李杰：行政诉讼法修改的思考和建议

    【摘要】该论文以《行政诉讼法》修改为引题，结合自己代理行政诉讼案件的体会，对行政诉讼法的修改提出了自己的见解，并在理论与实践的结合上进行了思考。该文紧紧围绕行政诉讼在实践中存在的问题，提出了修改《行政诉讼法》的建议。特别是在行政诉讼的组织机构、受案范围、审结期限、司法变更权、公益行政诉讼、行政诉讼证据等九个方面提出了自己的修改建议。该文强调，行政诉讼法修改的质量与好坏，直接关系到国家的稳定大局，关系到建立和谐社会、建立民主法治国家的进程。该文呼吁，为实现社会主义现代化民主与法治的强大国家而努力奋斗。
    【关键词】行政诉讼法；修改；思考；建议
    众所周知，我国的《行政诉讼法》自生效之日算起，已经整整21个年头。21年来行政诉讼状况到底如何？公民、法人及其他组织对行政诉讼是否还感兴趣？司法监督是否还起作用？解决行政案件受理难、取证难、判决难的金钥匙到底在哪里？这些问题应该引起我们足够的重视和深思，也是《行政诉讼法》修改应当着力解决的问题。
    笔者是一名侧重于代理行政诉讼案件的律师。十几年来，代理原告行政诉讼的案件有几十件，代理被告行政诉讼的案件只有几件。通过代理行政诉讼案件，笔者体会到，行政诉讼作为公民的一项基本权利，从立法上讲还远未得到保障。首先表现在受案范围上，既然宪法明确规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家；公民在法律面前一律平等；国家尊重和保障人权。中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利等等，哪为什么还要设置种种限制行政诉讼权利的条文呢？目前情况下，除了大家都能理解的国防、外交等行为不适用行政诉讼外，行政诉讼法的修改不能继续沿用列举的方式规定行政案件受案范围，而应当以宪法为依据，规定所有行政行为（包括具有普遍约束力的抽象行政行为）人民法院均应受理，彻底消除违宪嫌疑。
    其次，行政诉讼法应当从组织架构上保障公民、法人和其他组织行使行政诉讼权利的实现。唯一的办法就是设立自上而下的独立的行政法院系统，彻底解决困扰法院二十多年行政诉讼停滞不前，受制于行政机关的尴尬局面，彻底解决地方政府干预司法、法院放不开手脚的不利局面，使公民法人和组织在一个无忧无虑的环境中去寻求法律的公平和正义。九年前笔者就曾呼吁建立行政法院的必要性，并认为它是解决行政诉讼受案难、审理难、判决难、执行难的最切实可行的办法，也是国家实现长治久安的最根本的方法。现在绝大部分行政争议因为被管理方认为法院受理行政案件只是摆样子，法院根本无法摆脱行政干预司法的情况发生而最终选择放弃行政诉讼方式解决，这就是为什么我国行政行为每天都大量发生，而发生了争议行政相对人又很少选择通过行政诉讼的方式解决的原因之一。但是，作为行政相对人放弃行政诉讼并不一定解决了心理上的不满和冤屈，并不一定得到渲泄和释放，这就容易给社会带来了压力和不稳定的因素。因此，应当从立法上建立公平的无顾虑的畅通的救济渠道。目前，从我国的经济发展和财力来看，已经具备了建立行政法院的条件。通过行政法院解决行政纠纷，能使我国真正走上依法法治国的轨道上来。
    第三，关于行政诉讼法的管辖及修改问题，如果建立行政法院，管辖的难题就能迎刃而解。过去，最高人民法院通过发布司法解释来修改行政诉讼法管辖权限，这既不严肃，也不符合宪法，更不能解决根本的实质问题，即使规定异地管辖，法院也未必能够摆脱政府其他渠道形式的干预。因此，管辖问题除了规定公民有权选择管辖法院之外，行政诉讼法在管辖法院的修改上应从产生问题的源头上进行修订。
    第四，现行《行政诉讼法》第四十三条规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状……”。此条规定显然有利于行政机关。因为被告行政机关提交“作出具体行政行为的有关材料”根本无须如此长的时间。既然行政机关的办案规则是“先取证、后裁决”那么，行政行为的作出应当已经“材料”成形，无需花费时间去整理。故建议行政诉讼法修改为“被告应当在收到起诉状副本之日起3日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状……”，这样规定既提高了办案效率，也节约了诉讼成本，也防止被诉行政机关事后违法补充证据“材料”的情况发生。
