范愉：司法资源供求失衡的悖论与对策——以小额诉讼为切入点

    一、问题与悖论
    现代法治社会以司法制度为基本依托，世界各国无不注重合理配置和优化司法资源，平衡司法成本、提高司法效率，为社会提供公正、高效和便捷的司法服务。然而，司法资源的短缺却是各国普遍存在的基本事实。这种短缺是绝对的，因为任何一个社会都不可能通过无限增加司法资源的供给，满足社会利用诉讼解决纠纷的全部需求，司法资源的增加并不必然导致正义产出随之增量，而且这种昂贵的需求还可能被不断地刺激出来，甚至可能使司法陷入恶性循环或危机。[1]因此，司法资源的供求失衡很难根本解决，而一个理性的社会应尽可能限制或减少不必要的诉讼，拓展替代性机制，以节约司法资源，应对社会纠纷解决和治理的需求。然而另一方面，司法资源的短缺义是相对的，通过合理的资源配置、缜密的制度及程序设计，运作正常的司法组织和法律职业群体，多元化纠纷解决机制的分流和适度的激励机制，以及理性和诚信的参与者和良好的司法环境，可以最大限度地使司法资源得以优化和有效利用，保持相对的低成本、高效益，满足社会的基本需求，获得公众的认可。事实证明，尽管社会转型导致纠纷和诉讼多发是不争的事实，但“诉讼爆炸”或“诉讼社会”并非所有工业化、城市化、现代化和法治国家不可避免的宿命，而很大程度上与一个国家的法律意识形态、对诉讼的态度、政策和制度设计直接相关。很多自始注重以非诉机制加以分流并遏制诉讼滥用的国家，[2]都能相对避免或缓和司法危机的出现。
    对于大多数国家而言，司法的供求失衡和危机确实是20世纪后半期的普遍现象，随着司法需求的扩大，很多法治国家都在推动以“接近正义（司法）=Access To Jus-tice”为口号的司法改革，致力于通过法律援助、集团诉讼、简易化等，使司法的利用更加平等、广泛和便利。[3]小额诉讼程序的扩大正是简易化改革的产物。
    然而，这种目标和逻辑中显示出一种无法克服的悖论，乃至于理想与现实往往大相径庭。例如，国家在民事纠纷的法律援助中投入了大量的资源，但并未使正义更多、司法形象更佳，反而形成了一种“无底洞”式的效应，刺激了更多的轻率诉讼和滥用诉权。有鉴于此，英国最终采用了颠覆性的民事司法改革思路：以减少诉讼为目标重塑民事司法。[4]集团诉讼也曾被标榜为最具革命性的接近正义之路，但同样伴生着无法避免的弊端：从合法的敲诈、律师的生财之道到社会为之付出的巨大代价，乃至于最热衷于这一机制的美国，不仅实践中强调由法院依职权进行严格限制，而且在面对如9.11事件这样大规模侵权事件时，也不得不转而寻求采用基金的模式加以处理。[5]同理，简易化尽管具有重要的意义，但也非解决司法困境和危机的灵丹妙药。这说明，通过增加供给和简易化满足司法需求的思路存在着无法克服的悖论。直至ADR运动开始向司法诉讼之外寻求出路，这种传统思路才开始被突破，尽管仍然不可能根本解决这一悖论，但至少提供了一种新的方向。
    在我国，有关司法资源配置也面临着相同的问题。近年来，国家的司法投人增长迅速，人员持续增加，包括基层法庭在内的法院建筑和硬件设施已堪称世界一流，法院在教育培训、调研、学术活动、接待、参观考察等方面更是耗资不菲。然而，一方面，投入与需求仍明显失衡，案多人少成为大多数法院面临的现实问题。另一方面，体制与惯行又导致司法机关在大量非司法活动中消耗了较多不必要的资源；法院内部存在着审判组织内部的机构失衡、业务与非业务部门配置失衡、审判业务与非审判业务部门配置失衡、审判职能与事务性工作失衡等问题，说明司法资源仍有一定的潜力可挖。
