蔡彦敏：中国民事司法案件管理机制透析（下）

    内容提要: 近年来在中国法院体制内自上而下建立专门审判管理机构和设立案件质量评估指标体系的探索，是对同步进行的世界性的案件管理运动的积极回应。但是，通过对案件质量评估指标体系中所确定的审判公正指标之陪审率、审判效果指标之调解率、审判效率指标之简易程序适用率以及审限内审结率的实务观察与分析，不难看出，如此的案件管理机制是否真的提升了中国民事司法的品质及公信度，仍是有待考究的。因此，应审慎处理案件质量评估体系与法院评先创优的关系，应变关注提高速度为关注提升品质，同时在案件管理中还应当关注当事人及其诉讼代理人主体作用的发挥。
    关键词: 民事司法/案件管理/案件质量评估/诉讼公正/诉讼效率
    三、思考与评析
    上述现象至少可以令我们看到，我国现有的民事司法案件管理体系下存在或潜在的一些问题，亦引发我们对下述关联问题的进一步思考，以期对建设更具科学性和更符合诉讼公正与效率价值追求的案件管理机制有所裨益。
    （一）案件质量评估体系与法院的评先创优
    正在建立的案件质量评估体系既至关司法系统内对各法院工作的评估，亦关系着司法系统外的相应人大、党委等重要部门对各法院工作的认知。法院系统内每年都有各种名目的评先创优活动，各级法院每年也都须向同级人民代表大会提交工作报告予以审议。为获得在该系统内或系统外的高评价、先进排名以及与此相应的各种荣誉、名利等等，一些法院不惜弄虚作假而擅自提升本院的相应指标。一位在某基层法院院长身边工作的秘书对笔者说，他们院长被调任本院院长之前在另一家基层法院担任主管民事的副院长，对该院的民事审判情况有全面的了解掌握，现在看到该院关于调解、陪审、案件审结率等漂亮的数据时心里清楚是有很大的水分的，因此颇感纠结，本院的报告数据如果保持真实而不弄虚作假的话，那么本院在系统内的评比先进等势必受到影响。由此，评估数据的水分增加的同时可信度也相应打了折扣。
    笔者曾访谈过数十名法官，其中绝大部分法官对法院报告的数据真实性也没有充分的信心，同时对于以各种数据而评估所谓司法公正与效率的作法颇有微词。有法官向笔者反映，在整理本庭的审判工作向上面汇报时，其庭领导明确要求其将正在审理之中的案件统计为已办结案件，虽然不得不服从领导的要求，但对此类的弄虚作假法官心里感觉很不是滋味。另外，在当下各地法院风生水起的“调解运动”中，上级法院对于调解率的硬性要求以及下级法院领导对调解和调解率的重视，对于调解率的升高也确实产生了直接的影响。不过，广东省佛山市的一位基层法院院长在一次学术研讨中也曾谈到其对上级法院调解率的硬性要求的一些不以为然的看法，他说他在本院工作中虽然强调调解，但同时也强调要尊重诉讼规律，不能调解结案的，不要强制调解、久调不决，并尽可能不夸大高调解率的杠杆作用。当被问及如何就调解率向上级汇报工作时，该院长面色有些凝重但又不失幽默地回应说：“上有政策，下有对策，应该总能对付得过去。”[1]不知其意指是要如实汇报还是要技术处理，但似乎能够感觉到，在他心目中对诉讼规律的尊重和对法律规范的遵循比评先创优有着更重要的价值。
    上述情况以及与法官们交流中获得的其他一些资讯使笔者能够明显感受到，无论如何，现有的案件质量评估体系正在日益形成一种高度强调绩效的评估机制和组织文化，对法院领导和一线法官的审判工作也正在形成实质性的影响，他们都比以往更直接地感受到了应对来自体制内部的案件质量评估体系的压力。据他们反映，对于这种高度强调绩效的评估机制和组织文化，大多数法官还在适应之中，但较之以往法官们在办案中更具有了时间、效率、调解等等观念，也更具有了争得优良绩效以获得奖励和晋升的驱动。笔者指导的数名基层法官研究生，由于案件审结率和调解率等评估指标在本院系统内名列前茅而受到嘉奖和得到晋升。