刘松山：区域协同立法面临的合宪合法性困境
刘松山自2006年十届全国人大四次会议通过的 “十一五”规划纲要提出促进区域协调发展后，“十二五”“十三五”规划纲要和党的十八大、十九大报告，对不同历史时期的区域协调发展，都做了战略性安排。在国民经济和社会发展的总体格局中，区域协调发展正在十分深广的领域不断推进。但长时间以来，各方面对区域协调发展的认识和实践，主要侧重于经济和社会层面，而对宪法法律层面进行的区域协同立法关注不足，对于其中可能遇到的问题，也没有给予足够重视。
现在，区域协同立法问题已经日益凸显出来，对此认真加以研究和回答，对于保证区域协同立法以及区域协调发展的整体部署在法治的轨道上进行， 具有重要意义。
宪法中区域协调发展
与行政区划的内在冲突
讨论区域协同立法，先要讨论区域协调发展。因为区域协同立法是区域协调发展的应有之义，也是推进区域调协发展的措施之一。
区域协调发展内涵丰富，而且在不同的时期，其目标、任务和措施会有很大的不同，但从根本上看， 它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，而这首先是宪法问题。具体到宪法的结构、 具体表述和条文规定， 区域协调发展首先涉及序言中的国家指导思想和根本任务。其次涉及总纲中有关行政区划的规定，以及“国家机构” 一章中地方人民代表大会和人民政府的有关规定。
如果单纯以行政区划为单位，讨论经济社会的协调发展， 在宪法上不存在问题， 因为地方人大和政府是以行政区划为依托设立的，在一个行政区划内协调发展经济社会事业，不会突破宪法设置的政权体制框架。但是，如果打破行政区划的规定，讨论和试图推进区域之间的协调发展，宪法上的冲突就凸显出来了。 它的主要表现就是，区域协调发展是宪法序言中的内容，而宪法序言中的相关表述与行政区划并不衔接，甚至是存在明显冲突的。这个问题迄今没有引起注意和重视。
1.1982年宪法序言中没有区域协调发展的内容
1982年宪法的一个很大特点，就是有篇幅不短的序言，并且在序言中明确表述了国家的指导思想和根本任务。但是，在指导思想方面，只表述了马克思列宁主义和毛泽东思想，没有涉及国家发展的具体理念。在国家根本任务的内容中，也只表述说，今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家，并没有关于区域协调发展的具体内容。
如果以1982年宪法制定时的历史背景为参照，现在我们所强调的区域协调发展，从当时的理解和认识上看，主要内容就是允许一部分地区先富裕起来，然后先富带动后富，最后达到共同富裕，分步骤解决地区发展的不平衡问题。
邓小平在1978年所作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇著名讲话中，对于一部分地区先富裕起来这个问题，有明确的阐述。他说：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。”
而一部分地区先富起来之后怎么办？邓小平在以上这篇讲话中的设想也是明确的，即：“一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”
这里，邓小平提出了一个在地区之间先富带动后富， 然后达到共同富裕的理念。 应当说，这是一个十分重要的发展理念。但是，四年之后制定的1982年宪法，在序言中表述国家指导思想和根本任务时，并没有明确反映这一理念。
宪法序言中没有明确反映邓小平的上述发展理念，可能有多种原因，其中之一可能是，这个理念当时还没有形成党内共识。检索党中央的重要文献资料可以发现，邓小平的上述发展理念直到1984年10月20日，才被党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，以类似表述肯定下来：“只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕……鼓励一部分人先富起来的政策，是符合社会主义发展规律的，是整个社会走向富裕的必由之路。”
所以，邓小平在半个月后的11月9日会见意大利客人时，才自信地说：“我们党已经决定国家和先进地区共同帮助落后地区。 在社会主义制度下，可以让一部分地区先富裕起来，然后带动其他地区共同富裕。” 邓小平这里所说的先进地区帮助落后地区， 就是今天我们所说的区域协调发展的一项重要内容。遗憾的是，邓小平的这个发展理念以及在这一理念指导下的国家根本性任务，没有写入1982年宪法的序言中。
2.2018年宪法修改的重大变化
1982年宪法制定后，先后经过了五次修改。其中，涉及序言的修改有四次。
第一次是在1993 年。这次修改在序言中加了一句：“我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设。”这里的社会主义初级阶段以及有中国特色社会主义理论和现代化建设的表述，当然可以理解为包含了上述邓小平有关先富带动后富、共同富裕的理念，但由于修改后的这一表述内容十分丰富，如果不对其做宪法解释，很难让人理解为包含了地区协调发展的内容。
第二次修改是在1999年。这次修改将邓小平理论明确写进了序言，但由于邓小平理论的内容也极为丰富，所以，如果不加以明确解释，也很难推导出地区协调发展的理念。
第三次修改是在2004 年。这次修改将“三个代表”重要思想写进了宪法，同时还增加了 “推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容，但这里的协调发展，主要是三个文明之间的协调发展，而不是强调地区之间的协调发展。