    与西方国家不同的是，我国司法制度原本具有非正式性特点和便利、经济、常识化和快速等优势，例如派出法庭的设置、审限制度、司法救助以及调审结合的民事诉讼模式等[6]司法改革面临着现代化课题和探索本土道路及发展模式的双重课题，并着力将程序的正规化作为改革目标，与西方国家亦存在着一定逆向性。[7]另一方面，中国的司法制度和程序设计粗放，尚处于重构过程中。通过立法和制度设计乃至整体性的司法改革实现司法资源配置的优化存在较大的困难。在这种情况下，通过法院内部的资源优化整合和案件管理，进一步挖掘司法潜能，发挥现有资源的作用，减少资源浪费，提高司法效率，缓解案多人少的问题，同时积极引导当事人选择利用非诉讼方式，促成纠纷解决机制的多元化和合理化，从而改善和优化司法资源配置，不失为一种合理的进路。[8]
    在经历了一些反复的过程之后，中国司法制度在正规化和便利化两方面都得到了提升和保障，而多元化纠纷解决机制同样成为合理的选择。然而，我国的司法改革和司法制度的建构远未完成，司法资源配置、司法成本与司法效率等问题仍是当前国家、社会和司法机关需要直面的难题。在这方面，不仅存在着认识分歧、利益冲突、司法能力、地方经济社会发展及文化差异等多方面的障碍，而且在立法和制度设计中显示出国家中心和诉讼依赖的特点，执着于以扩大司法供给满足需求和简易化的思路，在强调便利诉讼、降低诉讼费和简易化的同时，对大量存在的轻率诉讼、恶意诉讼、滥用诉权却不加任何限制。近年来，从交通事故处理到劳动争议处理机制，立法都采取了将案件向司法集中的制度设计，如果不是基层实务部门在实践中以多元化纠纷解决机制积极应对和变通，法院早已被此类诉讼淹没。尽管个案处理中当事人的私人成本似乎并不高，[9]但所耗费的公共成本和司法资源相当大，加之信访文化的作用，整体而言，我国用于纠纷解决方面的代价和风险显然过高。在这个意义上，我国民事司法面临的资源供求失衡的悖论，可能更为深刻。
    我国司法资源配置、司法成本与效率的问题就是在这样的语境下展开的。而小额诉讼程序作为扩大司法利用、降低司法成本、提高司法效率的理想制度，受到决策层、社会公众、学术界和司法实务界的一致推崇。目前，在《民事诉讼法》修改中，增设小额诉讼程序已基本达成共识，但在具体制度细节设计中仍存在许多理论和操作性问题。本文并不准备讨论这些细节，而旨在以此为切入点，分析影响制度设计的一些关键因素，特别是理念和制度设计的关系，并探讨可能的对策和发展方向。[10]
    二、小额诉讼的理想与现实
    在小额诉讼程序的问题上，主要表现为以下方面。
    首先，过高估计小额诉讼的价值和作用，忽视其负面作用和局限性，尤其是权利滥用的问题。迄今为止，国内有关小额诉讼程序的研究为数众多，但鲜有提及或深人分析其问题、负面作用和固有局限性的。在笔者根据国外的实证经验和资料指出这些问题之后，竟有研究者断言：“小额诉讼程序，未必就一定会导致滥诉，某些学者的担心不过是纯理论的推导，实际上以小额诉讼程序快速解决小额案件，细节正义的快速实现，有利于提高司法的权威和民众对于司法的信任，从某种程度上可以阻碍不良当事人的滥诉信心和冲动”。[11]法学界在高度评价小额诉讼效益（低成本、高效率），将其作为解决司法需求短缺、案多人少问题的关键的同时，往往忽略其存在的弊端和副作用，如成本远大于诉讼利益，对抗性及道德成本，以及可能诱发滥讼的风险。在具体制度设计中，多数意见也认为没有必要针对滥用而设置限制性规定。