虽然如日常便饭式的加班加点使得他们一定程度上舍弃了正常的家庭生活，承负着持续性的工作压力，但受到嘉奖和得到晋升也令他们感觉辛勤的工作付出得到了肯定和受到了激励。不过，从与国内在职法官的交流中还听到比较多的，是他们对难以真正依法独立审判的无奈、对经常性的过度工作的抱怨以及对不被社会认可的委屈，其中有些人甚至称法官是“弱势群体”、“高危职业”，是“刀尖上的舞者”，较少感受到他们对自己职业由衷的自豪与神圣感，这与同国外或香港、台湾等地区法官交流的感觉形成较为鲜明的对比。
    因此，有必要注意的是，将案件质量评估体系与法院系统评先创优结合并作为重要依据的作法具有双刃剑的功能，已经导致实践中一些过度追求漂亮数据而致失真的情况。因此，为了保证案件质量评估体系功能的有效发挥，对于各法院相关评估数据的防伪审查十分必要，对于将相关数据与法官各种荣誉获得直接关联的作法应当慎重，同时对于现行机制下形成的审判法官持续性的过度工作模式及其后果亦当警觉。否则，案件质量评估体系在适用中将有可能渐入歧途，助长司法系统内的弄虚作假之风，且损耗法官队伍可持续发展的力量，无助于真正提升司法的公平与效率，甚至会加重司法“效率性高而公信力低”的悖论现象。
    （二）从关注提高速度到关注提升品质
    虽然从比较民事司法的视角看，西方主要国家的案件管理运动主要是围绕程序加速效率提高而进行的，[2]但在我国却需要同时特别关注问题的另一面向：提升司法的品质。我国现行民事诉讼立法的局限本身在一定程度上掣肘了民事司法回应案件激增的习惯做法，亦影响着案件质量评估体系的取向选择。由于多元化的司法解纷机制没有在民事诉讼立法上正式确立，面对蜂拥而入的案件，法院似乎难以在传统的第一审程序之外寻觅提效方案，这决定了法院难以改变继续走简易程序扩大化、普通程序简易化的老套路。但不容继续忽视的是，如此的效率提高，既是以法官们所抱怨的常态加班加点为代价的，也是以当事人所抱怨的民事司法没有为其提供充分的程序保障为代价的。
    与基层法官的接触中，笔者听到不少法官们抱怨，自己如同办案的机器，常年加速运转，但永远都是办不完的案件，且又要求快审快结以及调解率等等，长此以往不仅令人身心疲惫，也令人难以感受工作的乐趣和职业的希望。由此，在众多涉世未深的年轻法律人们仍在削尖脑袋拼命挤入法院体制内的同时，一些已有一定审判经验和阅历的青年法官则开始选择从法院体制内逃离。有调查显示，“近五年中，中国流失中青年法官 1.4 万名，占现在法官总人数 7%，已造成法官短缺或断层的后果”。[3]这一状况仍在持续。在广州，中级和基层两级法院的法官流失现象也已引为关注。广州某一基层法院一线办案法官前不久对笔者说，他所在的法院审判一线法官 60 多人，法官人均案件每年 300 余件，在工作负荷持续性过高的压力下，仅去年一年一线法官就流失了 13 人，有的辞职出国，或去做律师，大部分流向了其他国家机关内的公务员体系。他知道在中级法院工作的一些法官也以这样或那样的原因离开了法院，他自己也深感工作负荷和办案压力太大，也正在考虑下一步的何去何从。[4] 一位法官告诉记者：“办案数量和办案质量两头挤，头脑里想的都是案子的事情，连睡觉做梦都会梦到案情，每天一进办公室就一头插到工作上，一刻不停地忙，精神随时都处在高度紧张中。有时看到卷宗就两眼发直，冲动得想去跳楼。”[5]
    而从当事人的角度来看，他们主要是通过参加诉讼活动并在与办案法官的接触中形成对法院的直观印象和评价。他们希望办理其案件的法官们能够像良医对待病患一样，真正关切他们的纠纷状况，为他们作出认真的诊断和裁判。但匆忙中的法官似乎难以给予当事人所期望的充分的时间。然而程序的加速以及简化，令当事人感到的不是其纠纷被高效率地司法解决，而是司法对当事人的诉讼权利没有给予必要的尊重和认真的对待，从而会得出法院审判草率不公甚至司法腐败的结论，以至于有些当事人在抑郁、猜疑、愤怒之下选择了爆发甚至走向极端：自杀或杀害法官，[6]致使审判权与诉权、法官与当事人之间的关系极度紧张，两败俱伤。这些深刻的教训应当被正视。