综上，如果不对宪法序言加以明确解释，从这三次修改的内容中，要直接得出区域协调发展这一理念和国家根本任务的结论，都是比较勉强的。
序言发生重大变化的是2018年宪法修改。这次修改在宪法序言中增加了三个重要内容：一是科学发展观；二是习近平新时代中国特色社会主义思想；三是贯彻新发展理念。由于习近平新时代中国特色社会主义思想所包含的内容丰富博大，如前面邓小平理论和“三个代表”重要思想一样，如果不加以解释，很难直接得出地区协调发展的理念。
但另外两个修改的内容则明确地包含了地区协调发展的理念。一个是科学发展观。科学发展观是党的十七大报告提出的。按照十七大报告的阐述，科学发展观的基本要求是“全面协调可持续发展”，即全面发展、协调发展、可持续发展。而协调发展的重要内容之一，就是区域协调发展。为了落实科学发展观，党的十七大报告明确提出要“突破行政区划界限”“推动区域协调发展”。 所以，宪法序言增加的科学发展观的内容，明显地包含区域协调发展这一要素。
另一个是贯彻新发展理念。党的十九大报告在科学发展观的基础上提出了新发展理念，这个理念包括创新、协调、绿色、开放、共享，协调是其中的重要一条。而针对“协调”，党的十九大报告明确提出要“实施区域协调发展战略”,“建立更加有效的区域协调发展机制”。
结合党的十八大以来党中央以及习近平总书记推动的一系列区域协调发展的重大战略部署，再加上2018 年宪法修改在序言中新增加的推进五个文明协调发展，实现中华民族伟大复兴的国家根本任务，可以得出结论：2018年宪法序言中所新增加的国家指导思想和根本任务，明确包含了地区协调发展的内容。在这个意义上，2018年的宪法修改，是对1982年宪法以及2004年之前几次修改的重大、明确的变化和升华。
3.宪法修改引发的区域协调发展与行政区划的冲突
现在需要关注的是宪法序言关于区域协调发展这一内容的修改，所引起的与宪法总纲中行政区划关系的变化。我国宪法的一个重要特点是有序言，而理论实践中，大家讨论和关注的也主要是序言本身的效力问题，对序言与后面其他章节有关规定的关系，极少关注讨论。现在，科学发展观、新发展理念中的区域协调发展与行政区划的关系就凸显出来了。
宪法总纲第30条对特别行政区之外的普通行政区划做了明确规定。但是，确定行政区划的基本原则以及所参考的具体因素究竟是什么？这个问题长期以来并没有得到清楚的回答，权威的立宪文件也没有给予清晰的说明。学术界比较笼统的说法认为，我国行政区划的基本原则是便于人民群众参加国家管理，有利于社会主义经济建设，照顾民族特点和历史延续性。这样说似乎没有触及问题的根本。
准确理解宪法有关行政区划的规定，应当抓住我国实行的单一制国家结构形式这条主线。在单一制国家结构形式下，行政区划首先要解决的是中央和地方的关系问题，而针对这一关系，宪法确立的组织原则是民主集中制，即遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。这样，设置行政区域，必须以有利于实现中央的统一领导为前提。在这个前提下，以充分发挥地方的主动性、积极性为原则，考虑人口、民族、历史、经济社会发展等因素，设置不同的行政区域， 实现国家和社会治理。
保证中央统一领导的实现，要从两个方面着手：一是保证中央对省一级行政区划的有效领导；二是保证在省一级行政区划以下的地方，实行上级对下级的有效领导。因为没有地方的上级对下级行政区域的有效领导，中央统一领导的基础就不牢固。所以，宪法关于行政区划的设置，首先考虑的是纵向的领导关系，在这个前提下，再综合考虑横向的各方面因素，确定一个行政区域的管辖范围。应当说，宪法的这个基本精神是清楚的。
现在看宪法序言中区域协调发展与总纲中行政区划的关系，就可以发现，1982年宪法虽然在序言中规定了国家指导思想和根本任务，但限于那时的历史背景和认识程度，并没有考虑或者至少没有充分考虑到这个指导思想和根本任务与横向的行政区域之间的关系。宪法总纲和国家机构中关于行政区域的划分以及国家机构的有关规定，其立足点是有利于处理中央与地方、上级行政区域与下级行政区域之间的关系，也没有考虑横向的行政区域之间的关系。
甚至可以说，现在尚没有足够的资料来表明，当时已经预见到横向的行政区划之间将来会出现什么问题，因而也没有为如何处理横向的行政区域之间关系而确立一些基本原则。这样，同一行政区划内的人大与政府的设置、组织及其行使的职权，也就仅仅限于本行政区域内，而不能扩大到行政区域之外。这个问题下文还将涉及。
但是，2018年修改宪法，使宪法序言具有了区域协调发展的内容。如果要实现这一发展理念和任务，就不可避免地引起与既定行政区划之间的紧张与冲突。因为区域协调发展必然需要相应的国家机关跨行政区域行使职权，如前面党的十七大报告所提出的，要“突破行政区划界限”。1982年宪法制定后，在几次修改中，序言以及其他内容都有不少变化，但关于行政区域的划分和以行政区划为依托设置国家机关的规定却从没有修改。
党的十八届四中全会提出的探索设置跨行政区划法院，也因为超越行政区划设置政权机关，所涉问题过于复杂，在2018年修改法院组织法时没有触及。而现在，宪法以行政区划为基础发展经济社会事业的指导思想和根本任务发生了变化，但行政区划本身却一直未变，如果要实行区域协调发展，行政区划就成了横亘在前的难以逾越的障碍。
党的十九大报告提出要“建立更加有效的区域协调发展新机制”，虽然没有像党的十七大报告明确说要“突破行政区划界限”，但要建立区域协调发展新机制，仍然难以逾越既有行政区划这个宪法设置的屏障。所以，如何从宪法体制上解决行政区划的障碍，是推进区域协调发展包括开展区域协同立法，保证区域协调发展的整体部署在宪法法律轨道内运行的重要前提。