    其次，在阐述小额诉讼的价值和优势时，仍然延续了以简易化和增量应对司法需求的陈腐思路，仅关注以国家强制力解决纠纷、扩大司法利用的意义，忽视简易化本身的问题。实际上，便利和廉价的诉讼不仅不可能解决社会中存在的一切纠纷，而且也难以解决司法和诉讼本身的难题。正如日本法学家小岛武司指出的：“我们不能简单地认为只要单纯地追求裁判程序的简易化就能解决隐藏于裁判制度中的问题，而必须客观地认识到蕴藏于简易化之要求背后之现实，并在此基础上慎重地做出政策上的抉择”[12]。我国人民司法原本具有简易化特征，很多基层法院已经通过设置“速裁”机制和立案阶段的调解等实现繁简分流。而当前在正规化进程中，我国司法成本正处在节节攀升状态，以职业法官处理大量小额诉讼不仅难以降低司法成本，而且这种简易化与滥用诉权的结合会导致司法资源短缺的加剧。
    再次，往往不考虑案件的具体情由，对诉讼当事人（通常是原告）及其诉讼一律贴上带有价值判断的定性和标签，诸如弱势群体、维权、公益诉讼、改革者、追求正义等，不仅会鼓励大量非理性行为，也给法院审理带来了压力和不当影响。
    最后，很多法律人出于对裁判的偏好，对“调解优先”的司法政策耿耿于怀，夸大调解、和解与法治和正义的对立，因而期待以小额诉讼替代调解，强调小额诉讼比调解具有更高的效益，裁判形式更符合司法的功能。然而，效率并不等于效益，更不等于效果，调解的价值不仅是追求效率，更重要的是减少对抗性和道德成本、关系成本，加强当事人本人参与和协商，追求更好的解纷效果和长远利益等。而小额诉讼则不可能实现这些价值，简易快速的裁判和“一审终审”也未必能保证司法质量、做到“案结事了”。我国近年的涉诉上访案件中也包括不少小额诉讼案件，如果不在判决中说明理由和依据，有时更会招致弱势当事人的正当性质疑，陷入“案结事不了”的困境。对于我国法院而言，“案结事了”的问题相对于“案多人少”更为紧要，因此大部分法院的“速裁”庭同样是“调解优先”，调解比例高达60-80%以上。在这个意义上，诉、裁与调解已区别不大。
    我国社会对小额诉讼的理想化期待很大程度是因为意识形态判断取代了对其实效的客观考察。实际上，尽管当代世界很多国家都在基层或社区法院建立了小额诉讼制度，但其实践效果却并不尽如人意，对其正当性的评价甚至远不如ADR 。“城市中诉讼案件的大量发生使得小额裁判制度理想中那种积极性、个别性照顾的，与实体正义相适应的裁判运作益发显得困难。解决这一难题较好的办法就是运用调解与仲裁。”[13]一些小额的“公益诉讼”，尽管似乎占有道德和价值的制高点，但由于不能形成判例和规则，通常也并不会产生所谓公共收益。德国的统计表明，小额诉讼耗费的公共成本远远高于其获得的诉讼利益；[14]在欧洲大陆，小额诉讼程序在民事诉讼中的实际作用和利用率远不如督促程序。[15]美国的法院往往将小额诉讼斥之为“垃圾案件”，[16]律师们则根据经验指出：“到小额法庭上告，所得到的结果未必会比和解的结果好。美国州法院研究中心在大量小额法庭诉讼进行研究，其结果显示，32%的原告拿回所要求的全部赔偿；22%的原告在诉讼后获取到诉讼金额的一半到全部；20%的原告得到的判决不足诉讼金额的一半；还有26%的原告得不到任何赔偿”。[17]为此，很多法院在对当事人进行小额诉讼帮助或指导咨询时，往往首先向当事人推荐和解或调解。[18]
    我国法学界在强调小额诉讼程序是弱势群体维权的武器的同时，往往忽略了一个事实：实际上，银行、企业等机构同样可以、甚至更热衷于利用这一程序向消费者或用户提起诉求，分期付款和信用卡制度的出现使得小额债务增加，但债权人多为信用卡公司、银行、大企业和政府机构，这就无形中使得小额程序变成了针对穷人或消费者的讨债程序。因此，小额诉讼必须面对一个极为棘手的社会问题，即社会的分配不公和当事人之间地位不平等的问题，例如，一部分债务人是由于接受了有瑕疵的商品、服务或不公平交易而拒绝支付；一部分债务人则是因为无支付能力，简单的债务履行请求和判决无法使这类纠纷得到圆满解决。[19]为了减少这种滥用，日本等国的法律对原告每年利用的小额诉讼的次数加以限制。而我国司法实践中，法院出于社会效果和稳定的考虑，对特定组织（如物业公司、供暖企业、电力公司等）集中追讨欠费的案件往往也加以限制，如一次只受理5件，以避免导致对“弱势群体”的群体性诉讼。这说明我国小额诉讼程序也可能面临同样的问题。