    也正是基于此，我国民事司法的速度和品质问题如同硬币的两面需要被共同关注。虽然快捷是必要的，法律上要求的审限，司法政策上要求的高效率，以及案件质量管理体系中将是否在审限内审结案件作为案件程序合法性的重要指标等，均极大地牵动着法院与法官的神经，从而形成了常态的加班加点并尽可能简化程序的过度工作模式，以至于从所谓“司法效率”上看似乎确实不算低了，但如果说这种高效是以当事人所抱怨的诉讼中法院没有为其提供充分的程序保障为代价的，以及所谓高效的民事司法所树立起来的不是“公正、高效、权威”而是“速快、质次、缺乏公信力”的一般社会形象，其结果也是过犹不及、得不偿失的。民事诉讼的正义标准“涉及真实维度、时间维度和成本维度，是一个三维的事业。”[7]对于司法审判而言，“迟来的正义非正义”，过快的正义亦非正义，诉讼效率的提升应有必要的界度，不能以损害当事人的适时审判请求权、牺牲对当事人应有的程序保障为代价。因此，对于以普通程序简易化、简易程序扩大化而换得的民事司法的高效率及其代价应予反思，切勿对学者“宁可慢性，但要好些”的呼吁充耳不闻，对于过快的案件审理而言，应关注放慢速度，提升品质；同时应拨开“高审结率”面纱，正视其下所掩盖着的一部分案件诉讼严重拖延损害诉讼效率的问题，排除诉讼中的不当干扰，及时依法审判以切实维护司法的公信力。
    笔者还以为，我国案件管理中加强司法品质提升的问题，亦非单纯的民事司法问题，而首先是民事诉讼立法问题。我国立法修改上应积极回应由于立法滞后而导致长期存在的简易程序扩大化以及普通程序简易化的饮鸩止渴状况，以“区分与多元”的理念为指导，奉行整体性原则和诉讼均衡性原则，“在保障诉讼公正的前提下，尽可能地节约当事人和国家的诉讼成本，……使用于解决争议的程序与案件的价值、重要性和复杂性成合理比例。”[8]确立区分与多元的民事司法解纷机制，在立法上应突破第一审程序的原有局限，设置区别于正式审判程序的替代性的司法解纷机制，如速裁程序、调解程序，作为第一审程序的前置司法解纷程序，为繁杂多样的纠纷配置更具匹配性的司法解纷机制，亦给予当事人程序选择权行使的可能机会，同时为正式第一审程序的开始设置必要的前置和过滤程序，从而将部分案件分流至与之适应的司法解纷机制之中，改变所有诉至法院的案件一律进入第一审程序的状态，有效缓解正式审判程序的拥堵状况和案多人少之矛盾，减轻法院的第一审程序负担，降低当事人诉讼成本的同时，也使有限的司法资源得到更为合理的利用。另一方面，相辅相成地提高正式第一审程序的门槛和要求，使第一审程序抛却既往“手工作坊”式的非规范审判程序模式，正式确立符合现代诉讼法治理念的“对抗与判定”的诉讼结构，使之更符合人性且更具专业性并得以规范运行，发挥审判权与诉权互相作用与制约的功能，既给予诉讼当事人诉讼主体的必要尊重及其诉讼行为的必要保障，亦改变法官们疲于奔命的过度工作模式，更好地保障司法公正与效率的兼顾与实现。
    （三）当事人及其诉讼代理人在案件管理中的作用
