结果与办案决定一致，便形成统一的办案决定；若两者仍不一致，参与评议的人民监督员可提出复议。在收到复议要求后，检察机关应当另行指定检察官重新审查案件，在全面、客观、及时审查案件之后，应当将意见报批检察长或检查委员会讨论决定，此决定为最终决定。其中，复议中“另行指定检察官”大大降低了由原办案人员主导复议所可能产生的偏见，最大限度平衡了案件处理的专业性与公开性。同时，监督过程的实质化有所增加，解决了以往制度设计下看似繁复但实则空洞的问题。
五、结语
除人民监督员制度本身需要为适应监察体制改革与捕诉合一改革而作出调整之外，对监督工作的保障机制也应同步进行完善。现阶段检察机关虽然建立起了供人民监督员查阅的案件信息台账，但以犯罪嫌疑人为代表的当事人与人民监督员双方对自己权利范围的知悉权未得到较好的保障。对于没有专业法律知识的犯罪嫌疑人、控告人、举报人、申诉人等而言，人民监督员制度不过意味着白纸上的几个黑字，对于具体事项知之甚少，人民监督员进行监督所可能产生的效果也相对模糊，因此主动要求人民监督员介入监督极少发生。人民监督员本身亦是如此。我们在呼吁人选“大众化”之外，也要关注对其履职的保障，尤其是司法行政部门应当注重对人民监督员的管理与培训，使其真正了解自身的职责所在。此外，人民监督员参加监督评议工作所产生的费用应由司法行政机关充分保障，以提高其履职积极性，检察机关同样也应将开展人民监督员工作经费列入重点经费保障范围，提供更多的资金支持。人民监督员制度再次行至“十字路口”，这次不仅面临着外部改革所带来的动摇根基的影响，而且也亟需破除十余年来制度发展的积弊。取过往之精华，遵照改革规律，以创新的思维调整人民监督员制度由外及内的设定，才能使该项制度真正成为人民群众有序参与司法的重要渠道，保障检察权行使的客观、公正。
【注释】 *作者单位：中国人民大学法学院。本文系最高人民检察院专项委托的研究课题，课题组成员胡晴晴、崔永存两位同学共同参与了本文的写作。
[1]人民监督员对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”(应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等)进行监督，提出监督意见。
[2]指定居所监视居住的措施在2012年刑诉法中被确立起来。根据修改后的刑诉法，对人民监督员的监督范围作了调整，将查办职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”“应当退还取保候审保证金而不退还的”“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”均列入人民监督员的监督范围内。
[3]参见汪海燕：《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》，《政法论坛》2017 年第6 期。
[4]参见陈卫东：《公民参与司法：理论、实践及改革——以刑事司法为中心的考察》，《法学研究》2015年第2期。
[5]参见熊秋红：《司法公正与公民的参与》，《法学研究》1999年第4期。
[6]参见陈卫东：《人民监督员制度的困境与出路》，《政法论坛》2012年第4期。
[7]参见姚宝华：《论人民陪审员制度的功能定位》，《法律适用》2017年第11期。
[8]参见崔玮：《刑事司法中的社会参与：主体、模式及完善进路》，《中国刑事法杂志》2018年第6期。
[9]参见卞建林：《人民监督员制度的运行与完善》，《国家检察官学院学报》2014 年第1 期。
[10]参见陈洪杰：《从“群众参与”到“公民参与”：司法公共性的未来》，《法制与社会发展》2014年第1期。
[11]同前注[3]，汪海燕文。
[12]参见肖萍：《日本检察审查会制度改革及其启示》，《上海大学学报》(社会科学版)2013年第5期。
[13]同前注[8]，崔玮文。
[14]参见丁相顺：《日本检察审查会制度的理念、实施与改革》，《国家检察官学院学报》2005年第3期。
[15]参见甄贞、王丽：《美国大陪审团与人民监督员制度比较》，《人民检察》2007年第9期。
[16]同前注[3]，汪海燕文。
【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2019年 【期号】2
