饶戈平：香港特别行政区维护国家安全法：学习与解读
饶戈平今年 6 月 30 日全国人大常委会颁布实施 《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国安法”），这是继基本法之后国家制定的有关香港治理的又一部重要法律，是香港实施“一国两制”以来中央采取的重大举措之一 ，也是在一个关键时空节点上将产生全局性影响的国家行为，为维护国家主权安全、保持香港长期繁荣稳定构筑起一道坚固的法律屏障。
那么，国家为什么要在当前制定香港国安法呢，其必要性、正当性是什么；这部法律的主要内容是什么、解决了哪些问题；在实施中可能会出现哪些难点、热点；香港国安法的意义何在，前景如何？如此等等，现试就这些问题谈谈自己一些看法。
一、香港国安法产生的必要性与正当性
（一） 香港国安法是维护国家安全和香港稳定、完善“一国两制”制度体系的必要举措
在单一制国家内，维护国家主权安全从来主要是中央政府的宪制职能，属于中央事权。基本法制定时，中国尚无国家安全法，无以适用于香港；同时考虑到香港将继续实行不同于内地的法律制度，因此专门授权香港就特区的国家安全自行立法。该授权既是对香港特区的高度信任，也是赋予香港一项不可推诿的宪制责任。然而遗憾的是，香港回归 23 年来始终未能完成国家安全立法，也缺失维护国家安全的执行机制，累积了诸多隐患，构成整个中国国家安全的薄弱环节，也成为世界上少有的国家安全不设防的地区。
从现实上看，香港回归后社会政治生态基本没变，始终存在两大对立的政治阵营，围绕政改和管治权问题纷争不断，反中乱港活动频频发生，近年来更出现了“港独”分裂势力和思潮。香港被人戏称为东方间谍之都，万国间谍云集于此，各显神通；回归以来外部政治势力利用香港维护国家安全方面的空缺，深度介入香港事务，干扰“一国两制”实施，如入无人之境，无法可治。内外反中乱港势力勾连配合，推动香港朝着背离、对抗“一国两制”的泛政治化方向发展，已形成社会上的一股逆流，这在持续一年的“修例风波”中表现得尤其突出。去年夏季以来“修例风波”突起，香港陷入动荡骚乱，黑暴肆虐、揽炒横行，民众生命财产安全受到严重威胁，社会法治遭受严重破坏，矛头直指国家主权，国家安全风险空前凸显，“一国两制”面临严峻挑战。特区政府被逼到进退两难的境地，既无力在短期内完成“23 条立法”，又很难单靠自身力量扭转困局。期待中央出手、解决香港旷日持久的难题，已成为香港和内地民众日益强烈的呼声。实践证明，形势发展已经不能再听任涉港国家安全情势继续恶化下去了，中央从国家层面制定香港维护国家安全法已经是一种迫急的现实需要，势在必行。
从法理上看，从国家层面为香港制定国安法不但是十分必要、亟需的，也是完全正当、合法 的。世界上找不出任何一个案例能够证明主权国家的中央政府无权以立法形式维护自己国家的安全。国际实践中，维护国家安全通常都是采用中央主导、地方配合的实施模式，挑大梁的只能是中央。涉港国家安全是整个国家安全的一个组成部分，基本法第 23 条授权香港就国家安全自行立法，针对的仅仅是七种情形，并没有涵盖涉港国家安全的所有方面，在这七种情形之外涉港国家安全立法的整体权力仍保留在中央手里，包括从国家层面为香港立法。更何况中央对香港的授权绝不意味国家权力的放弃或丧失，当实践证明地方所获授权没有或不能履行的时候，最高国家权力机关绝不会坐视不理权力的虚置和对国家安全的现实威胁，有权采取变通办法，义不容辞地行使国家主权权力，从国家层面建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制。
从法律上看，中央决定采取这一国家行为的权力依据和法律基础均来源于宪法和基本法。宪法第31条、第62条第二、十四、十六款规定了全国人大享有为特别行政区制定法律、确立制度的权力。基本法第1条、第12条规定了香港在中国宪法秩序中的地位、中央与香港的关系，第18条规定人大常委会有权增减在香港实施的全国性法律。当然，全国人大的决定本身也构成人大常委会立法依据。
从执政党的政策来看，2019年10月中共十九届四中全会既已提出明确要求，亟需“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”，“绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为”。按照中国宪法，国家权力机关必须遵循执政党确立的方针政策，落实香港国安立法，显然，全国人大为香港国安立法早已具有政策依据。