对区域协同立法的
基础理论缺乏研究
为适应区域协调发展的需要，从中央到地方，从党委到人大常委会和政府以至社会力量，都在提出政策意见，采取具体措施办法，全方位地推进这一具有强烈时代特点的重大战略部署。其中，区域协同立法是一项重要内容，它已经成为立法实际工作特别是地方立法实践和理论研究中一个热点问题，引起广泛关注和讨论。
但是，目前类似区域协同立法的称谓很不相同，例如，“区域协同立法”“地方立法协调” “地方立法协作”“区域地方立法协调”“区域地方立法合作”“地区立法协调”，等等。仅在京津冀这个区域，就有“京津冀区域立法一体化” “京津冀协同发展立法”“京津冀协同立法” “京津冀协同治理立法”“京津冀人大协同立法”“京津冀人大立法工作协同”等多种提法。为什么会出现意思大体相同，称谓却五花八门呢？主要的原因还是对区域协同立法的确定含义特别是相关理论，缺乏深入的研究，没有达成基础性的共识。
这里有一些问题值得注意：
1.区域协同立法中的“区域”，由谁确定？
现在，区域协调发展中区域范围十分广泛，提法也很不相同。 有跨省市范围明确的区域， 比如京津冀协同发展中的京津冀，东三省协调发展的东三省，都是明确的省一级区域；也有跨省市范围不甚明确的区域，比如长三角一体化中的区域，以及中部崛起、西部大开发中的中部区域、西部区域，范围似乎都不甚明确。
有省级区划范围内的区域，比如珠江三角洲地区包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、惠州、肇庆9个城市；辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区；湖南省株潭城市群。还有粵港澳大湾区这一内地省级行政区域与特别行政区一体化的特殊区域。这些区域有的是党中央文件确立的，有的是全国人大通过的国民经济和社会发展规划确立的， 有的则是以其他形式确立的。
现在的问题是，如果实行区域协同立法，那么， 谁有权确定协调发展的超越行政区划之外的特殊区域？是党中央文件，还是全国人大及其常委会通过的有关法律文件，或者总书记的重要讲话（比如习近平总书记2018年11月15日在上海进博会上提出的“长三角一体化”区域），或者国务院出台的文件，或者是一个省级行政区域内的党政机关出台的文件。
一个特定的主体有权打破原来的行政区划，提出并推进跨行政区域的协调发展， 在这个背景下， 如果跨行政区划的区域可以协同立法， 而协同的方式又没有明确边界，那就意味着提出协调发展的主体，设置了新的立法主体和立法权限，确立了新的立法体制，从而使宪法法律确立的立法体制陷入混乱。
2.区域协同立法的主体究竟有哪些？
对于谁才能行使立法权，我们的认识和立法经过了一个不断发展变化的过程。按照1954年宪法的规定，全国人大是我国唯一行使立法权的机关，但现在，我国的立法主体，在地方已经扩大到设区的市一级。按照宪法和立法法的规定，地方有立法权的国家机关在本行政区域内可以制定相应的法规规章，不同层级的行政区划，其立法权限和立法程序有明确的界限。
其中，省一级人大及其常委会可以制定地方性法规。在省级行政区域内，这个立法权可以说是完整的地方立法权，但是，一旦跨越行政区划，它能够与其他区划内的省级人大及其常委会协同立法吗？如果能，依据又是什么？ 设区的市一级人大及其常委会制定的地方性法规需要报省一级人大常委会批准， 因此，它只有所谓“半个立法权”，在自己都不具有相对完整的立法权时， 又如何进行协同立法？除了人大及其常委会能否协同立法之外，还有跨行政区划的政府如何协同立法的问题。
例如，早在2006年，东北三省的政府就签订了《东北三省政府立法协作框架协议》。在人大及其常委会和同级政府之下，还有人大常委会的内部组织以及政府的组成部门和内设机构能否横向协同立法的问题。例如，2015年，京津冀三个省市的人大常委会主任会议就分别通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。
实践中，从京津冀到长三角的省一级人大常委会的法制工作机构以及人大的专门委员会，已经举行了不少联席会议，对立法的具体工作开展协调沟通，并取得了一些立法成果。但是，不同行政区域的人大常委会主任会议、法制工作机构、人大的专门委员会，以及政府的司法行政部门（以前的法制办事机构）能否互相协同立法？
此外，与区域协同立法主体相关的还有以下一些问题有待思考：
(1)在开展立法合作时，每个行政区域的身份性质是什么？它们能否类似独立的法人或者自然人一样，与其他行政区域签订协议并进行立法合作？
(2) 在不同的行政区域之间进行协同立法时， 谁代表一个行政区域与其他行政区域的对应主体沟通协商， 并签订合作协议？ 一个行政区域的政府首长可否代表该行政区域与其他行政区域的政府首长协同立法并签订协议？
(3)—个行政区域的人大及其常委会甚至它的主任会议和法制工作机构， 能否代表本行政区域，与其他行政区域对应的人大及其常委会或者它的主任会议和法制工作机构以举行联席会议等方式协同立法并签订协议，如果能够这样做，那么，如何启动这个程序？
(4)如果两个行政区域之间可以签订立法合作协议，包括其他合作协议，那么，这个协议与普通的行政协议有什么区别与联系？
以上这些都是涉及国家体制的十分重大的问题，但在理论实践中并没有引起重视和讨论。
应当说， 在区域协同立法方面， 不少地方把具体的工作已经做在前面，但对协同工作的法理基础以及宪法法律上的空间，却缺乏必要的论证。跨行政区划的平行主体能否进行立法协同，以及哪一类主体可以进行立法协同，是否具有合宪合法的空间？上述问题应当引起注意，因为只要协同立法的具体工作真正开展起来，并意图起到实际的法律效果，那么，由协同主体引起的一系列问题就无法回避。
