胡水君：刑事申诉检察工作面临的挑战及应对

    【摘要】刑事诉讼法的修改，尤其是人民检察院刑事诉讼规则对刑事申诉检察工作重点问题的明确规定，使刑事申诉检察工作的法律监督属性更加凸显，内部制约职能进一步强化，保障权利、化解矛盾的责任更加明确，工作任务也更加繁重。刑事申诉检察部门及人员面临着执法理念、证据审查判断能力、出庭支持抗诉能力、群众工作能力、办案力量和素质能力等各个方面的挑战。随着刑事申诉检察职能的全面拓展，要切实增强监督制约意识，着力加强申诉、赔偿案件办理工作，推进制度建设，落实工作保障措施，以推进刑事申诉检察工作的创新发展。
    【关键词】刑事诉讼法修改；刑事诉讼规则；刑事申诉检察；审判监督程序；群众工作
    为指导各级检察机关正确实施修改后的刑事诉讼法，最高人民检察院对原《人民检察院刑事诉讼规则》进行了全面修订。修改后的刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）赋予了刑事申诉检察工作新的职能，提出了更高的工作要求，必将对刑事申诉检察工作产生重大而深远的影响。
    一、刑事申诉检察工作面临的新变化和新要求
    刑事申诉检察是检察机关法律监督的重要组成部分，是体现中国特色社会主义检察制度的重要方面，承担着对外监督、对内制约的职能，发挥着监督制约、权利救济、矛盾化解等职能作用。刑诉法的修改和《规则》的发布，对刑事申诉检察工作维护公平正义、有效保障人权和促进社会和谐稳定，提出了新的任务和更高要求，全面认识、准确把握这些任务和要求，是做好新时期刑事申诉检察工作的基本前提。刑事申诉检察工作涉及刑事诉讼的方方面面，刑诉法所有修改内容几乎都与刑事申诉检察工作相关。本文重点就其中关系最为密切、影响最为直接的证据制度、逮捕制度、不起诉制度和审判监督制度进行梳理，并结合修订的规则，对有关重点和难点问题进行分析、阐述。
    一是关于证据制度的修改完善。修改后的刑诉法修正了证据的概念，充实了证据的种类，增设了“专家证人”制度，完善了证明标准，明确了行政执法证据的证据效力，构建了非法证据排除制度。《规则》对非法证据的范围等问题予以了进一步的明确规定。证据制度的修改和完善，直接关乎我们在刑事申诉案件复查中对证据的审查、分析和判断，尤其是证明标准的修改和非法证据排除规则的确立，对我们的复查工作提出了新的、更高的要求。我们要尽快吃透立法精神，及时转变执法观念，准确认定案件事实、核实相关证据，提高证据审查判断能力，从而进一步提高对外监督、对内制约的水平和执法能力。
    二是关于逮捕制度的修改完善。修改后刑诉法对逮捕条件作了重大改革，规定了三种情形的逮捕，并相应规定了不同的适用条件。《规则》对刑诉法规定的五种社会危险性情形进行了具体解释，总体要求是对社会危险性的把握要有一定证据证明或者有迹象表明，强化了对社会危险性条件判断的客观性和一定程度的现实性。同时，为了正确把握逮捕条件，《规则》立足检察工作实际，结合近年来的实践经验，在规定了“应当逮捕”和“可以逮捕”这两种情形之外，增加规定了“不应当逮捕”和“可以不捕”两种情形。上述逮捕制度的重大修改，对于我们复查不服检察机关不捕决定申诉案件的办理，影响深远。
    三是关于不起诉制度的修改完善。修改后刑诉法扩大了法定不起诉的适用范围、强化了证据不足不起诉的适用、增加规定了未成年人刑事案件附条件不起诉制度、设置了特定范围公诉案件的和解程序。《规则》进一步健全了检察机关不起诉工作制度机制，并对不起诉决定的申诉作了三个方面的重大修改：首先是扩大了被不起诉人申诉的范围，规定被不起诉人对三种不起诉都可以申诉，不限于酌定不起诉的情形；其次是增加了变更不起诉决定的情形，其实质是不起诉的处理结果不变，但是，不起诉的情形发生变化，如，由法定不起诉变更为酌定不起诉等；再次是对复查不起诉决定的申诉规定了明确的办案期限，即人民检察院复查不服不起诉决定的申诉，应当在立案后三个月以内作出复查决定，案情复杂的，不得超过六个月。办理不服人民检察院不起诉决定的申诉，是刑事申诉检察工作的一项重要任务，刑诉法关于不起诉制度的修改完善，直接涉及到如何审查判断人民检察院不起诉决定的正确与否的问题，也会对刑事申诉检察部门办理此类案件的工作产生直接的影响。
