王建学：论突发公共卫生事件预警中的央地权限配置

    摘要:  我国在2003年SARS事件后逐步建立突发公共卫生事件预警制度。该制度在2019年新冠肺炎疫情中受到考验，特别是其央地权限配置机制亟需审视和反思。当前的央地预警权限配置以层级制为特征，疫情信息漏斗状逐层流动，预警过程出口过窄，并且隐藏着一系列内在矛盾，导致其无法适应现代风险社会的需要。通过增强专业机构的独立性、扩大预警主体的范围和提高预警过程的公开性，层级式的央地权限配置模式可以转变为扁平模式，从而构建包括社会、地方和中央在内的多元高效的预警平台。预防风险是国家不可推卸的宪法义务，在突发公共卫生事件预警中充分发挥中央和地方两个积极性，有助于塑造更好实现该义务的法治化的具体制度形态。
    关键词:  新冠肺炎；突发公共卫生事件；中央和地方关系；风险预防原则
    引　言
    传染病及其暴发所导致的突发公共卫生事件不仅大规模损害公民的生命和健康，而且严重影响生活和生产秩序，其所造成的经济损失更是无法估量。2019年底暴发的新冠肺炎疫情至今年3月初已在国内累计报告8万余确诊病例，累计死亡逾3千人，病毒蔓延至全球88个国家，[1]其所到之处人人自危。从医学上讲，传染病的暴发并非是完全不可控的，特别是通过早期预警，有可能将传染病控制在萌芽状态。当今各国大多在法律上建立了相应的预警制度，世界卫生组织也对预警提出了总体要求。[2]在我国，2003年SARS事件暴露了预警机制的短板，因此全国人大常委会于2004年修订《传染病防治法》，不仅将“预防为主”作为基本方针，而且从国家层面建立了传染病预警制度，[3]2007年《突发事件应对法》则在突发事件的一般框架中强化了突发公共卫生事件的预警能力。
    传染病传播是由点到面的过程，传染病预警也涉及从地方到中央的各级执法机构。只有执法机构预警响应速度超过传染病的传播速度，预警制度才能真正发挥作用，《突发事件应对法》规定的“减少突发事件的发生”的立法目的才能有效实现。在我国的预警制度中，县级以上各级人民政府、各级卫生行政部门和各级疾病预防控制机构都承担着特定职责。突发事件容易暴露国家治理中的问题，从预警权限纵向配置中亦可管窥国家纵向治理体系的缺点与不足。比如在此次新冠肺炎疫情从出现到暴发的过程中，整个预警制度受到巨大考验，其背后的央地权力配置结构也成为学理反思的对象。那么，在我国突发公共卫生事件预警制度中，中央和地方的权限是如何分配的，其配置方式存在哪些问题，又应当如何以优化央地预警权限配置为抓手完善我国国家纵向治理制度？本文旨在初步探讨这些问题，既对改革预警制度提出具体建议，也为完善国家纵向治理提供一般思考。
    一、从地方到中央：层级式的预警过程
    现行突发公共卫生事件预警制度的规范依据是全国人大常委会制定的《传染病防治法》和《突发事件应对法》，以及国务院制定的《传染病防治法实施办法》和《突发公共卫生事件应急条例》。预警的基本过程主要包括疫情的发现、报告直至有权主体作出预警等环节。
    （一）层级式预警过程中的权限配置
    基于相关法律法规，预警过程的每一个具体环节都在纵向上涉及各级疾控机构、各级卫生行政部门和各级人民政府的相应职责。
    首先，疫情的发现。传染病在传播初期必然表现为地理空间上的“点”，因此，《传染病防治法》将地方疾控机构作为专业化的疫情发现者，具体有主动监测和被动接收报告两种途径。一方面，各级疾控机构承担传染病监测职责，通过收集和分析相关信息进行主动监测并发现传染病疫情。另一方面，任何单位和个人特别是医疗机构和医疗人员依法均负有报告疫情信息的义务，《传染病防治法》第31条规定的报告对象是“附近的”疾控机构或者医疗机构。
    其次，疫情信息的上报。发现疫情的地方疾控机构应当履行将信息报告[4]当地卫生行政部门并转报相关人民政府的职责。比如对于甲类和乙类传染病疫情，疾控机构应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。因此，上报的功能在于将疫情信息由地方疾控机构水平传递到地方卫生行政部门以及领导它的地方政府，同时纵向传递给上级卫生行政部门。
    再次，疫情信息的互报和下报。互报是指不同地方的执法机关相互通报。比如港口、机场、铁路疾控机构以及国境卫生检疫机关发现甲类传染病疫情时，应当立即向国境口岸所在地的疾控机构或者所在地县级以上卫生行政部门报告并互相通报。下报是指上级部门向下级部门的通报。比如，县级以上地方卫生行政部门应当及时向本行政区域内的疾控机构和医疗机构通报传染病疫情信息。互报和下报是不同执法机关之间的疫情信息共享，通过互通有无来实现更有效的监测和预防。