    在当代民事诉讼法之理解下，法院与双方当事人相互间均负有诉讼促进之义务。[9]当事人的诉讼促进义务与其适时审判请求权是相辅相成的。当事人应被授予适时、适式审判之机会，藉以平衡追求实体利益与程序利益，而避免系争实体利益或系争外之财产权、自由权等被程序上劳费之额外付出所耗损或限制。[10]另一方面，民事诉讼是当事人将其纷争提交国家司法审判解决，而司法解决需要调动和使用有限的国家公共资源。由此，诉讼之启动、运行、终结以及相应的案件管理，不仅与当事人利害攸关，而且与国家和公众的关系密切。这决定着当事人及其诉讼代理人与法院和法官共同对案件管理负有社会责任。然而，就我国目前的案件管理机制而言，从主体上看是以法院管理为核心并由法官具体实施的，当事人是其中的被管理者，在案件管理中所发挥的主体作用如果说不是没有的话，也是极其有限的，难以真正发挥诉讼主体之诉讼促进义务与作用。因此，民事司法在特别关注诉讼公正与效率提升的过程中反而忽视了对当事人的程序权利保障，甚至是以相应地降低对他们的程序权利保障为代价的。
    这一境况的造成，与我国长期以来以审判权为主导的超职权主义诉讼模式下当事人实际诉讼能力的缺乏，
    以及进一步而言，与我国民事诉讼代理制度的孱弱有着直接的关系。虽然法律上赋予了当事人诉权以及诉讼行为能力，但是当事人诉讼主体作用的真正发挥往往且主要是通过律师代理制度的保障加以实现的。现代民事诉讼中，为保证审判者的中立性和公正性，将向审判者展示事实和证明主张责任赋予当事人自身，同时鉴于当事人缺乏诉讼的专业技能和实务经验，难以预测诉讼的展开前景以及评估所采取的行为及其后果，更难以判断审判权运行的合法性并依法及时作出妥当回应，法律上专设增强当事人诉讼能力之律师诉讼代理制度，因为律师“能够从当事人本人的利益出发，在所收集的信息资料的基础上通过法律推理形成具有一定客观性和说服力的主张，并及时地提示给法院”。[11]律师“还能够根据具体案情对有利于自身委托人的论点和证据材料加以组织并以逻辑严密完整的样式来展开辩论”。[12]同时，律师与法官同属法律职业共同体，具有相同的法律专业教育背景和执业技能，以及有效运用实体与程序法律及时处理相关诉讼信息的能力，“比当事人本人更会进行诉讼、更能保护对法律不熟悉的外行人之利益；能够期待促使不提起不必要的诉讼；提高司法运作之效率，维护司法运作之公正性”。[13]正是基于此，在各国现代民事诉讼中，律师代理成为“一种可能在最充分的程度上实现程序保障的模式”。[14]
    有鉴于此，德国采用律师强制主义，而日本则采取律师代理制度，即诉讼时，若委任他人则须委任有律师资格之人。[15]而英美的对抗制诉讼模式从根本上讲就是依赖律师的诉讼模式。[16]然而，我国虽在立法原则上亦奉行当事人平等、审判权中立的诉讼模式，但却未真正建立起“对抗与判定”的诉讼结构，故民事诉讼立法上对于诉讼代理人制度的规定极其软化，仅在于当事人可以使他人代为诉讼，而缺失增强当事人诉讼能力以保证诉讼专业化的实质性要求，从本质上可归纳为“公民代理制度”，即虽然根据法律规定律师也可以作为民事诉讼的代理人，但律师只不过是和普通公民一样具有被委托的资格而已，律师并非不可或缺的诉讼主体，之于诉讼是既可有亦可无的，故其属公民代理制度下的范畴。而由于民事诉讼立法对“公民代理人的代理行为缺乏明确规则，其出位表现不仅可能影响司法秩序，更可能损害当事人的权益。”[17]这亦铸就了长期以来我国民事诉讼的非规范运行成为一种普遍的和整体的状况，实质性地阻滞了中国诉讼专业化和规范化的进程，也使得在法院及其案件管理机制中难以重视发挥当事人之诉讼主体应有的作用。
    我国民事诉讼程序立法修改之基点，应是在正式审判程序中确立“对抗与判定”的诉讼结构。为实现该结构的制度预期，必须提升在正式审判程序中诉讼专业化的要求。这需要通过确立律师代理制度，将律师代理作为正式审判程序的必要主体因素，以提升当事人的诉讼主体能力。当然，这并不是说要以律师代理制度全面替代公民代理制度，而是以“区分与多元”的理念为指导，在确立律师代理制度的同时，亦保留必要的公民代理制度，但同时应严格限制公民代理的范围，即在前置性的司法解纷机制中如速裁程序或调解程序中仍可以允许公民代理；除此之外，对正式的第一、二审程序以及再审程序，则应明确要求“如委托代理人必须委任有律师资格的人”，同时明确规范律师对于当事人以及对于国家司法的职业道德与职业责任。如此而为在案件管理中发挥当事人及其律师代理人的主观能动性创造条件和提供制度保障。