3.区域协同立法的事项是什么？
协同立法必然要涉及就哪些事项进行协同。按照宪法、 地方组织法、 立法法等法律的设计，地方立法权限的划分是以行政区域为单位的，也即不同行政区域的立法主体所能规范的事项仅限于本行政区域的事项。 但是， 区域之间要进行协同立法，所要解决的是区域之间的带有共同性或者牵连性的问题，目的是对区域之间的共同事项或者牵连性事项进行协商沟通并达成一致。宪法法律对这个问题并没有涉及。
按照宪法法律的规定， 一个事项在本行政区域内属于地方性事务，地方有权立法，或者有些事项即使不属于地方性事务，但基于执行法律行政法规的需要，地方也有权立法。但实践中，一个事项如果超越了本行政区域， 与其他行政区域发生牵连，可能就不能一概地视为地方性事务，或者即使属于执行法律行政法规的事项， 但地方也不能立法了。
以京津冀协同发展战略部署为例，在没有确定三地协同发展之前，一个事项在原行政区域内属于单独的地方性事务，或者属于执行法律行政法规的事项，该行政区域可以立法予以规范；但是，在党中央确定三个行政区域协同发展，并明确宗旨任务后，由于宪法规定北京是首都，党中央又把雄安新区的建设确定为千年大计，那么，京津冀协同发展中的很多事项，恐怕就不仅仅是一个地方立法中的地方性事务或者执行法律行政法规的事项了，有些事项可能都有上升到全国人大及其常委会专属立法权限的必要了。
实际上，类似现象在长三角区域和珠三角区域的协同发展中也可能出现。在这种情况下，这几个协同发展的地方能否对有关事项进行协同立法？如果能，依据是什么？
按照宪法法律的规定，地方国家政权机关因为在一个行政区域内管理该行政区域的经济社会文化等事务，才有相应的立法权限，但是，经济社会文化等事务的范围是极其宽泛的，在一个行政区域内属于地方立法权限的专项事项，一旦超过了这个范围，所牵涉的问题可能就会十分复杂。如果要开展协同立法，就会面临很多没有论述清楚的理论和实际问题。从现在一些做法看，京津冀、 长三角等地方所进行的协同立法的事项， 主要限于环境保护方面，尚没有非常大的突破，但对这些问题我们需要未雨绸缪，先做研究和预案。
4.区域协同立法的方式是什么？法律效力如何？
由于区域协同立法中，对谁能确定可以协同的区域，以及哪些主体、哪些事项才可以协同，尚缺乏清晰的认识边界和法律边界，所以，区域之间采取什么方式进行立法协同，也必然难以回答。
实践中，一些行政区域的相关主体开展协同的方式主要有：签订有关立法协作的协议；在私下达成有关协作意向后，由各行政区域的立法主体及其内部组织在立法中做出协调一致的规定或者分别出台相关文件；对立法规划、立法计划和立法中的具体内容进行沟通协商；定期或者不定期召开区域协同立法的联席会议；对一些区域性的立法项目共同研究；为协同立法提供必要的保障，等等。
而仔细梳理和分析这些区域开展立法协同的具体做法，就会发现，各行政区域在采取多种方式开展协同的时候，都尽量避免直接发生抵触宪法法律具体规定的情况，所以，采取的协同方式基本都不具有刚性的特点，对协同各方也没有明确的带有法律效力的约束力，因而这种协同有没有法律效果以及有什么样的法律效果，实际上也具有很大的不确定性。
出现这种情况的主要原因， 恐怕还是对各种协同的方式缺乏必要的法理论证，而这背后是否也还有一个原因：要在宪法法律上找到区域协同立法的具体依据是很困难的。协作方式及其法律效力不确定，在没有出现分歧和冲突时，不会引发问题，而一旦引发立法问题以及由立法牵连引发其他问题，恐怕就比较麻烦了。
5.在单一制国家结构形式下，区域能否协同立法？
这是根本性的问题。区域协同立法表面上看是发生在平行的行政区域之间的立法行为，但背后涉及的问题却是中央与地方的关系，即在单一制的国家结构形式下，横向的行政区域之间能否彼此表达意志，以沟通协商、签订协议等方式来达成立法意向，再去单独立法甚至在区域之间进行共同立法？这是个十分重大的宪法问题，但在理论中尚没有引起足够重视，本文将在后面继续述及。
区域协同立法面临的
合宪合法性困境
区域协同立法的合宪合法性是一个无法回避的问题。现在，总体的意见趋势是，看好和推进促成这项工作以及相关理论，虽然也有一些意见对协同立法的合宪合法性提出疑虑，但似乎没有引起足够的重视研究，或者被有意无意地回避了。
在实践中采取的区域协同措施，也存在几个值得注意的现象：
一是没有一个协同的机关组织明确提出它们的协同措施的宪法法律依据；
二是一些地方出台的协同措施办法没有或者不愿意在媒体上公开；
三是已有的协同措施办法从法律性质上看，具有很大的模糊性，既不能一概地指称它违宪违法，又不能明确地说它不违宪违法；
四是不少区域都积极地沟通协商甚至签订合作协议，或者各自出台协同合作的文件，但如前所述，这些协议文件规定的内容除了自我约束能产生效力外，都不具备任何外在的法律约束力。
为什么会出现这些令人费解的情况？从根本上看，还是因为协同立法在合宪合法性上存在难以回避的内在困境。
1.序言和总纲以及国家机构有关规定上的冲突
这个问题本文在第一部分已经提出了。区域协同立法是促进区域协调发展的重要措施，也可视为区域协调发展本身的一项内容。在这个意义上， 如果把协同立法放到宪法的序言中衡量，可以得出的结论是，它符合宪法序言中新增加的国家指导思想，即“科学发展观”、“习近平新时代中国特色社会主义思想”以及“贯彻新发展理念”。因为科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大报告提出的新发展理念，都明确包括区域协调发展的内容，所以， 区域协同立法符合宪法序言关于国家指导思想的这些表述，是没有疑问的。
