韩大元：香港基本法第22条的规范分析

    摘要:  香港基本法是一部面向实践、充满智慧与开放的规范体系。基于“一国两制”的基本方针，基本法条文兼顾了不同法律文化传统，构建大陆法与普通法对话的平台，为香港的繁荣稳定提供法律基础。随着社会变迁，基本法在实践中也面临一些新的问题与挑战，这是法律实施的正常现象，不宜夸大，更不能“政治化”。基本法第22条在实践中面临着同样的问题，需要我们从历史、规范与现实三个层面进行分析，准确把握其历史脉络与内涵，为规范的有效实施提供学理依据。
    关键词:  基本法 中央人民政府 法律解释 社会共识
    一、问题的提出
    《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称香港基本法）颁布已有三十周年，其实施也已有二十三年之久。在基本法实施过程中，遇到新情况、新问题，包括基本法规范与现实的冲突是正常的。要解决实践中出现的问题，应回到香港基本法的文本，在基本法条文的框架内寻找依据，以法律文本为基础探讨相关法律问题，以法治凝聚社会共识，这是依法治国、依法治港的基本要求，也是法治的应有之义。
    由于香港基本法是“一国两制”的法律化，在实施过程中不可避免地存在对基本法的一些条文的不同理解。也正因有这些分歧，才更需要探寻香港基本法的立法原意，以法律解释方法分析法律条文的内涵，以此为平台进行对话，以求各方达成共识。在这个意义上，香港基本法的生命在于实践，同时也在于解释。无论学者秉持何种法律传统或者文化，均可以通过科学的解释方法形成对法律的共同认识，这是法治运行的基本要求，也是法治生活化的基本途径。香港基本法在新中国立法史上的创新性之一就是通过长期的咨询与讨论、以高超的立法技术，在不同社会制度与法律制度下，设计了充满智慧与专业性的法律解释体制，为香港基本法的实施提供了良性的互动机制，以保持规范与现实相互适应，这一经验值得我们珍惜，并应该继续完善释法的程序。
    即使在香港基本法某些条款的讨论中，一时无法形成共识，也不应对基本法本身提出质疑，因为不管在何种语境下，对于同一文本或者条款，解释者基于不同的视角与生活经验，都可能产生不同的理解和解释。尽管如此，围绕这些条款进行平等、友好的交流甚至争论，本身有助于加深对香港基本法的理解。这也说明各方关注的始终是法律文本本身，也在习惯于将政治的纠纷和争议纳入法治的轨道，平等地表达意见，并尊重各方不同的想法，共同营造自由、法治的环境和氛围，这种努力是值得肯定的。当然，根据香港基本法158条，基本法的解释权属于全国人大常委会，这点在过去的实践中已成为各方的共识，丰富了基本法的实践。与此同时，其他对香港基本法的学理解释、政府声明中对基本法的理解以及民众自身的认识等虽然不具有当然的法律效力，但也是学习、研究基本法的过程，是推动香港基本法顺利实施必不可少的环节。
    二、香港基本法第22条的制定背景
    香港基本法第22条的内容最初出现于1986年4月22日《香港特别行政区基本法结构》（草案）“中央与特别行政区关系”一章中，其内容为：中央所属各部门、各省、自治区、直辖市同香港特别行政区的关系（但不得干预特别行政区的内部事务）[1]。经起草委员会讨论后形成的文本表述为：“中央所属各部门、各省、自治区、直辖市不干预香港特别行政区的内部事务”。1986年11月11日中央与香港特别行政区的关系专题小组的工作报告中，这一内容列入第十条：“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区的地方事务。中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港设立机构须征得香港特别行政区政府的同意和中央人民政府的批准。上述机构应遵守香港特别行政区的法律。”[2]设计本条的主要考量是，香港特别行政区政府直辖于中央人民政府，由中央人民政府统一行使管辖权，其所属具体部门以及各省、自治区、直辖市不得干预香港事务，既保证中央人民政府对港事务的统一管理，又要保障特别行政区的高度自治权不受影响。
    1987年12月12日，香港基本法起草委员会第六次会议后形成的各专题小组拟定的条文草案汇编第21条规定：“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”。这一款中新增加了“特别行政区根据本法自行管理的事务”，比前述的“不得干预香港事务”限定了范围，即将“香港事务”表述为“香港特别行政区根据本法自行管理的事务”[3]从文本的调整内容看，第1款并不是指对一般性事务的干预，而是指特别行政区根据基本法自行管理的事务。同时，草案将“上述机构应遵守香港特别行政区法律”改为“中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港设立的一切机构及其人员均应遵守香港特别行政区的法律”，即把需要遵守特别行政区法律的主体从“机构”扩大到“机构及其人员”。