    四是关于审判监督程序的修改完善。修改后的刑诉法对审判监督程序予以了完善：进一步充实、细化了重新审判的条件；增设了原审法院整体回避的规定和例外规定；规定开庭审理的再审案件同级人民检察院应当派员出庭；明确了再审案件强制措施的决定主体；规定有证据证明被告人明显无罪的案件可以中止执行。《规则》在刑诉法规定的基础上，对检察机关开展刑事审判监督工作的职能分工、内部工作程序等进行了调整。《规则》吸收了《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》的有关主要内容，明确规定，对刑事判决、裁定的监督由公诉部门和刑事申诉检察部门承办，当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误，向人民检察院申诉的，由人民检察院刑事申诉检察部门依法办理。不服人民法院死刑终审判决、裁定尚未执行的申诉，由监所检察部门办理。刑事申诉检察部门对不服法院生效裁判提出的申诉进行审查后，认为需要提出抗诉的，直接报请检察长或者检委会决定，不必再经公诉部门重复审查；人民法院开庭审理的，由同级人民检察院刑事申诉检察部门派员出席法庭。这也就是通常说的“一竿子插到底”的办案机制。这是刑事申诉检察制度的重大变化，有利于缩短办案流程，优化检察机关内部职能配置，调动刑事申诉检察部门积极性，还有利于强化内部监督制约，具有多方面的积极意义。《规则》还规定，人民检察院公诉部门、刑事申诉检察部门办理按照审判监督程序抗诉案件，认为需要对被告人采取逮捕措施的，应当提出意见，移送侦查监督部门办理；认为需要对被告人采取取保候审、监视居住措施的，由办案人员提出意见，部门负责人审核后，报检察长决定。此外，《规则》还规定了死缓案件提请抗诉的办理期限，即，对于高级人民法院判处死刑缓期二年执行的案件，省级人民检察院认为确有错误提请抗诉的，一般应当在收到生效判决、裁定后三个月以内提出，至迟不得超过六个月。上述刑事审判监督职能和程序的重大调整和修改，尤其是不服法院生效裁判申诉案件“一竿子插到底”的办案机制的确立，给刑事申诉检察部门带来了全新的挑战。
    五是关于刑事申诉检察制度的修改完善。《规则》明确了刑事申诉检察工作的一些重点问题。一是明确了申诉主体的范围。规定当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误的，可以向人民检察院申诉。这一申诉主体范围的规定，与修改后刑诉法的相关规定是一致的。二是明确了制作刑事申诉复查通知书的主体和时间。经复查向上一级人民检察院提请抗诉的，应当在上一级人民检察院作出是否抗诉的决定后，由复查案件的人民检察院制作刑事申诉复查通知书。三是明确规定刑事申诉终结机制。对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉，经两级人民检察院办理且省级人民检察院已经复查的，如果没有新的事实和理由，人民检察院不再立案复查，但原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的除外。
    二、刑事申诉检察工作面临的影响和挑战
    刑诉法修改和《规则》修订对刑事申诉检察工作的影响和挑战是重大而深远的。随着修改后刑诉法和《规则》的生效实施，各种影响和挑战将会逐步、全面显现出来。