    第五，现行《行政诉讼法》第五十四条第（四）项规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。此条只规定了人民法院有条件的和有限的变更权，无完全自主的变更权，这实际上削弱了法院司法审查监督权，既不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，也不利于人民法院对行政行为的有效司法监督，于国于民于已都不利，必须加以修改。既然行政诉讼是一个完整的法律审判程序，为什么要限制法院的审判权限呢？如果作为解决行政争议的最后一道防线都不能保证原告的合法权益实现，何谈依法治国？何谈建设社会主义法治国家？如果法院仅有撤销权和判决行政机关重新作出具体行政行为或判决行政机关在一定期限内履行法定职责的权力，那么这种监督只能是自欺欺人，不仅保护不了公民法人及组织的合法权益，而且削弱了司法权威，降低了公正效率，最终损害了公民法人及其他组织的合法利益，法院审判的公信力也受到了损害。因此建议行政诉讼法此项内容修改为人民法院对明显违反法律法规规定的被诉行政行为，有权予以变更。
    第六，对《行政诉讼法》的修改，除了增加行政诉讼和解、起诉停止行政行为的执行、适用简易程序原则外，还应当对一审审结期限作出修改。建议由原来的3个月改为2月，二审由原来的2个月改为1个半月，这样做有利于提高行政效力，提高司法审判的效力，也有利于原告的合法权益得到及时保护，减少双方的经济损失，节约了司法成本。
    第七，《行政诉讼法》第六十七条第二款规定，公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决，对行政机关的处理不服，可向人民法院提起诉讼。此条规定公民、法人及组织的选择权过于狭窄，不利于保护原告及时得到赔偿。应当规定原告既可以选择先由行政机关解决，对行政机关处理不服，向人民法院提起诉讼；也可以直接向有管辖权的人民法院起诉。这不仅和行政诉讼法关于管辖的规定进行了衔接，也有利于保护原告的行政赔偿诉讼基本权利得到实现。行政赔偿诉讼可以根据自愿、合法的原则通过平等协商，达成赔偿协议。
    第八，目前《行政诉讼法》并未规定行政公益诉讼， 建议除了增加设立行政公益诉讼制度外，对原告起诉资格宜宽不宜严，只要与被诉的行政行为有法律上的利害关系，而不论是直接还是间接利害关系，都可以以原告身份向人民法院提起诉讼。人民检察院也可以以其独特的身份，认为行政行为侵害了国家利益或社会公共利益，可以自己的名义向行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，也可以直接向人民法院提起行政公益诉讼。建议人民法院审理公益行政诉讼案件不收取任何费用。
    第九，关于证据的种类，应当借鉴现代科技的发展成果，增加诸如电子证据类，如短信、彩信、QQ聊天记录、电子邮件、音频、视频资料、网上交易记录等电子数据，使行政审判能够更加客观公正，行政审判更加公平和正义。
    综上所述，笔者认为，行政诉讼制度的发展极不平衡，与现实存在的行政争议数量反差很大，不成比例。究其原因，主要在于行政诉讼的制度架构不合理。行政相对人不敢告，不愿告的情况时时存在，但这并不等于他们不想告，而是对我们目前行政诉讼机构设置上能否做到公平和正义疑虑重重，如果长此以往，社会矛盾有加剧的趋势，如果不能得到有效的排泄和化解，势必引起社会不稳定的因素，影响我国建立社会主义和谐社会的目标。因此，行政诉讼法的修改，关系到国家大局的稳定问题，关系到实现社会主义现代化强国进程问题。因此，笔者衷心希望在我国行政诉讼法修改之际，立法者应当高瞻远瞩，从长远利益出发，修订出一部切合中国实际的有中国特色的社会主义行政诉讼法，使我们的社会能够在法律面前人人平等，行政诉求能得到畅通的法律渠道解决，行政争议能有序地按照司法程序解决。修订出一部好的行政诉讼法，能使我们成为名副其实的民主法治国家，将会使我们国家走向更加和谐，更加文明。让我们努力奋斗吧，为把祖国建设成强大的社会主义法治国家而贡献我们的力量。
    李杰，单位为新疆国通律师事务所。