    1988年4月28日，香港基本法（草案）征求意见稿中，这一条仍被列入第21条，内容没有发生变化。1989年1月14日，基本法起草委员会第八次会议通过的特别行政区基本法（草案）、香港基本法委员会全体会议于1990年2月16日通过的《香港特别行政区基本法（草案）》中这一条的内容与表述也保持不变。第七届全国人大第四次会议于1990年4月4日正式通过的香港特别行政区基本法中，本条列在第22条，由5款内容构成完整的规范体系。
    从香港基本法第22条的起草过程可以看出，第22条制定的目的主要是为了明确中央对港事务的集中、统一管理权，特别行政区在中央人民政府的监督下享有中央授予的高度自治权，以维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣稳定。
    根据香港基本法起草委员会委员王叔文教授的回忆，在起草香港基本法的过程中，有人曾主张，在香港基本法上规定“中央人民政府不干预特别行政区根据基本法自行管理的事务”的条款。对此，绝大多数委员并不同意这一主张，认为其扭曲了中央与特别行政区的关系，特别行政区直辖于中央人民政府，中央人民政府不仅应负责中央管理的事务，也对特别行政区自行管理的自治事务负有监督的职责，但对特别行政区自治范围内的日常事务不会干预。[4]这一立法背景的说明阐释出香港基本法第二章“中央与特别行政区关系”的核心要义是保持中央的管治权，即明确中央对特别行政区行使的权力，维护国家主权、安全与发展利益。
    三、香港基本法第22条在基本法中的地位
    香港基本法第22条由5款组成。从前述的起草过程来看，这一条的立法原意是在落实“一国两制”、港人治港、高度自治的过程中，既保障中央对香港事务的统一领导与监督，同时保障基本法赋予的特别行政区的高度自治权，以正确实施基本法。香港基本法是“一国两制”基本方针的法律化、具体化，是一部由全国人大制定的基本法律。作为全国性的法律，不仅仅在香港实施，还应在全国范围内一体遵行，所有国家机关、社会团体、各政党、企事业组织和公民都需要遵守香港基本法。
    香港基本法是由不同条文、规范组成的体系，对香港基本法条文的理解与解释不能脱离规范统一与体系化的原则，要从整体上判断和理解特定条款的含义。根据体系解释和语义解释的方法，特定法律条款在文本中的位置也体现特定条文的语境，说明规范之间的内在联系。香港基本法第22条规定于第二章“中央和香港特别行政区的关系”（第12条到第23条）中，属于中央与特别行政区之间关系的内容。第二章介于第一章“总则”与第三章“居民的基本权利和义务”之间，体现国家主权与人权保障的原则，是基本法最核心的内容之一。一般词义上的“关系”是指事物之间相互作用、相互影响的状态，这一章用来指代中央与特别行政区的“关系”时，具有特定的含义，即中央与特别行政区之间是管辖与被管辖、监督与被监督的权力关系，不能因“关系”一词就将其并列、平行或颠倒，这不符合对香港恢复主权后的宪法体制，也违背了基本法的立法原意。
    在单一制的国家结构形式下，中国宪法第3条第4款规定中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性与积极性。香港基本法的制定也遵循了这一原则。因此，香港基本法第二章规定的中央与地方关系包括：国防、外交等国家主权事项属于中央权力，由中央直接管辖，以体现主权利益；特别行政区依基本法管理地方事务，有些自行管理的事务不能排除中央监督，中央有权监督自行管理事务；特别行政区依法管理的其他地方性事务中央不予干预。这些关系具体体现在香港基本法第二章规定的12个条文中。
    如香港基本法第12条规定（第二章第一个条文）：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府”。[5]这一条引领第二章其他条款的核心规范，也是理解第二章其他条款以及整个基本法体系设计的核心。因此，对第二章具体条款的解释要从整体上把握，不能断章取义。如只引用其中的“高度自治权”，而忽视第2条“全国人大授权特别行政区依照本法的规定实行高度自治”；不能只讲“享有高度自治权的地方行政区域”，而忽视同一款中的“直辖于中央人民政府”等。
    在确立香港基本法第12条基本规范的基础上，第13条第1款、第14条第1款、第15条以及第18条分别规定了中央人民政府对特别行政区行使的外交、国防和任命行政长官等中央权力。当然，香港基本法中的中央权力也体现在第43条行政长官对中央负责、第73条、第90条、第96条、第106条、第158条、第159条等其他章节的规定。基本法第二章的第16条、第17条第1款、第19条第1款则分别规定了特别行政区基于授权而行使的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第20条规定了特别行政区经中央授权可以享有其他权力（兜底条款）。第23条授权特别行政区自行立法禁止七种危害国家安全的行为，赋予其履行维护国家安全的宪制义务。