    最后，正式作出预警。随着疫情信息的全面性、准确性和确定性增强，正式的预警就成为控制疫情传播的必要手段。《传染病防治法》考虑到传染病预警的正式性而收紧了有权预警的主体范围，仅授权国务院卫生行政部门和省级人民政府作出预警。后来的《突发事件应对法》则基于突发公共卫生事件的紧迫性适当扩张了主体范围，即可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报。
    （二）疫情预警信息的“漏斗状流动”
    从前述几个相继环节中的权限配置来看，传染病疫情信息的流动过程形似“漏斗”，必须通过层层上报最终汇集到有权预警主体。从一线疾控机构发现并上报疫情，到有权主体正式作出预警或警报，各级疾控机构、各级卫生行政部门和各级人民政府各有分工，构成了一个完整的体系。从横向的权限配置看，各级人民政府是预警制度的中心，卫生行政部门是具体职能部门，疾控机构作为事业单位则只具有咨询职能。之所以按照这种方式来分配职能，除了由人民政府进行预警具有正式性和权威性以外，在很大程度上还涉及预警判断的性质，即预警决定的作出到底是基于各种因素的综合判断，还是纯粹的医学专业判断。
    如沈岿教授所说，“是否启动传染病应急防控以及相关信息的发布，并不只是一个专业判断的问题，完全可能涉及对其他因素的考量，因此，必须交给政府决定。实际运作情形也是如此，卫生行政部门并不能完全自主决定何时发布何种信息。只有在法律上明确决定权在于政府，才可使名实相副，也能真正让政府负责。”[5]因此在纵向的权限配置上，预警是各级疾控机构、卫生行政部门和人民政府由下到上、由点到面、由分散到集中的层级式过程。普通传染病预警决定只能由国务院卫生行政部门和省级人民政府作出，当具有演化为突发公共卫生事件的性质时，其决定权则基于应急性而在一定程度上分散化和在地化，包括县级以上地方政府，其逐级上报过程也会有所变通，[6]但基本上仍然遵循层级式行政模式。
    从不同机构之间的权限配置看，整个预警工作过程主要涉及内部报告和沟通，相关法律并没有明确规定向个人或社会公开的机制。普通传染病预警主要是对各级各类政府机构和预控机构与医疗机构作出的，在正式作出后并非必须向社会公布。《传染病防治法》第19条第2款规定了“及时发出传染病预警，根据情况予以公布”，其立法原意是指，“及时向有关地方人民政府和疾病预防控制机构发出传染病预警，并根据情况公布传染病预警信息。传染病预警信息的及时公布，有利于专业机构提高警惕，提前做好应对准备，有利于大众的积极戒备，防止传染病疫情发生造成的重大损失。但是，错误的预警信息有可能引起大众不必要的惊慌，造成不必要的动荡。”[7]据此看来，该条试图避免错误预警引起大众的不必要恐慌，因此授权预警主体根据情况决定是否向社会公布，这就导致在实践中向社会公布作为可选择项变成一种很难作出的选择。《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》则将公开作为预警后的附带应对措施。县级以上地方各级人民政府在发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，应当“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话”，在发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，应当“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”。由此可见，在层级式行政模式中，疫情信息逐层流动的漏斗本身也是封闭的，只有在正式作出预警后才可能向社会公布。
    （三）层级式预警机制的组织法基础
    层级式的预警权限配置和漏斗状的预警信息流动在形式上属于行政行为和行政程序的范畴，但其背后却具有行政组织法的基础。我国宪法和行政组织法采取普遍性的双重领导体制，[8]特别是行政组织法中的双重领导蕴含着条块制约、信息传播和政治整合等功能，“是颇具中国特色的权力监督和制约机制”。[9]据此，卫生行政部门作为人民政府的职能部门受本级人民政府和上级卫生行政部门的双重领导，在疫情信息上报中，当地卫生行政部门的报告对象同时是本级地方人民政府和上级卫生行政部门。尽管疾控机构作为事业单位具有独立性，但在实践中也普遍受上级疾控机构和本级卫生行政部门的双重领导，成为层级制的一环。