（二） 香港国安法的产生过程
香港国安法从全国人大作出立法决定，到人大常委会最终形成法律、颁布实行，才不到两个月的时间，其速度之快、力度之大，超出人们预计，其产生过程可谓不同凡响，但又符合和遵循了国家立法的程序规则。其实，鉴于香港国安风险日益凸显，从国家层面制定涉港国安法的工作实际上已经酝酿多时、早作准备了，“修例风波”的冲击不过是加速了这一国家行为。在中国，但凡重大的全国性法律都由最高国家权力机关——全国人大直接制定。香港基本法就是全国人大制定的，而香港国安法则采取了与众不同的“人大决定+立法”的形式，即先由全国人大作出立法决定，再授权全国人大常委会具体制定法律，表明这一法律具有很高的权威性和法律位阶，充分体现国家意志。2020年5月28日十三届全国人大三次会议通过决定，阐明了从国家层面建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制的必要性和重要性，提出了立法的总体要求和基本原则，明确了授权全国人大常委会立法的主要内容。全国人大常委会随即进入了起草、审议法律草案阶段。鉴于国家安全立法的特殊性和敏感性，在法律文本形成和审议过程中，全国人大常委会没有像往常一样，采取向社会公众全文公开法律草案、征询社会各界意见的方式，而是通过多种渠道和形式来听取、征求意见。特别是听取香港有关方面的意见，包括行政长官、立法会主席、相关部门主要官员、建制派代表人士、港区人大代表、政协委员，还有法律、经济、教育、 工商等各界人士的意见。当然，也听取了中央和国家有关机关、省、市、自治区及专家学者的意见。全国人大常委会审议有关法律草案时，可以根据不同情况分别采用三审、两审或一审三种方式。《立法法》第30条规定，经过两次审议的法律草案，如果各方意见相对一致，即可提交表决。因此，本届全国人大常委会第十九、二十次会议在经过初审、二审两读并取得高度一致的情况下，最终全票通过了香港国安法。
也就是在香港国安法通过的同一天，全国人大常委会依据基本法第18条，决定将该法列入基本法附件三，作为应在香港适用的全国性法律，经香港特区在当地公布后立即实施，从而最终完成了香港国安法制定、生效的全部程序。
二、香港国安法的主要内容
香港国安法是一部兼具实体法、程序法和组织法内容的综合性法律，也是一部主要针对涉港国家安全制定的全国性法律，一共有6章66条，其主要内容或可简要概括为六个方面：
第一，明确规定了中央政府对涉港国家安全事务负有根本责任，香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任（第一章 总则 第三条）。这部分涉及对中央和特区在维护国家安全方面各自权力、职能和责任的规定，是一种顶层设计。在这里，中央的根本责任意味着对涉港国家安全负有最高责任、最终责任和全面责任，香港的宪制责任意味着特区所有公权力机关都承担有依法防范、制止和惩治危害国家安全的行为与活动的职责；香港居民也都有维护国家主权、统一和领土完整的义务。
第二，明确规定了针对香港特区维护国家安全应当遵循的重要法治原则（第一章 总则 第五条）。这部分既涵盖法律制定过程，也涵盖法律实施过程，对香港、对中央都有约束力，包括尊重和保障香港居民基本人权原则、罪行法定、依法治罪原则、无罪推定原则、一事不再理原则和保障犯罪嫌疑人权利等原则。这里明确规定的一些法治原则特别尊重、兼顾到香港普通法的传统，即使有一些在国家刑法典中尚未明确提出来。
第三，明确规定了香港特区维护国家安全相关机构的职责与活动的准则（第二章 香港特区的职责与机构）。重申香港仍承担着尽早完成基本法规定的国安立法的职责；设立以行政长官为首的特区维护国家安全委员会，负责香港自身维护国家安全的整体职责；该委员会设立国家安全事务顾问，由中央政府指派；在特区政府警务处设立维护国家安全的部门，配备执法力量；在律政司设立专门负责国家安全犯罪案件的检控部门。显然该章偏重于组织法方面的规定。
第四，明确规定了防范、制止和惩治四类危害国家安全的罪行（第三章 罪行和处罚）。该章偏重于实体法内容，明确针对分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪四宗罪来定罪量刑，规定其犯罪行为的构成及其应当承担的法律责任；任何人在香港或香港之外实施这四类犯罪行为的均适用该法；此外，明确该法不具有追溯力。