    在香港基本法第二章规定的12个条文（第12条到第23条）中，第22条在中央与特别行政区关系中起着承上启下的衔接作用。香港基本法在明确列举中央对特别行政区的主权利益与权力后，规定港区全国人大代表选举方式（第21条）；然后，再通过香港基本法第22条提供中央人民政府管辖特别行政区的规范通道；同时，以第23条特别行政区维护国家安全的宪制义务为底线，建构处理中央与特别行政区关系的规范、实践与权力界限，以实现维护国家统一与领土完整，保持香港繁荣与稳定的立法目的。因此，把香港基本法第22条规定在第二章，并置于21条之后、第23条之前，具有特定的规范意义。对第22条的理解，需要充分考虑本条起草的背景以及第二章12个条款的规范体系，要从国家主权、安全与高度自治权的规范位阶等方面进行综合考量，不宜孤立地对某一款或者某一文字表述进行任意的扩大解释。即使是采用严格的文义解释，也要考虑文本所处的语境，综合考量特定条款形成的脉络，以及与其他相关规范之间存在的客观联系，避免割裂同一条文中不同条款之间存在的连贯性。这无论是在大陆法系或是普通法系，都是法律解释学的应有之义。
    四、香港基本法第22条的规范含义
    香港基本法第22条由5款内容构成，基于上述起草背景与规范构造，以下分析第22条各款的规范含义。
    （一）第22条第1款规定：中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。
    1.“中央人民政府所属各部门”的含义
    “中央人民政府”即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，也是最高国家行政机关。中央人民政府由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。新中国成立后，“国务院所属各部门”的表述规定在1954年宪法第81条最高人民检察院职权之中，当时最高检察院行使一般监督权，
    规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关……”。1978年宪法继续延续这一表述。1979年颁布《国务院组织法》以后，“国务院所属各部门”成为专用名词。
    按照《国务院行政机构设置和编制的管理条例》第6条的规定：国务院行政机构，根据职能分为国务院办公厅、组成部门、直属机构、办事机构与国务院组成部门管理的国家行政机关和议事机构。其中，国务院组成部门是履行国务院基本行政管理职能的部门。国务院直属机构是主管国务院的某项专门业务，具有独立行政管理职能，如海关总署、国家税务总局等。根据《国务院组织法》11条规定：国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。如国务院港澳事务办公室、国务院研究室。国务院侨务办公室在中央统战部加挂牌子，由中央统战部承担相关职责。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。国务院新闻办公室在中央宣传部加挂牌子。
    中央人民政府“所属各部门”与国务院行政机构的范围是否一致？这里需要分析“所属部门”与“所属各部门”规范界限。如前所述，国务院机构通常以行政职能为标准划分，广义上中央人民政府所属部门大致等同于国务院的行政机构。如2019年人社部发布的“国务院所属部门人力资源服务机构名录”中包括组成部门、直属机构、直属事业单位等。1993年国务院发布的《国家公务员制度实施方案》（国发[1993]78号）附件一“国务院所属部门、单位实施公务员制度的范围”中“所属部门”范围包括：一、国务院各部委、直属机构、办事机构、部委管理的国家局及其派出机构，实行国家公务员制度；二、国务院直属事业单位，根据职能的不同，分别加以确定。在这里，国务院行政机构范围与“所属部门”范围大体一致，强调其实行公务员制度的统一性。如单指国务院各部委，一般表述为“国务院所属各部委”，以表明仅指组成部门。本款“所属各部门”中的“各”语义上强调不止一个，指所有所属部门，要根据特定机关的职能，进行类型化的分析。但从语义解释的体系化考虑，至少广义上，不宜将第1款的“所属各部门”仅解释为组成部门，或者只包括独立管理职能的机构。
    港澳办在国务院机构系列上属于国务院的办事机构，协助总理办理有关香港的事务，成立于1978年8月。当时是国务院港澳工作办公室，作为中央港澳小组的办事机构；1993年3月更名为国务院港澳事务办公室，作为中央处理港澳事务工作的专门机关。其主要职能是:贯彻执行“一国两制”方针和中央对香港、澳门的政策规定，执行香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法；了解香港、澳门的有关情况，提出政策建议；负责与香港、澳门特别行政区政府有关工作联系；承办国务院交办的与香港、澳门有关的法律事宜；负责指导和管理内地与香港、澳门因公往来的有关事务；承办国务院交办的其他事项。