    总之，迄今为止，在世界范围小额诉讼程序所追求的理想远未成为现实，也并没有被视为一剂万能良药。由于诉讼范围的限制，即使小额诉讼程序运作正常，所解决的纠纷也十分有限，不足以整体减轻法院的压力。况且，小额诉讼程序无法解决其他诉讼固有的局限性。相比之下，当代各国对于以调解为主的非诉讼方式寄予了更高的期望和评价。
    此外，由于小额诉讼简化了大量法律技术和程序环节，难以遵循司法规律、实现司法的本质功能和价值，因此也会招致传统法学的批评。如有人认为：小额诉讼程序不够公平；在强调效率和效益的同时，把诉讼的正当程序保障降低到非诉讼程序的水平，
    即所谓程序保障的形骸化—无形中损害了诉讼的质量。同时，小额诉讼会进一步强化法官的职权并缺少相应的制约机制，往往被贬为“二流司法”和“廉价正义”。小额诉讼程序是通过限制当事人的一部分诉讼权利来获得效率的，这一点也正是小额诉讼程序的悖论之一。如何平衡所谓强者与弱者的诉讼平等，诉讼权利是否应该限制、怎样限制、限制的范围等都是必须根据该社会的实际情况慎重掌握的。[20]我国已有一些法学家以缺少法律依据为由，对一些法院尝试的速裁机制提出了质疑。[21]
    三、制度设计、资源优化与权利滥用的制约
    毋庸置疑，指出小额诉讼的问题和局限并非旨在否定其价值、功能或反对建立这一制度，而是期望这些分析有助于我们以现实主义的态度，[22]慎重考虑成本、风险、条件等因素，权衡利弊、充分博弈，理性地进行制度建构和程序设计。
    当代世界各国的经验教训说明，尽管司法资源供求失衡的矛盾不可能一劳永逸地彻底解决，但却能够不断通过改革和完善尽可能接近这一目标。不言而喻，一味扩大法院、增加法官绝非合理选择，单纯的简易化也不可能从根本上解决司法的困境和问题，唯有采用多元化纠纷解决机制，分流案件、遏制诉讼，同时，注重从细节上慎重设计制度和程序，使其实现效益最大化。德国是理性调节司法资源的典范，法律根据案件的标的额、重要性和类型等分别规定强制调解、非诉或诉讼程序、审级、诉讼费、律师代理（普通案件强制代理而简易案件无需代理）、律师收费标准化，并通过诉讼费激励当事人和律师尽早和解，这些制度措施保证了司法正常运作，也有利于促进当事人的理性选择。不过在这种体系中，小额诉讼作为繁简分流的一个环节，其效益和公平两方面的价值和效果都十分有限。而美国则是通过市场调节司法资源的供求关系，强大的律师产业成为社会解纷成本居高不下的原因，而诉讼本身的昂贵、冗长和复杂，成为节制诉讼的有效调节阀。这必然导致社会向非诉讼机制寻求出路，小额诉讼实际上正是司法社会化的产物，但它在减少了诉讼程序的复杂性和成本的同时，也不产出判例等司法产品；更不可能改变司法资源配置的整体格局。
    基于当代世界各国的共识，优化司法资源配置、控制社会解纷成本至少可以从以下几个方面着手。
    首先，规定诉讼案件受理的最低标的额，并通过诉讼费用加以调节。很多国家都对可提起诉讼的最低限额作出规定，以限制过于琐细的纠纷进入诉讼。在费用方面，必须考虑诉讼成本的合理负担，激励当事人选择合理的解纷方式，并注意控制律师代理费用。毫无疑问，法定代理费制度在控制诉讼成本方面的效果远远优于市场调节、计时制和胜诉酬金制。