    疾控机构在实践中总是服从于本级卫生行政部门的绝对监管并最终接受本级人民政府的绝对领导，其作为公益性事业单位的独立性因此大打折扣。之所以出现这种名实不符的情况，是由于其背后的行政体制。如学者所说，“疾控机构和政府相互作用的很多行为都是为了建立合法性以获得政府支持，尤其是在政府推行疾控机构改革之后，机构自主性减少，受政府财政的影响很大；同时，和社会期待相关的机构绩效可能决定机构未来获得政府投入的多少，成为另一种强制压力，并且这种压力在不断加大。政府的政策取向，如对疾控机构的补偿方案是强制趋同的重要来源。几乎所有疾控机构都遵照政府要求行动。”[10]因此，无论在自身的行为逻辑中还是与政府的外在关系上，疾控机构都受到行政体制的形塑，专业化的独立运作让位于层级式的行政管理体制。
    二、层级式预警权限配置的内在矛盾
    层级式预警权限配置模式隐藏着一系列内在矛盾，导致其无法适应现代风险社会的需要，特别是它未能充分考虑并有效杜绝预警主体本应预警却未能及时预警的可能性，因此在预警实践中的表现不尽理想。
    （一）权限结构平面性与疫情传播立体性的矛盾
    现代社会具有高度发达的通讯、交通、科技等技术手段，由此带来的频繁人口流动和人际交往既促进了各种行为和思想的交流，也为疾病的传播提供了便利之门。近年以来我国在民航、高铁等建设领域取得了长足的进步，“随着我国各类交通运输网的迅速发展，规模庞大的流动人口群体使得传染病的扩散更为迅速、猛烈，为人类的生活带来健康隐患，也给我国疫情防控带来严峻挑战。”[11]这种效果又与全球化交融在一起。就国际层面而言，日益便捷的全球交通网络极大缩小了国家间的相对物理距离，资本和人力的全球流动已经成为普遍现象，近年来全球范围内新发传染病正在以前所未有的速度出现，[12]诸如中东呼吸综合症、埃博拉病毒、寨卡病毒、新型冠状病毒等都在不同程度上造成了全球公共卫生危机，灾难性传染病在非疫原地爆发的可能性也急剧升高。在此背景下，传染病疫情在现代社会中的传播早已呈现出立体性的特点。
    因此，现代风险社会的突发公共卫生事件预警系统应当与疫情传播的立体性相对应，采取一种立体性、网格化的预警权限配置模式，
        
    通过预警权限的下放和分散实现中央和各地方多元并举。预警系统当然应当具有一个中央神经中枢，但绝不能只有一个感应节点。它要保证神经中枢及时处理各方面的疫情信息，但却不能等待所有疫情信息汇集到神经中枢之后由后者统一采取预防行动。然而，层级式的预警权限配置却采取了一种从下到上的平面结构，从发现疫情的医疗机构和疾控机构到卫生行政部门再到相应人民政府，从地方到中央的层级式集中过程在本质上无法适应疫情传播立体性的现实。
    （二）预警主体政治性与预警判断专业性的矛盾
    传染病和突发公共卫生事件的预警涉及大量医学、生物学、数学等专业知识，特别是在现代科学高度发达、学科分化日益细密的背景下，突发公共卫生事件的预警必须在多学科相互合作的基础上进行高度专业化判断。因此，人们公认“流行病学研究涉及的知识范围非常广博，宏观与微观层次结合，自然科学与人文社会科学综合，可谓博大精深”。[13]比如判定新冠肺炎病毒的扩散风险需要从病毒学、微生物学的角度研究病毒的基因结构、病理机制、传染规律等，需要专业技术人员进行大量实验研究从而找到有效预防方法，也需要从流行病学、数学和社会学的角度分析其传播基数、建立数学模型并模拟和预测其传播风险。
    因此，根据《传染病防治法》第19条的规定，传染病预警的作出根据是“传染病发生、流行趋势的预测”，其法定考量范围中并未包含专业以外的其他因素。沈岿教授认为预警信息的发布与否不只是一个专业判断，而是各种因素的综合考量，比如“政府考虑社会稳定、保障重要会议等因素，企业考虑正常开工营业，个人考虑出行方便、按计划旅游，都会对同样的信息产生不完全一致的认识。风险认知的主观性和差异性是无处不在的。”[14]对此，笔者并不赞同。《传染病防治法》中的预警应当是一个不能掺杂其他因素的纯粹专业判断。
    但就立法政策考量而言，《传染病预防法》和《突发事件应对法》将正式作出预警的权力主要赋予人民政府，而不是卫生行政部门特别是专业化的疾控机构。在民主政治过程中，人民政府作出预警决定必然要考量专业以外的政治因素，比如是否可能引起大众恐慌、耽搁人大会期等。因此，预警主体政治性与预警判断专业性之间存在一定程度的自我矛盾。