第五，明确规定了案件管辖、法律适用、程序等内容（第四章 案件管辖、法律适用和程序）。这一章既有程序法也有组织法方面的内容，主要是规定该法在香港的适用。除个别案例外，香港特区对该法规定的犯罪案件行使管辖权；在此过程中，凡是立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，均适用该法和香港本地法律；行政长官从现有法官中指定法官，组成可负责审理危害国家安全犯罪案件的法官团队，依法独立审判。
第六，明确规定了中央政府驻香港特区维护国家安全的机构（第五章 中央驻港维护国家安全机构）。该机构定名为中央政府驻香港特区维护国家安全公署，具有四大职责：分析研判香港国家安全形势，提出意见建议；监督、指导、协调、支持特区履行维护国家安全的职责；收集分析国家安全情报信息；依法办理危害国家安全犯罪案件。公署在履职过程中要严格依法办事，遵守国家法律和香港法律。驻港国安公署和国家有关机关在特定情况下可对危害国家安全犯罪案件行使管辖权，即国安公署负责立案侦查，最高人民检察院指定有关检察机关行使检察权，最高人民法院指定有关法院行使审判权，而且可适用全国性法律；香港本地法律与该法不一致的，适用该法规定。
香港国安法是在基本法实施 23 年后，在香港内外、国内外新形势下，中央为坚持和完善 “一国两制”制度体系而制定的一部具有重要标志性意义的法律。这部法律为防范、制止和惩治发生在香港危害国家安全的四类犯罪行为的具体构成和刑事责任作出了明确规定，从国家和香港特区两个层面建立健全了香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，是对香港法制和国家法制建设的一大贡献。
三、香港国安法中备受关注的几个问题
但凡国家一项重大的涉港政策或法律出台，通常都会在香港社会引起不同解读。有人难免会对香港国安法中一些关键性条款缺乏了解、困惑不解、甚至误解曲解，还有人会故技重施，又要把香港国安法污名化、妖魔化一番，挑动市民同中央对立。因此很有必要激浊扬清、辨明是非，以正视听。现在的争议点主要集中在第五章，以下四个问题备受关注：
（一） 驻港维护国家安全机构的管辖权问题
香港国安法第五章规定驻港国家安全公署在特定情形下有权对危害国家安全犯罪案件行使管辖，同时又明确了管辖范围、管辖权限、适用内地法律、其职务行为不受香港特区管辖等项。有人指责这一规定是在破坏香港法治、破坏港人治港、高度自治，实属罔顾法理、无端攻击。
首先，
高度自治不能成为排斥、对抗中央管治权的借口。香港被授予的高度自治不是完全自治，维护国家安全本不属于高度自治范畴，而是属于中央事权，中央有权也有责任采取一切必要措施维护涉港国家安全。驻港国安公署是中央政府依法派出的机构，其执行职务的行为具有国家行为性质；公署为依法履行职责的需要，当然不受下属的香港特区公权力机构的管辖，这与基本法第22条禁止中央各部门及内地省市干预香港自治事务是两码事，完全谈不上违反基本法的问题。其次，驻港国安公署的职权绝不是干预、取代已经授予香港的高度自治权，而只是在特定情 形下才对某些国安案件行使管辖，即该法第55条规定的三种情形：案件涉及外国或境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况的；出现国家安全面临重大现实威胁的情况的。试问在这些情形下有什么理由、有什么法律可以阻止国家行使管辖权呢？难道是要国家直接宣布香港进入紧急状态吗？最后，特定国家机关之所以在涉港国家安全案件中适用内地法律，那是鉴于香港、内地法律制度不同，执法、司法主体不同，双方在各自管辖范围内应该也只能执行各自的法律，这是不言而喻的道理。此外，鉴于香港国安法是全国性法律，位阶高于香港本地法，因此如果发生二者不一致的地方，当然优先适用香港国安法。国务院港澳办负责人指出，在共同维护涉港国家安全方面，中央和香港两支执法、司法队伍，各自形成包括立案侦查、审查起诉、审判和刑罚执行各个环节在内的“全流程”管辖，既做到分工明确、管辖划分清晰，又能互补、协作和支持，共同构成香港维护国家安全的制度和机制体系。这一点恰恰彰显了中央管治权与特区高度自治权的有机结合。当然，该法第50条规定，国安公署人员在港行使执法职能，除须遵守全国性法律外，还应当遵守香港本地法律，表明了对香港法律的尊重和维护。