    其次，多元化机制的分流，通过专门法院、强制调解、行政前置程序或仲裁等减少民事纠纷向法院集中。近年来，很多国家和地区将尽可能减少诉讼作为民事司法改革的目标，除了在选择性程序中加强激励和引导外，更多的是将非诉讼或专门程序作为法定诉讼前置程序。其意义不仅在于优化司法资源，减少对国家司法权的依赖、降低诉讼的弊端，适应专门类型纠纷处理的需要，[23]还在于培养社会协商自治的纠纷解决文化。此类前置程序旨在限制诉讼，但并不意味着剥夺当事人的诉权，当事人仍可获得司法救济，但是客观上起到了引导和分流作用。[24]
    再次，通过程序设计，对部分司法程序采用行政化和非诉化处理，如督促程序、交通违法处理、协议离婚等，可以由法院专职人员（非法官）进行集约化、流程化、电子化、格式化处理，从而节约司法资源、提高效率。
    又次，法律援助的筛选和分流作用。法律援助的重点是为刑事被告人提供辩护，在民事领域，法律援助历来是一个难题，为了避免这部分资源滥用、无限攀升并诱发滥诉，必须严格把握法律援助案件的审查标准，除当事人的经济状况外，还必须具有法律上的理由、有可能胜诉的案件才能获得援助。如果诉求合理，但诉讼利益过小、远低于诉讼成本，则更适宜采用非诉讼方式处理，如民间调解、仲裁和行政机制等。目前，我国获得法律援助或司法救助的当事人在诉讼中胜诉的比例不高，说明这部分资源浪费较大，而且隐藏着败诉后进入涉诉上访的风险，如果在诉前达成和解则可以极大地节约司法资源、降低风险。因此，不仅需要对法律援助的使用及其结果严格把好关并进行评估，而且应逐步将民事法律援助的重点向非诉讼援助转移，包括政府参与农民工工薪的监管（如设立保证金）和直接干预，以及在大规模侵权事件处理中设立赔偿基金等方式。[25]
    最后，对轻率诉讼、滥用诉权和恶意诉讼以及当事人行为的规制。早在上世纪30年代，法国著名法学家若斯兰就提出权利相对论，指出：“使用像诉讼程序这种可怕的武器，必须要有限制。世界任何国家都认为这种自由权是可以成为滥用的，在日耳曼国家、回教国家、盎格罗萨克逊民族、拉丁民族，无一不是如此。……法国的判例，从来就认为行使诉讼权是可以成为妄滥而可以引起滥用者的责任的”。[26]所谓滥用诉权和恶意诉讼，包括虚假诉讼、欺诈性诉讼、骚扰性诉讼、轻率诉讼等，是指违反法律的本来目的，损害他人或公共利益，不具备合理的诉讼利益、无效益或负效益、无法由法律调整或无法执行的诉讼行为。法律可以通过追究刑事责任、侵权责任、司法惩戒措施以及法律职业的行为规范和戒律等加以规制。在很多西方国家（如德国），律师即使以“公益”为由提起诉讼，也会因可能涉嫌谋取私利或违法职业道德而受到严格的限制甚至禁止。然而，我国不仅没有任何法律对这些行为加以规制，往往还被标榜为“维权”和英雄行为，一些法学家甚至根本否认滥诉事实的存在及其危害。[27]法院和实务部门虽然对此多有体会，但无奈于缺少法律依据，只能不断呼吁并在实践中加以防御。对于一个发展中的社会而言，无论怎样强调司法诉讼的作用，如果忘记了其另外一面，就可能事与愿违：过多的诉讼不仅会压垮司法本身，也会拖累社会发展，将所有琐细纠纷都付诸国家权力不仅无助于树立司法权威，而且会戕害社会的诚信、协商、自治、责任与宽容等多元价值和精神支柱，助长更多的滥用诉权和恶意诉讼行为，最终成为恶性循环。