    在比较法的视域下关注民事司法案件管理的各国学者们正日益形成着一种危机意识，虽然还“并非全球性的，但这种危机意识正在蔓延”。[18]我国的民事司法亦是正在面对机遇与挑战并存的境况，民事司法的案件管理不仅仅是法院或法官单方面的事情，而是法院与法官以及相关诉讼主体的共同责任。而在案件管理中发挥当事人及其代理律师的主观能动性，特别是发挥代理律师在法官与当事人之间的桥梁与有效协调作用，既可规范当事人的诉讼行为符合法律的要求和限度，实质性地保障当事人的适时审判请求权以及诉讼促进义务的履行，促进纠纷在裁判外的合意解决，以及提升诉权对审判权依法行使的有效制约，由此而增强法院和法官在案件审判及其管理中的行为规范性，以及对诉权依法行使的必要保障和有效制约，以期在提高司法运作效率和降低司法成本的同时，亦切实兼顾司法公正与公信力的更高程度实现。
    注释:
    [1]参见 2010 年广东省法学会诉讼法学研究会年会上的研讨记录。
    [2]参见陈桂明、吴如巧：《美国民事诉讼中的案件管理制度对中国的启示》，载《政治与法律》2009 年第 7 期；百晓锋：《诉讼迟延、案件管理与对抗制》，载《民事程序法研究·第五辑》，厦门大学出版社 2010 年版。
    [3]马守敏：《如何给法官解压》，载《人民法院报》2010 年 7 月 12 日第 5 版。
    [4]参见笔者与广州基层法官的访谈笔录。
    [5] 李浩：《宁可慢性，但要好些——中国民事司法改革的宏观思考》，载《中外法学》2010 年第 6 期。
    [456]前者如前文提到的莫兆军所审理的债务案件中自杀的被告夫妇；后者如因人身损害案败诉而杀害人民法庭副庭长兰伟琴法官的当事人，参见《依法办案被害 吉林女法官兰伟琴被追认为革命烈士》，载中国网：http：/ /www.china.com.cn/chinese/funv/307413.htm，最后访问时间：2012 年 6 月 23 日。
    [7] 参见阿德里安 A.S.朱克曼主编：《危机中的民事司法——民事诉讼程序的比较视角》，傅郁林等译，中国政法大学出版社2005 年版，第 9 页。
    [8]王福华：《民事案件管理制度评析》，载《法学论坛》2008 年第 2 期。
    [9]沈冠伶：《民事诉讼之适时审判与案件管理》，载《法学论丛》第 39 卷第 2 期。
    [10]许士宦：《审判对象与适时审判》，新学林出版有限公司 2006 年版，第 9 页。
    [11]［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社 1996 年版，第 78 页。
    [12]参见前引[12]，第 79 页。
    [13]参见邱联恭：《口述民事诉讼法讲义（一）》，许士宦整理，2010 年笔记本，第 381 －382 页。
    [14]参见前引[12]，第 94 页。
    [15]参见前引[14]，第 381 页。
    [16]参见史蒂文·苏本、玛格丽特·伍：《美国民事诉讼的真谛》，蔡彦敏、徐卉译，法律出版社 2002 年版，第 32 页。
    [17]参见向晨：《公民代理人庭上文斗，庭下武斗》，载《南方周末》2012 年 2 月 23 日 A5 版。
    [18]参见前引[7]，第 11 页。
    出处:《中国法学》2013 年第 1 期