    中联办是中央人民政府派驻香港代表中央处理香港事务的专责机关，其前身是1947年成立的新华通讯社香港分社。1949年10月1日中华人民共和国成立后，中央人民政府在香港并没有官方的代表机构，后由新华社香港分社作为中央派出机关，代表中央人民政府承担同港英当局交涉等具体事宜。1997年7月1日香港回归后，香港成为中华人民共和国享有高度自治权的地方行政区域。随着特别行政区新的宪制秩序的建立，新华社香港分社的法律地位问题也引起大家的关注。为了明确新华社香港分社的法律豁免问题，1997年9月，中央人民政府正式通知特区政府，新华社香港分社是中央授权在港工作机构。1998年3月，中央人民政府又正式发文给特区政府，再次明确香港分社为中央授权的工作机构。为了更好地适应香港回归以后的形势，完善中央人民政府管辖香港事务的工作机制，1999年12月28日，时任总理朱镕基主持召开国务院第24次常务会议，会议决定自2000年1月18日起将新华社香港分社更名为“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”，并任命分社社长为中联办主任。2000年1月15日，国务院正式向香港特别行政区、澳门特别行政区发函（国函[2000]5号），宣布将新华社香港分社更名为“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”，作为中央人民政府法定派出机构。该函件对更名的理由做了如下说明：鉴于中央人民政府已经对香港、澳门恢复行使主权，为更好地贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人之澳”、高度自治的方针和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，支持特别行政区政府依照基本法施政，保障中央人民政府驻香港、澳门的工作机构按照授权履行职责。
    根据国务院常务会议决定和国函[2000]5号通知，中联办是由国务院常务会议决定更名，由中央人民政府授权，代表中央人民政府在港处理香港事务的机关。其职能为:联系外交部特派员公署和驻香港部队[6]；联系并协助内地有关部门管理在香港的中资机构；促进香港与内地之间的经济、教育等领域的交流与合作；联系香港社会各界人士，增进内地与香港之间的交往；反映香港居民对内地的意见；处理有关涉台事务；承办中央人民政府交办的其他事项。更名后，新华社香港分社中原来承担新闻业务的工作部门继续以“新华社香港特别行政区分社”名义从事新闻工作，并在香港特别行政区有关部门注册。这样，中联办与驻港国安公署、外交部特派员公署、驻港部队一起，成为回归后中央人民政府派驻香港的四个正式机构之一，代表中央人民政府维护国家主权、国家统一与领土完整，保障香港繁荣稳定。因此，中联办作为中央人民政府派驻香港的、代表中央专司香港事务的派出机关，是中央政府的派出单位，并不是部门的派出单位，不属于香港基本法第22条第1款规定的“中央人民政府所属各部门”。
    在理解这一条款时，有人提出香港基本法对外交部特派员公署（基本法第13条）、驻港部队（基本法第14条）有明确的法律规定，而对中联办设置并没有具体规定。据香港基本法起草的历史文献，在起草基本法时，起草委员们也曾讨论回归后新华社香港分社的地位问题，委员们认为，香港基本法主要规定回归前没有设立的机构，考虑到新华社香港分社已成立，作为中央人民政府的派出机关在香港运行50多年，就不必在基本法上再做出具体规定。因此，从法理基础和实践运行看，更名后的中联办被授权代表中央人民政府处理香港事务，是中央人民政府派驻处理香港事务的工作机关，其职权由中央人民政府直接决定。
    香港基本法是根据中国宪法制定的，特别行政区是根据宪法第31条由全国人大设立。作为最高权力机关的执行机关，国务院根据宪法和香港基本法具体行使对特别行政区的管治权与监督权，其派驻授权机构来履行这一职能是合法且正当的。中央人民政府为了履行对特别行政区的管辖与监督，在香港设立派出机关，赋予其代表中央人民政府专司香港事务的权限。从实际功能看，作为中央人民政府授权设立的在港工作机构，中联办职能并不仅仅是“联络”，如联系驻港部队和驻港特派员公署、处理有关涉台事务等职能。同时，中联办承办中央人民政府交办的“其他事项”，其内容具有弹性，要根据“一国两制”的基本原则，考虑香港基本法实施中遇到的重大问题以及特别行政区在不同时期面临的具体形势而确定。总之，从文义解释上，中联办依职权完成“中央人民政府交办的事项”并开展工作是于法有据的。
    2.第1款中的“不得干预”的含义