区域协同立法也符合宪法序言修改后新增加的国家根本任务。2018年修改后的宪法序言要求，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这个内容在党的十九大报告中的表述是，到本世纪中叶，要把我国建设成为“五位一体”的社会主义现代化强国，到那时，要“实现国家治理体系和治理能力现代化”，“全体人民共同富裕基本实现”。
区域协调发展正是实现国家治理体系和治理能力现代化以及全体人民共同富裕的必由之路，所以，作为区域协调发展内容之一的区域协同立法，当然也是这一国家根本任务的应有之义。从这个角度上看，协同立法对区域协调发展的作用越大，其在宪法序言国家根本任务中的地位就越重要要，价值就越大，因而合宪性也是没有疑问的。
结合本文第一部分对宪法序言和总纲以及国家机构的相关分析，可以看出，如果把宪法序言与总纲中的行政区划以及国家机构中的地方国家机关分割开来理解的话，区域协同立法完全符合宪法序言的相关表述。
但问题是，宪法总纲中规定了行政区划，国家机构一章中又规定了以行政区划为基础的国家机关体系，而平行的行政区划及其国家机关体系本身并不包含横向合作的元素，序言有关区域协调发展的内容与行政区划的规定，显然是相冲突的。所以，区域协同立法在精神宗旨方面符合宪法序言， 但在具体措施办法上又与宪法总纲和国家机构的有关规定发生了冲突。
2.在单一制国家结构形式上面临的困境
我国宪法对国家结构形式的设计，是单一制的中央集权模式，即实行单一制国家结构形式。而在单一制国家结构形式中，最难处理的就是中央与地方的关系。中央与地方的紧张关系，在几千年的封建历史中就经常以不同的形式表现出来。新中国成立以来，中央与地方的紧张关系也一直存在。而科学划分行政区域是妥善处理中央与地方关系、维护中央权威、保证国家社会稳定和兴旺发达的重要前提。
这方面，历史的经验教训离我们并不远。
新中国成立之初，全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区，实行党政军一体化管理。设立六大行政区的原因是，“中共中央不能不在一定程度上迁就于各根据地和各大野战军，亦即各大山头客观存在的现实状况”。但是， “大行政区的制度容易造成中央与地方权力切割，便利于各大区之间在利益上相互依托，进而向中央闹独立性”，这个问题在1953年的“高饶事件” 中充分暴露出来。1954年4月27日，中共中央政治局扩大会议通过决议撤销大区一级的党政机关，至10月，各大行政区及其相关党政机关均被撤销。
笔者认为，在研究区域协调发展和协同立法相关问题的时候，新中国成立之初设立和撤销各大行政区的这段历史，值得关注和研究。
现行宪法对地方行政区域的划分显然摒弃了设置大行政区的做法，而在全国设立较多的省区市，由中央直接管辖，运用的是中央“分而治之” 的谋略。这个立宪的原意，显然是不愿意看到地方出现“各大山头”，特别是不允许出现地方之间“在利益上相互依托，进而向中央闹独立性” 的问题。
当然，任何事物都有一体的两面，单纯以行政区划为基础实行对地方的治理， 又不可避免地出现了画地为牢、地区隔绝、地方封锁、破坏市场统一乃至法制统一的负面现象。但是，追踪历史的脉络可以发现，不允许行政区域之间因为利益相互依托而向中央闹独立性，这个立宪的精神是十分清晰且不容置疑的。
现在的问题是，宪法以三十多个省级行政区划为基础，实行中央对地方的管辖，没有规定行政区域之间可以相互协调发展，是否就一概排斥区域之间的协调发展呢？
应当说，以不损害中央统一领导为前提，推动区域协调发展，最终达到共同富裕，实现“五位一体”的国家根本任务，宪法没有理由排斥这样的区域协调发展， 包括协同立法，但又有什么办法能够预先判断和防微杜渐，保证区域的协调发展包括协同立法，最终不会导致地方与中央在政治上的紧张关系呢？
这实在是一个异常重大的问题，应当引起足够重视。
如果把现在的协同立法放到国家结构形式的安定性上来进行深层考量，就会发现，它存在并完全可能引起两方面的困境：
一方面，基于不允许出现“山头”倾向和向中央闹独立性的基本精神， 宪法关于行政区划的规定， 是不包括或者不允许行政区域之间的横向协调发展包括协同立法的。 协同立法与现行的单一制国家结构形式有不相容的一面。
另一方面，在区域协调发展不对中央统一领导构成威胁的情况下， 宪法关于行政区划的规定，在发展方向上应当允许甚至鼓励区域协调发展包括区域协同立法， 但是， 如何保证这种协调发展和协同立法最终不会出现“山头”倾向和向中央闹独立性，又是一个难题。在这个意义上，协同立法与行政区划的规定也有不相容的一面。
3.引发了人民代表大会制度的内在紧张关系
单一制的国家结构形式决定了我们要实行人民代表大会制度，因为只有实行这个制度，才能保证国家有一个最高权力机关即全国人民代表大会，在国家机构的体系中实行中央的统一领导。而在地方，人民代表大会制度的基本设计，是以行政区划为基础的，与单一制国家结构形式相适应，实行纵向的领导体制。
在这个体制下，各级人民代表大会以及由它产生的政府，行使职权的边界只能限于本行政区域内，也即宪法和地方组织法的规定：地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法法律的实施，各级人民政府在本行政区域内行使其行政管理的职权，并向人大负责，受人大监督。
这样，同一级人大和政府只与它的上下级行政区域内的人大和政府发生纵向的关系，而不与横向行政区域内的人大和政府发生宪法法律上的关系。在这个体制下，一个行政区域内的人大和政府代表本行政区域人民的意志，可以在纵向的范围内对下级人大和政府进行领导监督，它们行使的职权不能介入横向的其他行政区域，不能代表本行政区域与横向的没有管辖关系的其他行政区域发生宪法法律上的职权关系。这个宪法体制的精神是清晰的，没有疑问的。