    （三）信息流通滞涩性与疫情发展未知性的矛盾
    与自然灾害、事故灾难等普通突发公共事件相比，突发公共卫生事件特别是由未知传染病引起的突发公共卫生事件的发展态势往往具有高度的不确定性。在关于新型未知病毒的科学认识足够充分以前，事件成因、传播速度、涉及范围、发展趋势和损害程度等往往都无法形成确定性认知。但风险预防原则却要求，只要存在造成严重的或不可逆转的损害的可能，缺乏充分的科学确定性不能作为推迟采取预防措施的理由。[15]在此条件下，为保证即时的预防措施具有适当性，必须随时执行风险评估程序，通过尽可能获得充分、全面和准确的疫情信息来降低风险认知的不确定性。由此，在落实风险预防原则的过程中，疫情信息及其流通至关重要，预警本身的有效性在技术上高度依赖疫情信息的准确性和全面性，预警主体所获得的信息越准确、确定和全面，其预警措施就越及时和有效。
    但是，从信息传递的角度来讲，层级式预警权限配置却给信息失真和流通折扣现象提供了土壤。省级人民政府或国务院卫生行政部门享有预警决定权却不直接收集信息，而地方疾控机构和卫生行政部门掌握信息却无权作出预警。这种央地权限配置一方面可能造成决策者和领导者“在获得准确信息方面的严重困难”，另一方面也“由于中国大多数信息是通过国家行政机构逐级上报，通常各级官员可能都具有引入偏好和扭曲的动机来隐瞒和谎报信息”。[16]由于信息失真或折扣，相关的政府决策或决定可能出现延迟或失误。俗话说“事分轻重缓急”，信息失真在日常行政过程中尚可得到容忍和补救，但疫情信息却通常具有应急性，如果出现瞒报或谎报导致决策者无法及时获得足够信息，就会大大增加传染病的暴发机率，酿成突发公共卫生事件。
    （四）预警过程封闭性与疫情影响群体性的矛盾
    由传染病导致的突发公共卫生事件在影响对象上具有群体性和非特定性，不仅涉及到传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，而且涉及潜在传染对象及其所在的社区、单位和社会组织等各种主体，甚至超出国界产生全球性影响。虽然疾控机构、卫生行政部门和人民政府必须依法承担传染病预警的相关职责，但绝不能将传染病预警视为由国家公权机构所垄断的排他性事务，其预防、应对和治理也绝不应仅局限于国家自身，相反应当包含多元化的各类社会主体。
    如学者所说，“传统的全能政府的治理模式，已难以覆盖急速流动的现代社会，现代政府的社会职能处在弱化过程中，政府不必事事亲力亲为，直接全面介入社会事物，承受过重的压力，而应该借助于社会的力量来共同管理社会，共担社会风险。”[17]因此，个人、社区、企业和社会组织等都在疫情危机预警和应对中具有极其重要的作用。在面临潜在的突发公共卫生事件威胁时，各类社会组织一方面可以化解社会矛盾，增加社会团结，缓冲国家与个人在应对危机过程中的冲突，以达到维护社会稳定的作用，另一方面也可以帮助政府动员各种力量和资源来化解危机，增强官民互信，减少政府执法成本。
    但层级式预警机制在分配央地预警职责时单纯从国家内部视角出发，并没有充分重视央地国家机构的社会基础，因此赋予预警过程以封闭性的特点。这就使预警的意义大打折扣，它更多有助于有关地方政府和疾控机构加强防控措施，却无法有效唤起整个社会的警惕。
    （五）层级式预警权限配置的问题与不足
    由于以上四大内在矛盾的限制，现行传染病预警制度最为严重的问题在于，它未能考虑到预警主体本应预警却未能及时预警的可能性，其在制度设计上也未能有效纠正或防止这种可能性。而正是在这一点上，可以看到层级式行政模式下疫情信息传递与预警过程的内在不足。其实，在我国突发公共事件应急预警实践中，层级制预警机制的固有弊病一直存在并经常外化为下级主体的轻视、拖延、瞒报甚至谎报等。比如在“五一二”汶川大地震、紫金矿业污染等突发事件中，地方政府较为普遍地存在瞒报谎报现象，由此导致信息披露不及时、应急指挥运转不灵、应急预案形同虚设等诸多问题。
    在传染病等引发的突发公共卫生事件预警中，层级式预警权限配置模式存在的突出问题有：疫情科研信息未能充分发挥决策参考作用；疫情信息流动的封闭化和滞涩性；应急响应的迟延性；风险评估和风险决策的科学化程度不足；风险应急管理的社会参与程度不足等。本次新冠肺炎疫情“是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”，[18]2004年以来建立的预警制度也首次走进考场。然而，在疫情从出现到预警的整个过程中，中央和地方不同主体因其层级位置和考量因素的不同而存在响应速度各异的情况，由此预警制度实践运作所反映出来的问题是值得深刻反思的。