    在法律文本上，“干预”（interfere，intervene）是多义词，虽与“干涉”（interference）同一词根（enter-feren），但语义脉络上有所不同，在中文使用上也略有不同。“干预”（intervene）—般指介入，不同于“干涉”。如香港基本法第63条（律政司主管刑事检察）、第85条（法院独立审判）时，均规定“不受任何干涉”，这里的“干涉”（interference），有一定的贬义，强调刑事检控与法院不受其他任何机关、个人的消极影响，以体现刑事检控与司法的独立性。而“干预”一般解释为介入某一行为的过程，既有合理干预、也有不合理干预，法律并不一律排斥干预。基本法第22条第1款用“干预”与第63条、第85条用“干涉”，在规范含义上存在着细微的差别。
    首先，在理解第2款“不得干预”含义时，要考虑立法原意，而对第2款立法原意的把握，需要结合邓小平在论述“一国两制”时如何使用干预一词。1984年10月3日，邓小平在会见港澳同胞国庆观礼团的讲话中谈到了有些人担心变和干预的问题。对于干预问题，他指出：不能笼统地担心干预，有些干预是必要的，要看这些干预是有利于香港人的利益，有利于香港的繁荣和稳定，还是损害香港人的利益，损害香港的繁荣和稳定，[7]这是判断是否干预的重要标准。1987年4月16日，邓小平在接见香港特别行政区基本法起草委员会委员时，再次强调中央必要时进行干预的重要性，他提出：
    ……切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预。但是，特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？难道就不会出现吗？那个时候，北京过问不过问？难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情？能够设想香港就没有干扰，没有破坏力量吗？我看没有这种自我安排的根据。如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持这样的某些权力，对香港有利无害，……中央的政策是不损害香港的利益，也希望香港不会出现损害国家利益和香港利益的事情。要是有呢？所以请诸位考虑，基本法要照顾到这些方面。有些事情，比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国。我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在“民主”幌子下反对大陆的基地，怎么办?那就非干预不行。[8]
    这是邓小平提出的“必要干预”理论，他的有关基本法的系列论述是制定基本法的指导思想，也是我们理解基本法条文含义的指导性原则。他反复强调，是否干预与中央权力的行使有着密切的关系，是否干预的判断标准就是，是否有利于维护国家利益，是否有利于维护香港的繁荣和稳定。
    其次，按照上述的立法原意，第22条第1款的“不得干预”并不是针对所有干预，是附有条件的，中央权力的行使不受“不得干预”条款的约束。中央与特别行政区关系的实质是中央与地方关系，维护国家主权、安全与发展利益是实行“一国两制”、“港人治港”、高度自治的前提。中央为维护主权与国家核心利益，依照宪法和基本法，对特别行政区事务的干预是合法的，同时也是必要的。因此，第1款中的“不得干预”不能约束中央对特别行政区行使的权力。
    再次，“不得干预”是范围的，即“根据本法自行管理的事务”。这里“本法”就是基本法，基本法对“自行管理的事务”有明确规定的，要严格按照基本法规定处理；如基本法上没有明确规定的“自行管理事务”，要根据具体情形做分析。根据中央授权，对香港事务负有监督职责的机关，对涉及中央管辖的事项、中央与特区关系以及虽然是特区自我管理事项，但实施中遇到重大问题时，要依法履行职责，进行必要的监督。这种监督是法定职责，并不属于第1款所说的“干预”之列。
    因此，从文句上规定“不得干预”的目的是“确保香港特别行政区依法行使的高度自治权不受干涉”，[9]及时排斥基本法实施中不利于维护国家利益与香港繁荣稳定的各种阻碍因素。中央不干预自治范围内的事务是“一国两制”的应有之意，也是实施基本法的要求。中央不向特别行政区派官员任职，支持特首和特别行政区政府依法施政，不干预特别行政区自治范围内的事务，以保障基本法实施。因此，“不得干预”要类型化，
    不能绝对化，合理、积极的干预是必要的，否则中央对特别行政区行使的全面管治权就无法落实，不利于负有监督职责的机关正常履职。
    再次，中央人民政府所属各部门中，港澳办是负责对港事务的办事机构，有法定职权监督特别行政区事务，对香港基本法实施中的重大问题、涉及中央与特区关系以及影响香港民生等问题表达关切或进行必要的监督是一种履职行为，而不是一种“干预”行为，要区分履职与所谓“干预”的界限。
    香港基本法第22条第1款不得干预的主要对象是中央所属其他各部门以及各省、自治区、直辖市。因为根据基本法规定，中央各部门与特别行政区政府相应的部门之间不存在行政隶属关系，没有法定权限监督特别行政区事务；各省、自治区、直辖市更没有任何法律上的职责介入香港事务。即使各省、自治区与直辖市，依照本条第2款在香港设立机构，也没有任何法定职责参与涉港事务，更不能插手特区行管理的事务，如插手或者干预，就会违反基本法。因此，“不得干预”所指涉的“所属各部门”主要是指对港不负有法定职责的机构与内地的各省级政府。