    首先，刑事申诉检察工作的法律监督属性更加凸显。刑事申诉检察是检察机关法律监督的重要组成部分。此次刑诉法修改，将强化检察机关的法律监督和检察机关自身监督制约作为重要着力点，在监督范围、措施、途径、效果等方面均有较多修改和完善，检察机关作为国家法律监督机关的地位得到进一步加强。《规则》深入贯彻刑诉法立法精神，赋予刑事申诉检察部门更多的对外监督和对内制约职能，特别是全面承担不服法院生效刑事裁判申诉的审查办理职能，其法律监督属性更加凸显。这是一个崭新的起点，必将开启刑事申诉检察工作新的发展历程。
    其次，刑事申诉检察工作的内部制约职能进一步强化。刑事申诉检察通过依法办理不服法院生效刑事裁判的申诉，依法办理不服检察机关不批捕、不起诉、撤销案件等刑事诉讼终结处理决定的申诉，发现和纠正检察机关在刑事诉讼各个环节存在的实体和程序问题，发现并依法处理检察人员在执法办案过程中的违法违纪行为，在发挥对内监督制约作用的同时，更加强调对执法过程的反向审视功能，对保障检察权依法正确行使，提高执法水平和执法公信力，具有重要意义。
    再次，保障权利、化解矛盾的责任更加明确。刑事申诉检察作为检察机关履行法律监督职能的最后一道关口，对于维护申诉人合法权益、恢复被损害的社会关系、有效化解社会矛盾、维护社会和谐稳定负有不可推卸的责任。因此，刑事申诉检察部门必须强化权利保障意识，把深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作作为重要目标，自觉克服机械执法、就案办案等思想，把办理刑事申诉案件与落实善后息诉措施、做好群众工作结合起来，努力做好矛盾化解工作，促进社会和谐稳定。
    最后，刑事申诉检察工作任务更加繁重。一是职能增加将带来工作任务的直接增长；二是证据制度的完善对工作水平提出了更高的要求；三是制度修改会引起不起诉申诉案件增多；四是不服生效刑事裁判的申诉将明显增加；五是对法院审判违反法定程序的申诉会有所增多；六是出席再审法庭的任务将明显增加。
    刑诉法修改和规则修订给刑事申诉检察工作带来了难得的发展机遇，也提出了全方位的挑战。
    一是对执法理念的挑战。修改后刑诉法围绕“尊重和保障人权”任务和“禁止强迫任何人证明自己有罪”等原则，建立完善了一系列配套措施，在树立现代诉讼理念、保障人权理念、诉讼公正理念等方面取得了长足进步。立法的进步必然要求执法观念的转变。如何转变和更新执法理念，牢固树立人权意识、程序意识、证据意识、时效意识、监督意识，如何在执法办案的各个环节切实树立“六观”、“六个有机统一”、“六个并重”等新的理念，成为保证修改后刑诉法正确贯彻实施的关键。
    二是对证据审查判断能力的挑战。修改后刑诉法进一步完善了证据制度，设置了非法证据排除规则，提高了公诉、审判的证明标准，强化了证人、鉴定人出庭制度，扩大了律师参与刑事诉讼的途径，完善了法庭开庭审理的范围，明确了二审、再审法庭必须开庭审理的条件等。这些都对刑事申诉检察工作审查、判断证据的能力提出了新的更高要求，成为新时期对刑事申诉检察人员的一项重大挑战。要正确办理刑事申诉案件，充分发挥职能作用，必须有较强的纠错维权意识和证据裁判意识，切实提高审查判断和综合运用证据的能力。
    三是对出庭支持抗诉能力的挑战。修改后的《刑事诉讼法》第246条规定：人民检察院提出抗诉的再审案件，需要对被告人采取强制措施的，由人民检察院依法决定。根据修订的《规则》，刑事申诉检察部门对已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉复查后，认为需要提出抗诉的，报请检察长或者检察委员会讨论决定。决定抗诉后，人民法院开庭审理时，由刑事申诉检察部门派员出庭支持抗诉。据此，刑事申诉检察部门认为在再审程序中需要对被告人采取强制措施时可以依法提出建议报检察长批准，从而保障再审程序的顺利进行。这些都对刑事申诉检察干警的专业素质提出了更高的要求。刑事申诉检察部门承担这项工作的时间不长，审查证据、适用法律、运用政策、出庭应辩等方面的经验积累不够，对诉讼监督工作规律的认识和把握不足，短时间内可能难以适应工作要求。