    诸如此类的问题之所以频繁出现，是因为现行纵向治理体制使相关机构在短期上更倾向于稳定本地社会秩序、逃避上级责任追究和忽视民众安全诉求等，而漏斗状的信息流动和层级式的权限配置进一步加重了其负面效果。如学者所言，层级式的应急管理体系“具有稳定权威和命令服从机制，能快速响应自然灾害、安全事故等简单突发事件，但不能自主识别和判断环境变化及其危险，也不注重‘看不见风险’所造成的焦虑与恐慌，导致对一些重大突发事件应急响应行动迟缓而僵化”。[19]在应对尚未经由上级确定和公布的风险时，层级式预警机制的内在矛盾和弊病就更会暴露无遗。
    三、中央和地方预警权限的重新配置
    （一）层级式预警的扁平化思路
    提高传染病预警响应速度、防止突发公共卫生事件的发生存在两种不同思路。传统思路是在既有层级式央地权限配置模式中，借助互联网和现代信息技术来发展传染病自动预警系统。比如，我国在2014年建成达到国际先进水平的预警系统，“我国传染病自动预警系统与美国、瑞典、德国、荷兰等国家的同类预警系统比较，具有更加完整的异常识别、预警信号发送、预警结果响应与报告功能，预警用户规模最大，预警的灵敏度与及时性更好。”[20]但此种思路无法在根本上解决地方政府应预警却不预警的问题。在现代风险社会，不仅预警机构面临充满风险的社会，而且执法机构自身也沦为风险系统的组成部分，行政执法中的“任性、怠惰、生硬以及寻租等不规范情形”都导致执法风险时刻伴随左右。[21]
    从根本上说，现行预警制度及其权限配置沿用了传统行政的科层制结构，其所预设和假想的运行环境主要是工业社会和前工业社会，它假定层级式的响应就足以使集中式的机构及时作出预警。然而，现代社会已经是后工业化的信息社会，诚如德国学者贝克所说，第二现代性以及风险已经在其中处于核心地位，第一现代性以及作为其表征的控制、确定性、安全等基本要素已经被社会变革所摧毁。[22]层级式预警过程的出口过窄，犹如将鸡蛋放在同一只篮子里，显然无法适应现代社会的预警需要。因此，笔者更赞成通过调整不同机构的权限及其相互关系，将其彻底重构为扁平模式，具体而言包括下列三个环节。
    （二）增强专业机构的独立性
    拓宽预警过程出口的第一个环节是增强专业机构的独立性。在政府、卫生行政部门和疾控机构组成的横向序列中，疾控机构的专业性是最强的。而传染病从出现到发展为突发公共卫生事件的整个过程，其处置都应尊重专业机构基于流行病学所作出的科学判断。科研是预警制度的最基础环节，它可以增强关于风险的确定性认知，并保证预警措施的及时性和准确性。比如法国自2017年起拟对宪法中的预警原则进行修正，增加规定：“公权机关同样应确保科学知识的发展，从而实现对风险的最优评估和对预警原则的最匹配适用”。“公共信息和公共决定的制定尤其应依赖研究结果的传播，并诉诸于独立和多学科的科学专家鉴定”。[23]目前，我国疾控机构只能向卫生行政部门和人民政府报告，而无权对外发布其所获得的预警信息，这种关系定位将技术与政治糅合在一起，既不利于专业机构发挥专业优势，也增加了预警的环节并降低了预警系统的响应速度。
    因此，应当修改相关法律法规赋予疾控机构更多的独立权威，使其直接向公众发布信息包括医学预警。钟南山院士曾建议，“CDC地位一定要提高，而且一定要有行政权。”[24]笔者认为，疾控机构的医学预警可以独立于各级政府的应急措施，至于各级政府是否必须基于疾控机构的医学预警作出政府应急响应措施，以及如何赋予疾控中心相应行政权，则可以容待探讨。其实，应对专业问题时尊重科学专业判断是常识，在比较法中也属于普遍现象。比如，美国疾病控制与预防中心（CDC）、法国传染病预防与控制署（Direction des Maladies Infectieuses, DMI）和欧洲疾病预防与控制中心（ECDC）均有权对外直接公布其所得信息直至作出医学预警，美国CDC甚至可以采取隔离或封锁措施。[25]在SARS等疫情预警中，如果疾控机构具有足够的独立权威，也许整个事件的后继发展方向会有所不同。