    3.第1款中的“自行管理事务”的含义
    就特别行政区依基本法“自行管理事务”的具体范围而言，有些范围是较为明确的。香港基本法中直接涉及特区自行处理的事项约20个条款，多数为教科文、宗教、社会福利等事项（11项）、经济事项（4个）、自行立法（4个）、司法（自行解释条款）1项等。从香港基本法的规定看，“自行管理事务”属于香港基本法规定的高度自治权范围，其源于中央的授权，应给予保障；凡涉及中央人民政府管理以及中央和特别行政区关系的条款不属于“自行管理事务”。比如，根据基本法，外交部驻港特派员公署和香港特区政府在处理对外事务上有职责划分。有关国家主权、外交、国防以及国家安全等事务，由特派员公署、驻港国安公署负责处理，处理时根据需要或通报或征询特区政府的意见；中央授权特区政府根据基本法自行处理的对外事务，由香港特区政府自行处理，特派员公署给予协助和支持。
    在“一国两制”实践中，对香港基本法没有明确的“自行管理事务”或者界限不明确的事项，特别行政区司法机关在个案中作出判断。根据基本法规定，全国人大常委会授权特别行政区法院在审理案件时，对基本法关于特别行政区自治范围内的条款可自行解释；特别行政区法院在审理案件时，需要对基本法关于中央管理的事务或涉及中央与特区关系的条款进行解释时，对该案作出终审判决前应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款做出解释。这一规定，“可使香港特别行政区法院在审理案件时对涉及中央管理的事务或中央和特别行政区关系的条款的理解有所依循，不致由于不准确的理解而作出错误的判决”。[10]同时，在具体个案中，进一步明晰中央管理事务和特区管理的“自治范围”的界限，做出合理的规范安排。特别行政区法院基于授权而行使的对基本法的解释权是具有明确界限的，不能把它理解为特别行政区法院“具有宪法性管辖权”。全国人大及其常委会、中央人民政府以及专责港澳事务的港澳办、中央人民政府驻港专责香港事务的中联办对“一国两制”、香港基本法实施的重大问题等进行监督，并表达中央对相关问题的立场与政策是正常履职行为，并不是干预特别行政区政府自治管理的事务。例如，作为民意代表机关的立法会内务委员会，由于个别议员的行为半年时间召开15次会议，但仍选不出主席，这实际上瘫痪了基本法规定的法定立法法机构的工作职能，直接影响了香港基本法的顺利实施，也使得疫情下与民生相关的急需法案无法进入讨论程序。这种恶意“拉布”的行为旨在阻碍“国歌条例草案”恢复二审的立法程序，使得加入香港基本法附件三的《国歌法》无法在特别行政区实施。
    根据香港基本法第104条，立法会议员是中华人民共和国香港特别行政区立法会的议员，宣誓拥护中华人民共和国特别行政区基本法，效忠中华人民共和国特别行政区。实施香港基本法附件三的全国性法律是特别行政区的法定义务，“拥护”和“效忠”的基本法和特别行政区，都是“中华人民共和国”的全国性法律和地方行政区域。作为维护国家象征的《国歌法》在香港特别行政区的实施正是需要体现其宣誓内容的具体行为，通过恶意“拉布”行为违反法定维护国家的义务，中央应有权对其行为进行监督，这也是香港基本法1条和第2条的基本要求。对此，负有维护基本法权威、保障香港繁荣稳定职责的港澳办、中联办表达高度关切并表明适当的态度，是合法且必要的。
    自去年修例风波以来，香港法治受到严重的挑战，由于特别行政区国家安全立法的缺失，使国家安全面临严峻的挑战。2020年3月，为了落实贯彻落实党的十九届四中全会《决定》精神，健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度，完善“一国两制”的制度体系，中央进一步提升了对港工作的统一协调职能，强化了中央对港工作的集中统一领导。依法治港，首先要维护宪法和香港基本法的权威，捍卫香港基本法的尊严。特别是，《香港国家安全法》的颁行对维护国家安全，保持香港的繁荣稳定提供了有力的法律保障。
    （二）第22条第2款规定：中央各部门、各省、自治区与直辖市如需要在特别行政区设立机构，须征得特别行政区同意并经中央人民政府批准。
    这一条主要规定了在香港设立机构的同意与批准程序，提出设立机构的主体是中央各部门、各省、自治区、直辖市。