现在开展协同立法，就使地方人大和政府在发生纵向关系的同时，又与横向行政区域内的人大与政府发生了关系，而且，这个横向的关系在很大程度上已经介入了宪法法律的领域，这就与人民代表大会制度的基本内容不相符合， 引起了政治制度内在的紧张关系。这里有一些案例值得注意。比如，国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》 提出：“着力构建规范透明的法制环境”，“加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境”。
国务院的这个指导意见，既不是法律也不是行政法规，在法律效力上是存疑的，但它却要求加强长三角区域立法工作的合作与协调，这实际是在人民代表大会制度的体制之外，对长三角地区不同行政区域的人大和政府的职权提出了调整的意见。这个意见是否属于国务院的职权范围，是可以讨论的。
还有一些地方的立法也值得注意。为防治长三角地区大气污染，几年前，苏、皖、浙、沪三省一市成立了长三角区域大气污染防治协作小组，并由这几个地方人大的专门委员会和常委会工作机构组成联席会议，经过横向的沟通、交流、协商后，上海、江苏、安徽在大气污染防治方面开展了共同立法活动。
具体成果是：
2014年上海市人大常委会修改后的《大气污染防治条例》，第六章的章名就叫“长三角区域大气污染防治协作”，并用9个条文规定了协作的主要措施内容。
2015年江苏省人大常委会通过的《江苏省大气污染防治条例》，也设计了 “区域大气污染联合防治” 一章，并规定：“省人民政府应当根据国家有关规定， 与长三角区域省、市以及其他相邻省建立大气污染防治协调机制，定期协商解决大气染污防治重大事项，采取统一防治措施，推进大气污染防治区域协作。”江苏省的这个条例还规定：“省有关部门应当与长三角区域省、市以及其他相邻省相关部门建立协商机制，共享大气环境质量信息，优化产业结构和布局……协调跨界大气污染防治纠纷，促进省际之间的大气污染防治联防联控。”
同样是在 2015年，安徽省人大常委会通过的大气污染防治条例也规定，省人民政府根据实际需要，与长三角区域以及其他相邻省建立大气污染联合防治协调机制，开展区域合作。
这两省一市开展的大气污染防治方面的立法协作，以及三个相关条例对跨省大气污染防治协作的规定，从初衷和内容上看毫无疑问是好的。 但问题是， 按照这三个地方性法规的规定， 三个地方的政府及其部门在大气污染方面的跨区域协商协调、联防联控的职权，已经介入其他行政区域， 并且其他行政区域的国家机关也可以进入本行政区域行使职权，这就涉及省际之间国家机关职权的整合。
这样的立法权是否属于两省一市的人大及其常委会？即使江苏省在条例中规定省政府应当“根据国家有关规定”，在大气污染防治方面跨省行使职权，但是，这个“国家有关规定”，是谁的“有关规定”，谁又有权做这样的规定呢？在宪法和 地方组织法等法律相关规定没有修改的情况 下，上述问题值得研究。
对于行政职权的整合，在行政处罚和行政许可中，是有先例的，即相对集中处罚权和许可权。但需要注意的是，这两项职权的相对集中行使，是由《行政处罚法》和《行政许可法》两部法律予以规定的， 而且法律明确规定只有在这两个领域，国务院和经国务院授权的省一级政府才可以决定一个机关行使有关行政机关的处罚和许可权。
更重要的是，有权决定相对集中处罚权和许可权的省一级政府，它的决定权以及所决定的行政机关的相对集中的职权，只限于本省的行政区域，而绝不能触及其他横向的行政区域。这样看，现在两省一市有关跨行政区域进行大气污染防治协作的立法权力即便放到国务院，也是有问题的。因为省一级行政区划的划分和设置，属于全国人大的职权，国务院是否有权以指导意见包括立法的方式，调整、整合跨省国家机关的职权，是大可怀疑的。
值得注意的是，上述两省一市的立法结果，是由省市人大常委会的工作机构通过联席会议、协商交流等方式，进行事先立法合作的成果。
这一协同立法工作在很大程度上打乱了人民代表大会制度下的纵向地方国家机关体系，与宪法和地方组织法等法律关于地方国家机关行使职权范围的规定明显不符。
京津冀三地人大常委会主任会议， 分别通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》的文件，目前三地都没有公开“若干意见” 的具体内容。但从名称即可看出，文件内容必然涉及三地人大常委会立法协同工作中的相互关系， 三地人大常委会的有关工作机构或者其他组织不可避免地要介入其他行政区域人大常委会的立法活动。
横向行政区域人大常委会职权的行使，与宪法、 地方组织法等法律关于人大及其常委会行使职权的界限的规定，难免要发生冲突。所以，人大常委会主任会议是否适宜通过这样的文件，也是可以讨论的。
区域之间开展协同立法，无论是协同立法的具体工作本身，还是协同立法带来的立法结果，都不可避免地要对横向行政区域的国家机关职权进行调整和改变，与人民代表大会制度纵向行使职权的政治体制发生冲突，这是需要十分警惕和重视的。
4.在立法体制上出现法无明文规定能否协同立法的困境
区域协同立法涉及对现有立法体制的改变和调整。 宪法法律既没有规定区域不能协同立法，也没有规定区域可以协同立法，更没有规定区域如何协同立法，以及协同立法的职权边界。
面对宪法法律的模糊，平行的行政区域能否协同立法？从具体的条文看，宪法法律只明确规定了哪一层级的立法主体在该行政区域行使立法职权的内容，但没有禁止某一行政区域的立法主体与另一行政区域的立法主体协同立法。
没有禁止可以作两种理解：