    必须强调，预警本身是一个高度专业化的决定，它在性质上意味着，“通过收集、整理、分析目标传染病的相关信息资料，评估事件发展趋势与危害程度，在事件发生之前或早期发出警报，使相关责任部门及事件影响目标人群及时做出反应，预防或减少目标传染病的危害。”[26]因此，预警主体必须随时对风险的状况进行科学评估，从而更准确地作出预警决定。《突发事件应对法》第5条规定“国家建立重大突发事件风险评估体系”。风险评估体系应当考虑到专业能力而将预警职责分散给不同的预警机构。
        
    欧洲国家普遍体量较小，因此往往将预警职责交给国家级疾控中心及其地方派驻机构，美国则以国家CDC和各州疾控机构为主，我国宜将预警职责分配给国家、省级和大中城市的疾控中心。
    （三）扩大有权预警主体范围
    从提高应急预警响应速度来看，预警决定权到底外放给卫生行政部门还是集中于人民政府，这本身是值得慎重考虑的问题。如前文所述，现行法律法规基本上将预警主体限于各级人民政府，除国务院卫生行政部门有权作出预警外，县级以上地方卫生行政部门均无权作出预警。但各级卫生行政部门承担着相关的具体预警工作职责，国务院《突发公共卫生事件应急条例》具体落实了县级以上地方人民政府建立和完善突发事件监测与预警系统的职责，同时明确规定了县级以上各级地方卫生行政部门“确保监测与预警系统的正常运行”的工作职责。地方卫生行政部门的相应工作职责在疫情预警实践中未能得到充分发挥，究其原因，很大程度上是因为人们误解了人民政府与同级卫生行政部门的领导与被领导关系。应当强调，职能部门受同级人民政府领导并不意味着其可以不顾法律而放弃自身的工作职责。
    因此，笔者认为，应当在正确认识人民政府与同级卫生行政部门的领导与被领导关系的基础上，在法律上明确赋予各级卫生行政部门在突发公共卫生事件预警中的独立性，甚至将其作为独立的预警主体，这不仅有利于减少预警的中间环节和突出预警的专业性，而且也有助于实现不同层级规范在预警主体范围上的一致性。因为在各级突发公共卫生事件应急预案中，预警决定权或预警信息发布权均得到了变通性的分散。在国家应急预案中，各级人民政府卫生行政部门成为预警主体，[27]湖北省应急预案则将省卫生厅、有关市（州）政府增加为一级、二级预警信息发布主体，将市（州）、县（市、区）政府或卫生行政部门增加为三级、四级预警信息发布主体。[28]
    （四）提高预警过程的公开性
    如果将原有的层级式预警权限配置打散为包括多种出口和多个独立环节的扁平体系，那么预警过程的社会接触面必会大为增加，在逻辑上也有必要将大众参与和媒体监督引入预警过程。《传染病防治法》第2条业已将“依靠群众”作为传染病防治原则，这一原则应当结合现代信息社会的背景进一步吸纳个人参与和媒体监督。在SARS等疫情中，正是由于大众参与和媒体监督的缺失，导致预警功能的丧失以及最后无法挽回的局面。因此，应当修改法律增强整个预警过程的公开性和透明性，除将向社会公布作为对预警决定的强制性要求，更应使预警过程的每个环节都遵循公开透明的要求。
    第一，从政治基础上讲，习近平总书记强调，“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。”[29]胡锦涛同志2003年在检查SARS防治工作时曾指出，“广泛动员全社会实行群防群控，打一场防治疫病的人民战争。”[30]群众参与必须以信息公开为前提，“建立公共信息公开机制和保障公民与政府共享信息，是社会组织和公民参与建设的首要条件，在处理紧急事件时更加如此。”[31]
    第二，从规范价值上讲，一切国家机关和国家工作人员依宪法第27条必须依靠人民的支持、经常保持同人民的密切联系和接受人民的监督，这一义务在突发公共卫生事件预警当中不应存在例外。公众对传染病疫情和公共卫生事件享有知情权，初期疫情所具有的科学上的不确定性，并不能成为防止公众获知信息的充分理由。知情权的对象包括不确定甚至不准确的信息。在突发公共事件中，国家应当对疫情、灾害等信息承担特殊公开义务，从而满足公众风险知情权的要求。[32]
    第三，从制度选择上讲，“避免造成恐慌”也许是不必要的立法考量，恐慌并不完全是坏事，在信息的自由流动中，大众会学习如何有效利用各种确定或不确定、准确或不准确的信息。与其使人面临突遭灭顶之灾的风险，不如使之有机会在不必要的恐慌中学习和成长。从预防风险的实用考虑出发，应当在法律上容忍关于传染病的谣言，特别是慎用处罚手段。研究表明，关于传染病的谣言中总存在一定比例的真实信息，因此重要的是从谣言中识别事实，从而采取即时公共卫生措施，并消除不必要的反应。[33]