    四是对群众工作能力的挑战。当前，随着我国经济社会发展和社会主义民主法治建设的加快推进，特别是国家尊重和保障人权的宪法基本原则在刑事诉讼法中得以确立和贯彻，人民群众维护自身权益的愿望更加强烈，刑诉法关于证据制度、强制措施、不起诉制度等的变化，调整、扩充了刑事申诉的范围，不服检察机关处理决定、不服法院生效裁判的申诉将会增加，刑事申诉检察部门办理申诉案件中释法说理、息诉罢访的压力更大。尤其党的十八大报告中明确指出，在全面推进依法治国的进程中，要运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定，对新形势下群众工作能力提出了更高要求。
    五是对办案力量和素质能力的挑战。当前，
    地方各级检察院特别是分、州、市级检察院和基层检察院刑事申诉检察部门，普遍存在人员少、年龄偏大、知识结构老化等问题，同时现有人员专业素质与履行职责特别是新增职能任务的需要还有不小差距，给刑事申诉检察工作全面协调可持续发展带来一定影响。刑诉法修改、检察机关内部职能和办案程序调整后，刑事申诉检察部门工作量明显增加，又面临更高的执法要求，办案力量、执法能力不足的矛盾将更加突出。
    三、刑事申诉检察工作的创新和发展
    随着刑诉法修改和《规则》修订，刑事申诉检察职能全面拓展，刑事申诉检察制度正在逐步走向完善，刑事申诉检察工作面临难得的发展机遇。我们要以此为契机，全面履行各项职责任务，不断加大刑事申诉检察工作力度，切实强化监督制约、权利救济和矛盾化解等职能作用，着力解决突出困难和问题，努力实现刑事申诉检察工作全面、健康、深入发展。
    首先，要增强监督制约意识，牢固树立正确执法理念。贯彻实施修改后的刑诉法，最根本、最重要、最紧迫的任务，就是真正贯彻落实强化“五个意识”，坚持“六个并重”，切实以这些理念指导刑事申诉执法办案活动和各项工作。刑事申诉工作部门作为权力监督制约和权利救济部门，只有坚持正确的执法理念，才能更加有效地维护公正，保障当事人合法权益。要通过执法办案和全面履行职能，切实做到“四个兼顾”：一是要始终坚持对外监督和对内制约兼顾；二是要始终坚持狠抓执法办案与做好群众工作兼顾；三是要始终坚持纠正冤错案件与促进源头治理兼顾；四是要始终坚持严格依法办案与司法人文关怀兼顾。
    其次，要统筹兼顾办案力度、质量、效率和效果，着力加强申诉、赔偿案件办理工作。办理案件是刑事申诉检察职能发挥的主要途径。要进一步采取有效措施，形成更加有力的工作态势。一要加大办案力度。进一步畅通申诉、赔偿请求渠道，方便群众提出申诉、请求赔偿。积极支持当事人依法行使申诉权、赔偿请求权，探索建立权利告知制度。对主体适格、管辖适当、材料齐备的刑事申诉以及刑事赔偿请求，坚持有案必理、有案必办、及时答复，有效回应人民群众对加强权利救济、维护自身权益的诉求和期待。二要改进办案方式方法。严格两人以上办案制度，全面查清案件事实情况，健全案件讨论程序，逐步推行检察官会议集体讨论决定案件制度。严格遵守有关办案时限，切实提高办案质量和效率。三要注重提高办案效果。狠抓落实首办责任制，切实把化解矛盾、维护群众合法权益贯穿于案件办理全过程，充分发挥权利保障救济功能，促使案结事了。探索建立申诉风险提示制度，引导当事人依法有序理性维权。最大限度兼顾法、理、情，努力实现法律效果和政治效果、社会效果的有机统一。四要切实抓好新增业务。办好不服法院生效刑事裁判申诉案件抗诉及出庭支持抗诉、刑事被害人救助、赔偿监督等新增业务，适应不服法院生效刑事裁判申诉案件办理程序改革要求，逐步建立符合刑事审判监督程序和申诉案件特点的检察监督工作模式。五要强化上级检察院指导作用。上级院刑事申诉检察部门要进一步增强使命感和责任心，加强调查研究的针对性，严格执行各项备案审查制度，建立刑事申诉检察案例指导制度，统一办案标准，促进规范执法，提高工作水平。
