莫纪宏 徐梓文：为完善特别行政区制度提供有力法治保障
莫纪宏2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称《决定》）。《决定》围绕建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出了七项重要决定，对于在香港特别行政区切实有效地维护国家安全，保持香港长期繁荣稳定，保障香港居民合法权益，完善宪法所确立的特别行政区制度，推动“一国两制”在香港特别行政区的有效实施等提供了有力的法治保障。
特别行政区制度是“一国两制”伟大构想制度化的具体体现
“一国两制”是“一个国家，两种制度”的简称，指的是在统一的国家之内，国家主体实行社会主义制度，个别地区依法实行资本主义制度。1981年8月26日，邓小平同志在北京会见港台知名人士傅朝枢时，首次公开提出解决台湾、香港问题的“一国两制”伟大构想。为了将“一国两制”构想具体化、制度化，1982年通过的现行宪法第31条以及第62条第十三项（2018年现行宪法第五次修改后变更为第62条第十四项）等条款设定特别行政区制度来全面体现“一国两制”的制度要求和法律内涵。
1984年6月22日、23日，邓小平同志分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时，对“一国两制”的内涵，结合宪法第31条等规定进一步做了深入阐述。他指出：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”
我国现行宪法第31条和第62条等条款规定的特别行政区制度，是为了保证“一国两制”的制度化而创设的具有中国特色的国家结构形式。香港特别行政区是基于“一国两制”伟大构想、根据现行宪法所确立的特别行政区制度并通过全国人大的重要决定以及基本法等具体的法律规定设立和存在的，是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。香港特别行政区是作为单一制国家结构形式的中华人民共和国不可分离的组成部分，其自身存在的合法性来自现行宪法所规定的特别行政区制度。没有宪法规定的特别行政区制度，就没有香港特别行政区的合法、有效的存在，更不可能依法享有高度自治权。
特别行政区制度是一项重要的宪法制度
根据现行宪法第31条和第62条的规定，国家在必要时得设立特别行政区；在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定；全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度。根据上述规定，特别行政区制度作为一项重要的宪法制度，具有完整的宪法制度结构，包括特别行政区设立制度、变更制度、延续制度，特别行政区内实行的制度，特别行政区的分类制度，不同特别行政区相互之间的关系制度，特别行政区维护国家安全制度，特别行政区国防和外交制度等。宪法上的特别行政区制度内容非常丰富，为所有依据宪法设立的不同特别行政区确立了必须予以遵循的总的宪法原则。
作为一项重要的宪法制度，特别行政区制度核心内涵是“特别行政区实行的制度”。特别行政区实行的制度是现行宪法所明确规定的特别行政区制度内涵的具体化，是特别行政区制度的“四梁八柱”，但特别行政区实行的制度在性质上只属于特别行政区制度的组成部分，不能与作为一项重要宪法制度的特别行政区制度画上等号。在特别行政区内实行的制度有着严格的设立条件，根据宪法第31条规定，应“按照具体情况”，由全国人大以“法律”规定。这就意味着，作为特别行政区制度的“四梁八柱”，特别行政区实行的制度应当以法律形式规定。从文义上看，这里的法律首先应当指全国人大依据宪法有权制定的基本法律，也包括全国人大授权全国人大常委会制定的基本法律之外的其他法律。
总之，现行宪法通过第31条和第62条第十四项的规定，科学有效地构建了作为一项重要宪法制度的特别行政区制度的制度框架，并赋予全国人大在建设特别行政区制度中明确的宪法职能。
基本法是规定特别行政区实行的制度的核心法律依据
为确保现行宪法所规定的特别行政区制度能够在实践中有效落实、得到充分有效的法律保障，1990年4月4日七届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，1993年3月31日八届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。两个基本法都是全国人大依据宪法赋予的职权以基本法律的形式来规定特别行政区实行的制度，其中，最主要的是在香港特别行政区和澳门特别行政区“保持原有的资本主义制度和生活方式”，同时还考虑了香港特别行政区实行的资本主义制度所受到的英国法律文化传统的影响以及澳门特别行政区实行的资本主义制度所受到的大陆法系法律文化传统的影响，充分反映了两个特别行政区各自实行的制度的“具体情况”。根据两个基本法的规定，基本法是特别行政区实行的制度的核心法律依据。