    首先，如何理解第2款中的“中央”的含义。一般意义上讲，“中央”一词指国家政权的最高领导机构，包括党中央与国务院等机构；在内地，从政治意义上也可指党中央，如中央部门指中组部、中宣部、中纪委等；中央有时在法律和实践中也指相对于地方而言的“中央”。在宪法文本上，中央主要指中央国家机构，包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会等，此时的“中央”具有“国家”的意义。在香港基本法文本上“中央”一词出现7次，如第17条“关于中央管理的事务”以及“中央和香港特别行政区关系的条款”、第22条“中央部门”出现两次、第48条第（九）“中央授权”、第158条“中央和香港特别行政区关系的条款进行解释”等。在香港基本法中涉及“中央人民政府”一词的有关条款共有34条（款），这些条款分别规定了中央人民政府与特别行政区的关系、中央人民政府负责管理或决定特别行政区的有关事务、中央人民政府批准、许可即备案事项、中央人民政府授权事项、中央人民政府协助事项等。从上述分析可见，香港基本法第二章“中央与香港特别行政区的关系”中的“中央”是广义的，不仅仅指中央人民政府，同时包括全国人大及其常委会等中央机关。不过，在香港基本法中，具体代表中央对特别行政区进行统一管辖权与监督权的主体是中央人民政府。其次，在同一条文中采用不同的词汇时，大多应解释为具有不同的内涵，不然不会采用两种表述形式。基于上述解释的脉络，第2款“中央各部门”中的“各部门”除中央人民政府的部门机构外，文义上包括其他中央部门，如党中央部门、全国人大及其常委会等部门，主要还是指中央人民政府下设的部门，如组成部门和直属机构等。如中央人民政府的组成部门以及直属机构等需要在港设立机构，需要按第2款程序办理。回归前的1991年7月1日，国务院批准交通部在香港设立中国船级社香港分社（国函[1991]41号），批复中指出：“同意你部在香港设立中国船级社香港分社”。不过，商务部设立中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室经济部贸易处，并不是一个独立设立的机构，则不需要通过第2款的批准程序。
    另外，本款规定的另一对象是各省、自治区、直辖市，这些部门如需要在港设立机构，需要严格按照本条第2款规定的程序，经特别行政区同意由中央人民政府批准。国务院给行政系统发文一般采用“各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构”。从起草本条的过程看，当时立法者的顾虑是，如香港回归后，各省、自治区、直辖市政府在港滥设办事机构，会影响中央对港事务的统一领导，并可能增加特别行政区的负担。香港基本法起草委员会第三次全体会议后形成的草案第十条说明第2款的目的时提出，“本条第二款的规定，是为了防止中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港滥设机构和派到香港的人员不遵守香港特别行政区的法律”[11]。回归后，中央人民政府对批准在香港设立机构是严格限制的，对批准权行使是非常慎重的，至今并无地方政府经中央人民政府批准在香港特区设立办事处。
    （三）第22条第3款规定：中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港设立的一切机构及其人员均须遵守特别行政区的法律。
    依照第2款规定程序在特别行政区设立机构后，其机构和人员包括在香港的中资企业和人员等应遵守香港特别行政区的法律，这有助于保障“一国两制”基本方针和香港基本法的实施。本款中的“设立的一切机构”既包括中央人民政府以第2款批准成立的机构，也包括其他驻港机构与人员。驻港部队、中联办、外交部驻港特派员公署、驻港国安公署工作人员虽不属于根据第二款设立机构的人员，但作为中央人民政府派驻香港的正式机构的工作人员，遵守全国性法律和特别行政区法律。如《香港国家安全法》第50条规定，驻香港特别行政区维护国家安全公署应当严格依法履行职责，依法接受监督，不得侵害任何个人和组织的合法权益。驻香港特别行政区维护国家安全公署人员除须遵守全国性法律外，还应当遵守香港特别行政区法律。如香港基本法第14条第4款规定，驻军人员除须遵守全国性的法律外，还须遵守香港特别行政区的法律。国务院在国函[2000]5号申明，中联办及其人员，将严格遵守基本法和当地的法律，依法履行职责。作为中央对港事务的专责机关，中联办的所有工作人员，要自觉地遵守宪法、特别行政区的法律，以实际行动落实依法治国、依法治港的具体任务。
    （四）第22条第4款规定：中国其他地区的人进入特别行政区须办理批准手续，其中进入特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求特别行政区的意见后确定。
    回归后，引发的“居港权”问题，曾引起社会对第22条第4款的关注。这场风波的焦点是，是否允许港人在内地所生子女赴香港定居问题。由于港人在内地所生子女比较多，如不做限制，会导致大量人口定居香港，给特别行政区带来很大的压力。全国人大香港筹委会于1996年8月10日对此做出说明，认为，对港人在内地所生的子女，他们是否有居港权，主要看子女出生时其父亲或母亲是否已经是香港永久性居民。高等法院原诉法庭与上诉法庭采纳政府律师意见，认为居港权申请人要同时获得内地机关颁发的单程证才能来港。但1999年1月，终审法院推翻了高等法院的部分裁决，也就否定了全国人大香港筹委会的意见。