（二） 香港国安法同“一国两制”和基本法的关系
有人说，香港国安法违反了“一国两制”原则，中央的权力超出了基本法的规定，是在搞 “一国一制”；香港国安法要成为第二个基本法了，中央要放弃基本法了。这种说法纯属歪曲事实、危言耸听。
香港国安法第一条就开宗明义规定了立法意图：旨在维护国家主权、安全和发展利益、保持香港繁荣稳定，而这恰恰是“一国两制”的根本宗旨，二者完全一致；立法内容也符合“一国两制”框架，把坚守“一国原则”同尊重两制差异完美结合，坚持两种管治权的有机结合，何谈违反。香港国安法旨在纠正那些偏离“一国两制”轨道、预防和惩治危害国家安全的严重犯罪行为，恰恰是为了全面准确地实施“一国两制”、进一步完善“一国两制”制度体系；国家安全越有保障，“一国两制”就越有广阔发展空间。须知，“一国两制”是中国的一项基本国策，是中国内地与香港之间最大的政治共识，中央一再承诺将坚定不移长期实施，谈何放弃。
基本法确立了香港特别行政区制度，和宪法一同构成香港的宪制基础，凌驾于香港所有法律之上，其宪制性地位是其他法律不可替代的，这一点绝不会因为香港国安法的出台而有任何改变。香港国安法根据宪法和基本法以及全国人大有关决定而制定，是一部专门用来确立香港维护 国家安全的法律制度和执行机制的特别法，是对基本法的重要补充和发展，属于完善、健全与基本法实施配套的制度机制，无意也绝不可能超越或成为第二个基本法。试问一下，能否举例说明香港国安法哪些规定取代了基本法的全面权能？香港国安法哪一条妨碍了基本法的贯彻执行？ 明白人一眼就看出来，这种指责是典型的障眼法，是在故意制造香港国安法与基本法之间的对立，并非真正维护、尊崇基本法，不过是为了毁弃、折断全面准确贯彻基本法的一个帮手、一把利剑而已。
（三） 香港国安法与人权保护的关系
一些香港市民非常担心香港国安法的实施会损害到个人的基本人权，之所以有这种担心主要是因为未能正确认识香港国安法与人权法的关系。维护国家安全与保障人权之间不是对立相克的关系，而是一个法治社会相辅相成、不可或缺的两大基本要素。没有国家安全，就谈不上人权保障；人权不彰，国家安全也就失去了意义。看一看世界上人权发达的国家，有几个没有完备的国家安全法？近年来香港社会之所以乱象频生、人权得不到保障，很大程度上恰恰是因为维护国家安全的法律和制度缺失。那种把国家安全立法与维护人权对立起来的说法，不过是香港激进反对派对抗香港特区维护国家安全法的一个诡计而已。
香港国安法有明确的指向性，针对的只是极少数危害国家安全的特定犯罪和特定犯罪分子， 保护的却是绝大多数香港市民的生命财产安全和香港社会的整体安全稳定，从根本上维护了香港市民的基本权利和自由。遵法守法的普通市民根本无需担心香港国安法会对自己有什么损害，人们可以从香港国安法颁布后香港多数市民的积极回应得到印证。人们注意到，香港国安法还专门设立了第4条，强调维护国家安全应当尊重和保障人权，主动重申将继续依据基本法和国际人权公约的规定，保护香港市民的基本权利和自由。这既是中央再次的庄严承诺，也无异于一种自我约束，让港人放心。即便在实施香港国安法第55条所定中央管辖权的司法过程中，该法也强调了对犯罪嫌疑人、被告人合法权利的保护，可见保障人权并非空泛之谈，而是真正落实到细微实处。
还需要指出的是，香港国安法在纳入基本法附件三并经公布实施后，即成为香港法律体系的一部分。在维护国家安全这一点上，香港本地法如果同国安法不一致的，当然适用后者的规定。即便如此，香港国安法的适用全然没有改变或损害香港原有法律，并无触动香港现有普通法体系，反而是弥补了香港法律的明显缺漏。
（四） 香港国安法与香港司法独立
司法独立是香港法治的核心内容，也是基本法明确规定和保障了的。其要义在于：香港特区法院独立进行审判，不受任何干涉；司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。现在有人提出，香港国安法规定行政长官有权指定、委任专审法官审理国安案件，担心这一举措将损害或破坏香港的司法独立，其实这是一种多余的担心。