一是宪法法律没有禁止，即意味着可以跨行政区域协同立法， 即所谓法无禁止即可为，而通常所说的法无禁止即可为，主要适用于公民或者其他被公权力监管的组织；
二是宪法法律没有禁止，但也没有授权，而没有授权即意味着不可以跨行政区域协同立法， 即所谓法无授权不可为。如何准确理解公权力行使中的所谓法无授权不可为，是一个大问题。
在处理公权力行使主体与被监管对象的关系上， 法理的基本要求是，为了保护被监管者（主要是行政相对人） 的合法权益，公权力行使主体应当遵循法无授权不可为的原则。
当然，这里的“不可为”，是指不可为不利于被监管者的事，而不是说对被监管者有利的事，公权力行使者也不可为。但是，在公权力行使主体彼此之间，如何认识和处理法无明文规定时的可为与不可为，是长期以来没有引起重视和研究的问题。现在的区域协同立法就是一个典型。
一些意见和建议
从上述问题及相关分析可以发现， 区域协同立法对于推动区域协调发展具有积极意义， 各方面开展协同立法的初衷是好的，也取得了一些成效。
但需要注意的是， 对于区域协同立法的相关理论，尚缺乏必要研究，而这项工作又显然涉及国家结构形式、政治制度和立法体制中的诸多重大问题，因此，在积极推进的同时须十分慎重，特别是要着眼宏观、全局和长远，以立体思维对这项工作进行综合研判，权衡利弊，在维护宪法权威，维护法制统一的前提下做好区域协同立法工作。
为此，本文提出以下意见和建议：
1.妥善处理宪法序言相关表述与总纲以及国家机构中涉及行政区划有关规定的关系
如前所述，区域协同立法符合序言的相关表述，但与行政区划及国家机构中的相关规定存在紧张关系。这就需要回答：序言中有关内容是否具有法律效力以及具有什么样的法律效力， 当总纲和国家机构中有关行政区划的规定，与序言中区域协调发展的表述发生冲突时， 究竟以总纲为准还是以序言为准？把这个问题回答清楚了，对于科学认识和妥善处理宪法的内在关系，具有十分重要的意义。
2.建议由全国人大常委会以立法方式对区域协同立法事项作出专门规定
区域协同立法面临的最大问题是，缺乏明确的宪法法律依据，在立法法规定的立法体制下，也没有明确的空间。所以，如果区域协同立法确属区域协调发展之必需，建议由全国人大常委会有针对性地以立法的方式来解决，这样既可以解决前述宪法层面存在的冲突，也可以使区域协同立法有法律依据，真正做到依法立法。
全国人大常委会解决问题可以有两种方式：一是修改立法法，在其中增加有关区域协同立法的内容；二是以类似授权立法的方式，专门作出一个关于区域协同立法的决定。
3.注意执行相关党内法规，落实区域协同立法中重大事项的请示报告制度
从以往的实践来看， 区域之间协同立法的具体操作主要是由人大常委会的工作机构和政府及其法制办事机构来承担和推进的， 但是， 在特别强调党中央集中统一领导的大背景下，区域协同立法与党的领导又具有紧密联系，而且首先必须坚持党的领导，特别是党中央的集中统一领导。
2019年2月，中共中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》。条例明确规定，重大改革措施、重大立法事项；跨区域工作中的重大事项；本地区工作中具有在更大范围推广价值的经验做法和意见建议；出台重大举措，特别是遇到新情况新问题且无明文规定，需要先行先试，或者创新举措可能与现行规定相冲突， 需经授权才能实施的情况；以及领导干部超出自身职权范围，应当由所在党组织或者上级党组织作出决定的重大事项，都应当向有关党组织直至党中央请示报告。
以上党内法规的相关规定，应当适用于区域协同立法。这一立法活动，在缺乏相关法律规定的情况下，落实请示报告制度，对于坚持党对区域协同立法的领导，具有重要意义。
4.加强对区域协同立法相关理论的研究
区域协同立法是立法活动中的新生事物，涉及一系列重大复杂的理论问题，但现在的情况是实践先行，理论却相对滞后。建议对区域协同立法中的区域范围、协同主体、协同事项、协同方式以及合作协议的法律性质和法律效力等问题展开深入研究，特别是要对单一制国家结构形式下横向区域开展立法协调协作的法律空间展开研究。
1982年宪法确立了行政区划以后，以行政区划为单位的纵向治理体制一直沿用至今。在这一治理体制下， 党政机关之间法律关系的研究， 基本都是围绕上下级关系、中央与地方关系而进行的， 但显然， 在国家治理的错综复杂的社会关系中， 各级党政机关和其他行使公共管理职能的组织之间的关系，不仅有纵向关系，还有平行的横向关系以及不平行的横向关系。
长期以来，对于行政区域的横向关系，法学理论的研究相当缺乏。而在这方面，实践又走在了前面。区域协同立法就是一个横向关系的典型。建议以区域协同立法为案例，并由此拓展开去，总结这些年来横向的行政区域之间发生的各种关系，对这些关系的法律性质以及处理各种关系应当遵循的原则界限做深入研究。
5.对现行行政区划在区域协调发展中的利与弊做综合评估
区域协同立法以及区域协调发展的整体性部署， 最终都不可避免地要对现行的行政区划构成冲击。而行政区划是宪法和地方组织法等基本法律确立的，关系国家统一和人民代表大会制度这一政治体制的健康运转，如果不是十分必须，行政区划和以行政区划为基础设立的国家政权机关体系以及它们的运行体制，应当以长久的稳定不变为宜。
当然，任何行政区划的设计都有利有弊，现在需要总结的是，1982年宪法确立的行政区划在几十年的实践中，究竟有哪些利，有哪些弊，特别是给经济社会发展带来了哪些负面影响？是利大于弊，还是弊大于利？在区域协调发展的大背景、 大趋势下， 原有的行政区划设置对区域协调发展的障碍究竟在哪里？如何妥善处理行政区划与协同立法以及整个区域协调发展的冲突，保持两者之间必要的衔接和科学的适应度？