    总之，预警过程的公开性是扁平式的央地权限分配模式的内在要求。即使扁平化重新配置方案过于理想而无法得到实施，预警过程的公开性也将有助于提高层级式权限配置模式的效率，减少疫情信息传递过程中的失真和折扣，避免各级机构在封闭的层级式操作中错失疫情预警的黄金时间。从理论上讲，提高预警过程的公开性还应考虑到，扁平化预警体系即使在受到媒体监督的条件下仍然存在失灵风险，这源于公权力易被滥用的本性。因此，美国、加拿大、法国等均保护相关政府雇员披露政府内部的隐瞒行为，从而将公共健康和安全受到的潜在威胁直接置于公众瞩目之下，比如根据美国《吹哨人保护法》，联邦机构不得因雇员披露信息而对其采取报复性人事行动。[34]我国层级式预警机制更应考虑通过相关立法对吹哨人进行适当保护。
    结语：在国家治理中充分发挥央地两个积极性
    习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出：“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。”[35]大考能够考出问题和不足，更能催生解决问题的思路和方案。本文认为，通过增强专业机构的独立性、扩大预警主体的范围和提高预警过程的公开性，层级式的央地权限配置模式可以转变为扁平模式，从而建构包括社会、地方和中央在内的多元高效的预警平台。只有如此，才能使突发公共卫生事件的预警适应现代风险社会的需要，最终符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。
    本文主张通过强化社会和地方的作用来实现国家纵向治理的扁平化。这在表面上似乎不合时宜，因为武汉市和湖北省两级政府在治理疫情的过程中还有不少值得反思的经验教训，据此正应当强化中央的作用。但其实不然。在疫情、灾害和危机处置等诸多领域，强化社会和地方的治理作用有助于尽可能将危机扼制在基层和初期，防止其发展为影响全国的突发公共事件，从而节约中央的治理精力。当前似乎存在一种见解，即随着现代信息技术的发展，中央可以运用大数据手段更好地集中统一行使决策权。但技术也同时提高了社会自治和地方治理的能力，不能成为否定央地适度分权的理由。大数据驱动下政府治理的职能优化应从中央到地方“简政放权，从而最大限度地激发市场主体和社会主体的活力”，实现现代政府治理的“分权化和网格化、民主化与法治化”。[36]
    我国宪法规定的国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，坚持中央的统一领导这一前提，集中力量办大事正是其显著优势，这在本次疫情的后期防控中得到了充分体现。然而如果能在相对节约国家人力、物力资源的前提下，充分发挥地方的主动性和积极性，将预警权限适当下沉到地方和民间从而实现对疫情的有效预警，更符合宪法第3条第4款的央地两个积极性原则。从理论上讲，预警职能更不应被国家垄断并仅在中央和地方国家机构之间分配，正如发挥地方积极性可以节约中央的治理精力，社会自我预警功能也有助于减少国家治理成本。党的十九届四中会全也提出“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”的要求，[37]未来应当在国家治理的丰富实践中积极探索实现这一要求的具体制度。
    预防风险是国家不可推卸的宪法义务，如王旭教授所说，“在推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，我们应当如何应对重大风险的挑战，以宪法为基础建立一个预防风险的法律框架，成为中国宪法学无法回避的课题。”[38]风险预防的宏观课题以及宪法中规定的诸多国家任务只有借助具体的制度方案才能得到切实解答和实现，央地权限的适当分配显然是其中的必要部分。在突发公共卫生事件预警中充分发挥中央和地方两个积极性，有助于塑造更好实现风险预防义务的法治化的具体制度形态。
    注释:
    [1]我国确诊和死亡病例数以及全球传播国家数据，可参见世界卫生组织官网https://www.who.int, 2020年3月7日访问。
    [2]See World Health Organization, Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks, 2016， pp. 13-14.