鉴于国家安全案件的特殊性，香港国安法第44条确有规定，行政长官应从香港现有法官中指定若干名法官负责审理此类案件。然而，此举涉及的只是对专审法官的遴选方式问题，只是对 基本法早已确认的行政长官任命法官权力的一种延伸而已，完全不影响法官独立行使审判权，没有涉及司法独立。据主持该法起草的全国人大法工委负责人解释，指定法官制度的原意应从以下几个方面去理解：一是从现有法官而不是非法官中指定；二是被指定的法官负责国家安全案件审理，未被指定的法官仍拥有原本具有的其他所有职权；三是被指定法官仅仅是列入专审法官的备选名单，而非预先指定特定案件的法官；四是行政长官并非独断专行，在指定法官前需征询香港国安委和终审法院首席法官的意见；五是案件审理过程中各法官仍坚持独立审判，不受任何干涉。由上可见，特首指定国安案件专审法官同是否影响司法独立毫不相干，何需担心。
香港国安法中容易引起争议的问题当然不止以上这些，这里不一一列举。
四、香港国安法的深远意义和面临的挑战
（一） 香港国安法的深远意义
首先，香港国安法的出台是“一国两制”实践阶段性发展的重大成果，是“一国两制”事业的重要里程碑。这部法律是继基本法、驻军法之后中央专门为香港制定的又一部重要法律，把 “一国两制”的原则和底线进一步法律化，筑牢了在香港防控国家安全风险的制度屏障，适应了全面准确贯彻“一国两制”方针的总体要求，对“一国两制”实践行稳致远具有深远影响。
其次，标志着中央治港方略的进一步发展完善。这部法律是对香港回归二十多年实践科学总结的产物，是落实中共十九届四中全会重大部署的一个具体举措。表明中央更加注重法治思维和治港制度的顶层设计，更加注重用好宪法和基本法赋予中央的权力，更加注重中央管治权和香港高度自治权的有机结合，注重中央把握香港局势发展的大方向和主导权。“一国两制”在香港的实施将进入一个新阶段。
再次，香港社会长治久安的守护神。这部法律填补了香港法律缺漏，犹如利剑高悬、警钟长鸣，旨在惩治极少数严重危害国家安全的犯罪分子、震慑干预香港事务的外部势力，充分保护绝大多数香港居民的生命财产安全和基本人权，也包括充分保障在香港的外国投资者的合法权益。守法者自安、违法者自惧，该法将对维护香港繁荣稳定、国家主权安全起到定海神针的作用。
最后，香港发展由乱返治、重归正轨的重要转折点。不妨说，这部法律是经历“修例风波” 后的香港社会期盼已久的。多数香港市民早已期待中央出手，打破香港持续年余、挥之不去的乱局困境，为清理破坏香港稳定繁荣、危害国家主权安全的路障打开通道。此举有利于香港重归宪 法和基本法确立的宪制秩序，继续沿着“一国两制”正确方向重振旗鼓，再创辉煌。就此来说 “一法可安香江”，可谓一语中的。
毋庸置疑，香港国安法是一部好法，应运而生，来之不易，应当十分珍惜，有效落实。当然，以上所述较多反映的是积极乐观的评价和期待，它们无疑都很有道理，但不能因此而忽略另一面的问题。
（二） 香港国安法面临的挑战
香港国安法是一部新法，是各种力量长期较量的产物，在香港的落地实行很难设想会立竿见影、一帆风顺 ，特别是在当前国内外和香港内外情势面临诸多不确定因素的时候。香港国安法的贯彻实施需要有一个适应过程，需要在中央和香港之间、国家法和香港法之间、香港本地各派势力之间衔接磨合、交叉博弈；香港社会的深层次矛盾依然存在，政治生态不会在短期内有根本改变，另一场政治风暴可能正在酝酿之中，香港国安法能起到什么样的作用，不便遽下断语；香港国安法虽然像一副紧箍咒，时时套在乱港反中势力的头上，但很难设想这些力量会服贴认怂、 轻易就范，新一轮激烈反弹或对抗是可以预期的；中美关系正面临前所未有的困难和挑战，严重影响着香港的国际环境和经济地位；偏偏又赶上近期疫情肆虐、卷土重来，无疑雪上加霜，为香港未来发展蒙上了一层阴影。所有这些都可能大大增加了香港国安法落地实施的复杂性、艰巨性，加大了潜在风险，也将直接影响到未来的立法会选举，不可小觑。对此，人们应该有充分的思想准备。那种盲目乐观、无为而治、坐待其成的想法将被证明是不现实、不可取的。
当此形势，什么是我们应取的态度呢？清代画家郑板桥有一首赞美岩竹的七绝，“咬定青山不放松，立根原在破岩中。千磨万击还坚劲，任尔东西南北风”。对香港而言，这个青山就是香港基本法和香港国安法，它们一个是守护神，一个是定海神针，是国人港人的共同利益和政治共识所在，是国家意志和力量所在。我们只有坚定不移、全面准确地捍卫、落实基本法和香港国安法，真正把它们作为坚守“一国两制”方针的法律保障，才是抓住了青山，抓住了希望，抓住了问题的根本。人们有理由相信，香港迎来的必将是“柳暗花明又一村”的美好明天。
注释略。
饶戈平，北京大学法学院教授，原全国人大常委会香港基本法委员会委员。
本文发表于《港澳研究》2020年第3期