    再次，要推进机制制度建设，努力实现刑事申诉检察工作创新发展。要推动和实现刑事申诉检察整体工作的创新发展，必须大力加强机制制度建设。一是加大刑事申诉案件公开审查工作力度。积极适用公开听证以及其他公开审查形式，实现刑事申诉案件的公开公平公正处理，增强检察机关处理决定的公信力。积极探索公开审查下基层、到社企、进乡村等形式，更加贴近群众，更加经济便民，更加有利于实现公开公正公信，促进化解矛盾、息诉罢访。二是健全刑事申诉检察执法办案基本规范。针对申诉、赔偿以及刑事被害人救助工作中存在的相关规定不明确、执法随意性较大等问题和困难，细化相关程序规定，完善规范办案流程，统一执法标准和尺度，严格执法要求。建立办案管理信息化，进一步完善工作考核考评机制，促进刑事申诉检察工作科学发展。三是推行适应检察工作一体化的刑事申诉案件办理机制。增强全局意识，根据刑事诉讼和司法工作规律以及检察机关领导体制特点，建立上下一体、分工协作、密切配合、互相支持的刑事申诉检察工作机制。逐级建立刑事申诉检察人才库，整合检察资源，统一调配办案力量，有效发挥整体合力，切实扭转个别地方“案多人少”矛盾突出而有些地方常年“无案可办”等工作发展不平衡问题。四是建立刑事申诉案件执法办案风险评估预警和源头治理机制。按照依法办案与化解矛盾相结合，谁承办、谁评估，重点防范、依法处理、及时化解，注重释法说理，主动接受群众监督的工作原则，积极开展申诉案件风险评估预警工作。坚持纠错防错并举，推动建立申诉、赔偿案件分析报告制度，充分发挥“质量检验”作用，注意从办案中发现原执法环节存在的问题、教训，总结反思并提出意见建议，反馈督促有关部门改进。进一步强化源头治理，切实提升检察机关整体执法水平和办案质量。五是改革刑事申诉检察法律文书说理制度。按照严格依法、准确规范、公开公正的要求，推动刑事申诉检察文书改革，完善内容和形式，依法规范使用。进一步加强文书的说理性，加大释法说理力度，提升执法透明度和说服力，切实改变文书公式化、冷冰冰的“面孔”，使当事人心服口服、坦然接受。
    最后，要落实工作保障措施，夯实刑事申诉检察工作发展基础。要进一步加强组织领导，强化队伍和机构建设，重视理论研究，为刑事申诉检察工作提供有力保障。一要抓好思想政治建设和纪律作风建设。深入学习贯彻党的十八大精神，结合即将开展的“党的群众路线教育实践活动”，引导广大刑事申诉检察人员牢固树立执法为民意识、服务群众意识，自觉践行全心全意为人民服务的根本宗旨，确保刑事申诉检察队伍政治素质过硬。高度重视反腐倡廉建设，筑牢拒腐防变的防线，确保广大刑事申诉检察人员依照法定权限和程序行使权力，树立公正廉洁执法的良好形象。二要抓好组织机构建设和人员配备。高度重视、切实加强刑事申诉检察机构建设，按照工作职责清晰、力量配置科学、流程运转高效的原则完善机构设置。不断优化队伍年龄、知识、专业结构，适应刑事申诉检察业务发展需要，切实加强力量配备，重点补充具有出庭实践经验和符合国家赔偿监督业务工作需要的人员。三要抓好队伍专业化建设。以建设学习型党组织、创建学习型检察院活动为载体，广泛开展形式多样、贴近实际的岗位练兵、出庭实战、案例研讨和业务竞赛等活动，注意培养精通多项业务的复合型人才。切实提高刑事申诉检察人员办理疑难复杂案件、复查复核证据、出庭支持抗诉、非法证据排除、做好群众工作、应对突发事件、化解矛盾纠纷等各方面能力，不断推进刑事申诉检察队伍专业化建设。四要抓好理论研究。重点围绕刑事申诉检察的职能定位、职责范围、功能作用等，积极创造课题项目、征文活动、研讨座谈、专刊专栏等平台和载体，为深化刑事申诉检察工作改革、推动刑事申诉检察工作创新发展提供强有力的理论支撑。
    胡水君，最高人民检察院刑事申诉检察厅厅长。