    [3]考虑到“国家对传染病暴发流行的监测、预警能力较弱；疫情信息报告、通报渠道不畅”，修订草案在总体思路上首先强调“突出对传染病的预防和预警”，参见高强：《关于〈中华人民共和国传染病防治法（修订草案）〉的说明——2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第6期，第435-436页。
    [4]宪法与行政法上的“报告”通常体现着报告者受报告听取者领导的关系，而行政过程中的上报则另具科层制意味。通报中的下报体现了通报者对被通报者的领导，通报中的互报则具有合作、协助的内涵。
    [5]沈岿：《传染病防控信息发布的法律检讨》， https://mp.weixin.qq.com/s/GvNa1LJoP9W12W-dCSDNKA, 2020年2月20日访问。
    [6]《突发事件应对法》第7条第2款规定“必要时可以越级上报”，但越级上报并非法定强制要求，而且可能挑战直接上级权威，因此在实践中几乎从未发生。
    [7]李飞、王陇德主编：《中华人民共和国传染病防治法释义》，法律出版社2004年版，第38页；罗刚、石俊华主编：《医药卫生法学》，浙江工商大学出版社2016年版，第335页。
    [8]宪法中的双重领导多指地方人民政府同时受本级地方人大和上级政府的领导，行政组织法中的双重领导多指地方职能部门同时受本级政府和上级职能部门的领导，参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期，第133-135页。
    [9]周振超、李安增：《政府管理中的双重领导研究——兼论当代中国的“条块关系”》，《东岳论丛》2009年第3期，第135页。
    [10]宋一蓓、李宁秀：《制度趋同和资源依赖：中国疾控机构与政府关系》，《新疆社会科学》2015年第6期，第46页。
    [11]张玉、刘新新、蔡传锋、贾志娟：《基于交通网络传递的传染病风险传播模型研究》，《计算机与数字工程》2017年第12期
    [12]See World Health Organization，A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century，2007， pp.x-xi.
    [13]栾荣生主编：《流行病学研究原理与方法》，四川科学技术出版社2014年版，第6页。
    [14]参见前引[5]，沈岿文。
    [15]参见彭峰：《环境法中“风险预防”原则之再探讨》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2012年第2期，第129页。
    [16]龙国智：《我国政府层级间信息传递的失真现象研究》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期，第60页。
    [17]朱虹：《SARS危机：公共卫生体系的断裂与重构》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》2003年第5期，第133页。
    [18]习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话（2020年2月23日）》，
        
    《人民日报》2020年2月24日，第2版。
    [19]程惠霞：《“科层式”应急管理体系及其优化：基于“治理能力现代化”的视角》，《中国行政管理》2016年第3期，第86页。
    [20]《我国传染病预警系统达国际先进水平》，《中国信息界（e医疗）》2014年第11期，第11页。
    [21]姜城：《系统论视角下的行政执法风险防控》，《当代法学》2019年第6期，第80页。
    [22]参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博文译，译林出版社2018年版，第3-5页。
    [23]Cf. Proposition de Loi Constitutionnelle Adoptée par le Sénat, visant à modifier la Charte de l’environnement pour préciser la portéedu principe de précaution, N°63 Assemblée Nationale, Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 juillet 2017.
    [24]《钟南山传递重磅信息，对当下未来都有意义》，《南方都市报》2020年2月28日，第2版。
    [25]See Part 70 Subchapter F Chapter I Title 42， U. S. Code of Federal Regulations.
    [26]王小莉、王全意、栾荣生、曾大军、贺雄：《传染病疫情早期预警的主要模型》，《现代预防医学》2008年第22期，第4339页。
    [27]“各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。”参见《国家突发公共卫生事件应急预案》，《中国食品卫生杂志》2006年第4期，第368页。
    [28]参见《湖北省突发公共卫生事件应急预案》（2010年省人民政府常务会议审议通过）， http://www.hubei.gov.cn/zwgk/yjgl/yjya/201105/t20110510_243414_4.shtml, 2020年2月20日最后访问。
    [29]习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话（2020年2月23日）》，《人民日报》2020年2月24日，第2版。
    [30]胡锦涛：《广泛动员狠抓落实群防群控打一场防治疫病的人民战争》，《人民日报》2003年5月2日，第1版。
    [31]杨燕绥：《国家公共安全和公民知情权——“非典”事件引起的法律思考》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2003年第4期，第21页。
    [32]参见詹承豫、宣言：《城市风险治理中的风险沟通制度》，《行政法学研究》2016年第4期，第104页。
    [33]See Gina Samaan et al. , “Rumor Surveillance and Avian Influenza H5N1”,11 Emerging Infectious Diseases 463-466(2005).
    [34]See The Whistleblower Protection Act of 1989,5 U. S. C. 2302(b)(8)-(9), Pub. L. 101-12.
    [35]《切实提高治理能力全力应对疫情大考》，《经济日报》2020年2月19日，第12版。
    [36]孟天广、张小劲：《大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第1期，第21-22页。
    [37]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过），《人民日报》2019年11月6日，第1版。
    [38]王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，《法商研究》2019年第5期，第125页。
    作者简介：王建学，法学博士，天津大学法学院教授。
    文章来源：《当代法学》2020年第3期。