例如香港基本法第11条第1款规定：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。”澳门基本法第11条第1款也作了相同的规定。但从特别行政区实行的制度只不过是作为宪法制度的特别行政区制度的一项重要制度内容的法律特性来看，两个基本法只是为建立健全宪法上所规定的特别行政区制度提供了充分法律保障，而没有涵盖其全部内涵，例如香港基本法第20条和澳门基本法第20条都分别规定，香港特别行政区和澳门特别行政区可享有全国人民代表大会及其常务委员会和中央人民政府授予的其他权力。这就意味着特别行政区内实行的制度不限于基本法的规定，还可以根据“具体情况”由全国人大及其常委会和中央人民政府来加以补充和完善。特别是全国人大及其常委会还可以基本法以外的其他立法方式来确定宪法上所规定的特别行政区制度的法律内涵，并对基本法所规定的特别行政区实行的制度是否与宪法上所规定的特别行政区制度要求相一致予以确认。具体说，表现为以下几个方面：
基本法作为规范特别行政区实行的制度的最重要法律依据，其本身是否符合宪法规定的特别行政区制度的要求由全国人大单独作出决定加以认可。例如，七届全国人大三次会议通过的《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》规定：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。”
作为确立特别行政区实行的制度的基本法律依据，可以根据具体情况由全国人大按照法定程序予以修改，由全国人大常委会按照法定程序进行解释。例如，香港基本法第158条第1款规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”第159条第1款又规定：“本法的修改权属于全国人民代表大会。”
由此可见，随着“一国两制”方针在香港特别行政区和澳门特别行政区实践的不断发展，全国人大根据现行宪法第31条和第62条的相关规定，根据具体情况，可以对在特别行政区实行的制度以立法的形式进行适当调整，以此来进一步完善宪法所规定的特别行政区制度。
《决定》为推动香港基本法国家安全条款本地化立法提供了有力法治保障
香港基本法第23条明确了香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任和立法义务。然而，因为种种原因，香港特别行政区成立20多年来，23条立法一直没有完成。近年来，香港特别行政区国家安全风险凸显，特别是美国国会通过了所谓“香港人权与民主法案”，公然不顾香港特别行政区是根据《中华人民共和国宪法》、香港基本法等设立的一个特别行政区这一国际社会公认的事实，忽视香港回归之后奉行的是以《中华人民共和国宪法》和香港基本法为前提的“新法治”，而不是回归前带有殖民色彩的英国法律传统，这是视中华人民共和国主权为儿戏的霸权主义行径。
在此种背景下，香港基本法第23条赋予香港特别行政区自行制定维护国家安全立法的具体情况发生了重大变化：一方面，香港回归20多年来，由于反中乱港势力和外部敌对势力的极力阻挠、干扰，23条立法一直没有完成。而且，自2003年23条立法受挫以来，这一立法在香港已被一些别有用心的人严重污名化、妖魔化，香港特别行政区完成23条立法实际上已经很困难，保持香港长期繁荣稳定、维护国家安全面临着不容忽视的风险。另一方面，党的十九届四中全会明确提出：“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量。”贯彻落实党中央决策部署，在香港目前形势下，必须从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，改变香港特别行政区国家安全领域长期“不设防”状况，在宪法和香港基本法的轨道上推进维护国家安全制度建设，加强维护国家安全工作，确保香港“一国两制”事业行稳致远。
因此，《决定》具有非常重要的意义。一方面，《决定》授权全国人大常委会制定与建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制相关的法律，可以及时和有效地弥补香港维护国家安全的制度漏洞，有效震慑和打击各种日渐猖獗的危害国家安全行为，并为香港继续完成国家安全本地化立法提供更加清晰可靠的立法指引；另一方面，通过全国人大常委会直接制定香港维护国家安全的法律，彰显国家安全属于中央立法事权的特性，进一步完善现行宪法所规定的特别行政区制度，持续有效地推动“一国两制”方针在香港特别行政区的充分实践，维护香港繁荣和稳定。
作者：莫纪宏，中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、国际法研究所所长、研究员；徐梓文，中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员。
来源：《光明日报》，2020年06月19日。