这些都是十分重大的问题，需要审慎研究应对。在整个国家的整体治理结构中，行政区划着眼的更多是政治，应当相对静止，保持安定；而协同立法以及区域协调发展着眼的主要还是经济与社会， 具有比较活跃和多变的特点。它们之间的冲突实际是政治的设计与经济社会发展不确定性的冲突，在两者的冲突与平衡中，设计和把握一个科学的尺度，十分重要。
6.对区域协同立法根据行政区划的级别予以区别对待
现行的地方行政区划可以分为省一级行政区域和省级以下行政区域两类， 相应地， 具有立法权的行政区域也可以分为省一级行政区域和设区的市一级行政区域，另外包括经济特区的立法权。其中，与中央直接发生关系的是省一级行政区域，而省一级行政区域的协同立法，再加上其他方面的力量协调聚合，在特定背景下，不能排除出现对中央权威构成威胁的情形。
为保证中央权威在任何情况下都不会因地方发展中的不确定因素而出现危机，建议在设区的市一级的行政区域，允许以适当方式协同协作立法，但具体的立法管理由省一级党委和人大及其常委会负责；在省一级的行政区域，凡涉及跨区域的立法事项，均由全国人大常委会制定法律性质的规范，或者由国务院在职权范围内制定行政法规。除非特别必须，省一级行政区域一般不开展协同立法，即使协同立法，其协同的方式也应当有严格的限制和明确的规定；凡涉及经济特区与其他行政区域的协同立法，由全国人大常委会或者国务院处理为宜。
7.对区域协同立法的必要性进行深入研究
区域协调发展中，究竟哪些事项需要协同立法？有的观点已经提出，立法协调在实践中运转的动力不足， 真正开展实质性立法协调的区域并不多，即使已经取得的相关协调成果，也都是在上级政府或有关部门的主导下进行的，同级协调积极性并不高，成果有限，以区域公共政策和区域合作协议为代表的两类替代性规范大量存在，不仅淡化了协调功能，也反映了协调动力有限。这个问题应当引起重视。
从现在已经公开的有积极意义的协调立法案例来看，主要在大气污染防治等环保领域，长三角区域、京津冀区域披露出来的经验都集中在这个方面。但区域协调发展涉及经济和社会事业的方方面面，真正阻碍跨区域协调发展的因素在哪里， 是不是只有通过协同立法才能解决， 都需要认真研究。
举一个例子：长期以来，阻碍区域协调发展的一个重要因素是不少地方以立法方式设置名目繁多的许可，阻碍甚至破坏了市场统一。为建立统一的大市场，本行政区域的审批性立法应当大幅减少，相邻的其他行政区域也应大幅减少，这样，就不需要跨区域的协同立法。其他如处罚、强制之类的立法大概也有这个问题。
而另一方面，随着全国人大常委会立法的不断精细化，法律以下的法规范也必将更加精细，一些区域性的共同事项，已由上位法详细规定，区域协调立法的事项和必要性大为减少和降低。建议对区域协调发展中必须进行协同立法的事项做综合性的梳理，考虑协同立法的成本以及可能引发的一系列问题，建议如果不是十分必须，就尽量不进行协同立法。
8.对区域协同立法以及包括区域协调发展的整体性部署可能产生的一系列影响和结果，做深入研究和评估
我们是单一制的国家，需要维护中央的权威。但是，中央权威是在处理与地方的关系中体现出来的，并且有可能呈现出彼此消长的特点。历史的经验教训也表明，在与地方的博弈中，中央并不是任何时候、任何情况下都具有绝对权威，并能够使这种权威保持不变的， 中央的权威总是因时因势因人而异。当前，中央的目的是促进区域协调发展，最终实现共同富裕和“五位一体”的国家根本任务，在区域协调发展、地方经济社会事业打破行政区划、以成片的区域整体推进的过程中，
中央既可能始终保持权威，也可能出现权威面临挑战的情况。
马克思主义辩证法的基本原理认为， 在经济基础与上层建筑的关系中，上层建筑虽然对经济基础具有重要作用，但最终是由经济基础决定的。区域协同立法以及它所反映的区域协调发展的各类社会关系，是一种政治性很强的上层建筑行为，是以不同行政区域的经济社会发展等综合因素为基础的。这种由强大的区域经济社会基础决定的上层政治力量，如果与中央发生了冲突，宪法和法律体制是否有足够的空间予以回应？建议对这个重大问题予以慎重研究。
9.可否充分倚重政策，尽量避免和减少协同立法
强调依法治国，也不能忽视政策在社会治理中的重要作用。在行政区划稳定、社会关系比较清晰稳定的背景下，可以充分运用法律规范进行社会治理。但在区域协调发展中，行政区划实际处于不稳定状态， 跨行政区划协调发展中的各类经济社会关系，也存在诸多不清晰、不稳定的因素，在这种情况下，跨行政区划的法律法规规章在社会治理中究竟应当居于什么样的地位，特别是与政策相比，它们的重要性究竟占有多大的分量？ 这个问题尚不明确。
有的观点认为，区域协调发展中的很多内容都属于跨区域的重大改革，而党的十八届四中全会提出重大改革要于法有据，所以，区域协调发展中协同立法十分重要。笔者认为，对重大改革于法有据应当一分为二地看待。
由于改革与立法存在天然的矛盾冲突，对于重大改革的事项，不宜不加分析地强调于法有据。有些重大改革于法有据是必要的，但有些重大改革在立法方面会面临复杂的问题，由政策来调整更好一些。区域协调发展中的不少改革事项，由于超越了宪法确立的行政区划模块，用跨区域的立法来解决可能会引发难以预料的复杂问题，在这种情况下，由跨区划的共同上一级党政机关用政策来指导， 可能是更适宜的办法。
政策可以制定得细一些，发现问题也可以灵活修改。比如，针对京津冀、长三角、粵港澳大湾区这些跨行政区划的区域协调发展， 遇到具体问题，不仅党中央、国务院可以制定政策，出台较细化的措施（实际上，政策的制定权不仅限于党中央、国务院），全国人大常委会也 可以出台具有政策特点和法律效力的相关决 议，让这些协调发展的区域以多种方式贯彻实施。充分倚重政策可以尽量避免和减少协同立法带来的一系列问题。