    在这种情况下，1999年6月26日九届全国人大常委会第十次会议通过了对基本法第22条第4款、24条第2款第（三）项的解释，其中对22条第4款中“中国其他地区的人进入特别行政区须办理批准手续”的解释是：指各省、自治区、直辖市的人，包括香港永久性居民在内地所生的中国籍子女，不论以何种事由要求进入特别行政区，均须依照国家有关法律、行政法规的规定，向其所在地的有关机关申请办理批准手续，并须持有有关机关制发的有效证件方能进入特别行政区。同时明确，各省、自治区、直辖市的人，包括香港永久性居民在内地所生的中国籍子女，进入特别行政区，如未按国家有关法律、行政法规的规定办理相应的批准手续，是不合法的。这是香港回归后全国人大常委会进行的第一次释法，澄清了基本法第22条第4款的“中国其他地区的人”的含义，既包括一般的赴港暂时居住的人，同时包括港人在内地所生子女欲进入香港定居的人。
    （五）第22条第5款规定：香港特别行政区可以在北京设立办事机构。
    1999年1月22日国务院批准香港特别行政区政府在北京设立办事处（国办函[1999]6号），给行政长官的公函写道：“有关香港特别行政区政府在北京设立办事处的报告业经国务院批准。
    香港特别行政区政府驻北京办事处自即日起成立，具有法人资格”。
    2008年8月25日经国务院批准，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构发出“关于为香港特别行政区政府驻北京办事处在内地执行公务提供便利等问题的通知”。“通知”中要求：香港驻京办及其工作人员必须遵守内地法律；香港驻京办办公场所储存的档案、文件及资料，以及存放于附有特定标识的信袋中的档案、文件及资料在内地及运送途中，执法机关不进行查验；各级人民政府及其部门不得征用香港驻京办的车辆和其他设备等；香港驻京办主任、副主任出入内地口岸时，可享有免检、免验礼遇等。香港特别行政区北京办事处的设立为加强两地的合作，及时沟通信息起到了积极作用。
    结语
    总之，香港基本法第22条是综合的规范体系，其5款内容之间具有有机联系，既有利于维护国家主权，同时亦保障特别行政区依法享有高度自治权，符合“一国两制”的原则，具有规范的概括性与引导性，为基本法的实施提供了规范基础。
    当然，这一条文中的一些词语表述较为抽象，会出现不同的理解，甚至是歧义。这就需要在香港基本法的实践中进一步寻求、凝聚共识。毕竟在法律解释传统与方法上，不同法律方法上存在着差异，如对“中央”、“中央部门”、“中央人民政府所属部门”等语词内涵的解释上可能有不同的解释方法与路径。
    法律解释本身是一种理性的对话，旨在维护法律的安定性、稳定与可期待性，扩大社会共识。学者在进行学理解释的过程中不可避免地带入一定的主观主义的价值色彩，但在法律解释中要避免工具化的倾向。如果把香港基本法第22条的个别词汇过于“政治化”，有可能损害法律解释学应有的专业立场。
    注释:
    [1][2][3]全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，中国民主法制出版社2011年版，第25、51、161页。
    [4]王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》，中共中央党校出版社1997年版，第140页。
    [5]根据《香港国家安全法》第2条规定：“关于香港特别行政区法律地位的香港特别行政区基本法第一条和第二条规定是香港特别行政区基本法的根本性条款。香港特别行政区任何机构、组织和个人行使权利和自由，不得违背香港特别行政区基本法第一条和第十二条的规定”。“根本性条款”指在法律文本中具有根本性、全局性意义的规范，起基础性、引领性与指导性作用，构成基本法的核心要义。
    [6]根据《香港国家安全法》第48条的规定，中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署。驻港国安公署应当加强与中联办、外交部特派员公署、驻港部队的工作联系和工作协同。
    [7][8]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第73、221页。
    [9][11]全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，中国民主法制出版社2011年版，第51页。
    [10]姬鹏飞：《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基衣法（草案）〉及其有关文件的说明》（1990年3月28日），中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1990-03/28/content_14792ll.htm，2020年8月4日访问。
    作者简介：法学博士，中国人民大学法学院教授。
    文章来源：《浙江社会科学》2020年第10期