    具体到小额诉讼问题，各国除采取限制上诉，简化举证和审理程序、格式化诉讼文书等程序简化措施等相近的制度设计外，一般也都会设置替代程序或制约机制，主要包括。1.设置强制调解，减少不必要的诉讼。其目的是通过法定前置减少启动调解的障碍，促进当事人积极协商解决纠纷，通常并不赋予调解协议国家强制力，也不排除当事人诉讼的权利，但可以通过司法审查使其产生诉讼上和解（即生效判决）的效力。强制调解的范围通常比小额诉讼更大，既可由法院附设调解机构、也可由法院外社会或行政机构承担。多数国家和地区的强制调解成功率均在60%以上，有时允许调解人在特定情况下调解不成时可径行作出裁决，使调解和裁决功能相结合，由此减少了小额诉讼的使用及其弊端。2.由非职业法官承担小额诉讼事务，以降低公共成本，节约司法资源。在美国，很多州的小额法院或小额程序是由法院行政官员、临时代用法官（Temporary Judge）、资深律师、司法助理员（admin-istrator assistant）进行审理裁决。有时则由经过培训的志愿者担任“法官”或进行先行调解。在欧盟国家，则是由专职行政官员处理督促程序，或由法官助理、资深书记官、实习法官等审理小额诉讼案件。3.禁止或限制小额诉讼当事人聘请律师代理，以控制私人成本、对抗性和过多的技术性、程序性；法官可以根据职权、经验和裁量对当事人加以法律释明和指导，并可视情况在事实真伪不明时径行裁决，以避免在查明事实和举证中耗费过多成本。
    四、现实的可能与对策
    尽管上述有关优化司法资源配置和小额诉讼的制度设计已被证明行之有效，但制度和程序的设计还必须与社会的文化传统和公众的行为以及市场和诚信机制等条件相适应，例如，中国仿照欧洲国家建立了督促程序，但由于我国债务人诚信度普遍较低，通常会提出异议，拒绝履行义务，以致这一制度难以奏效。这说明制度移植并不是万能的，而如果只取一种形式，却不能辅之以配套措施，更不可避免使其陷入困境或走向异化。在我国目前的社会和司法环境下，无论是基于人民司法的传统和转型社会纠纷解决的现实，还是基于现行体制和社会公众行为习惯，无论是基于关注民生的情怀还是基于法律意识形态，立法的重点仍将是司法管辖的扩大、诉讼的保护，而很难将上述方案作为重点。由于担心限制诉权会影响公民维权或不利于弱势群体，立法者既不会将强制调解写入立法，也不会将劳动争议等特定类型的纠纷的管辖权转移到法院之外；出于对社会力量的不信任，也不会轻易将部分司法权交付给非职业法官；同时，以诉讼案件数量（收案、结案）作为衡量司法功能和法院政绩指标的机制，在一定程度上也会抑制法院引导当事人采用非诉讼机制的积极性；职权主义的司法传统则宁可倚重简化的审判，也不愿相信调解所能达致的协商正义；而市场化也很难遏制律师行业推动诉讼的欲望。在这种背景下，期待通过立法—《民事诉讼法》修改，建立一个高度理性、完善、统一的小额诉讼程序，可能只是一种奢望。尽管如此，一个相对合理和粗放的制度设计仍是可欲的，根据以往的经验，在立法博弈中，关注国情和现实的现实主义立场会克制某些过于激进的主张，司法机关也会避免采用过于复杂的制度设计，因此，可能的结果是像我国多数制度和程序一样，由立法完成一个基本框架，除了程序的简化会模仿大多数国家的模式外，其他细节都可能被省略，包括对机构当事人起诉次数和律师代理的限制等。但这未必不是一个差强人意的结果。由此，基层法院、实务工作者和当事人会在实践中通过博弈，以实践理性和创新不断修正、填充和发展这一制度，使其更接近实际。当然，这也需要付出不统一、不确定、甚至不合法的代价。
    对于小额诉讼的制度建构和立法而言，较为合理的发展方向和选择包括以下几个方面。
    首先，通过调解改造小额诉讼程序，实现调裁结合。小额诉讼程序是诉讼与非诉讼方式（ADR）之间的联结点。尽管高度简化，小额诉讼程序的成本仍高于其利益，为克服其弊端或局限性，小额诉讼程序必然向非正式性和非诉化方向演进：或走向行政化或仲裁化，或是向调解靠拢。为了扬长避短，小额诉讼在程序上更适合采用调解与裁决结合的方式：强调调解优先，以促成大多数案件达成和解，避免简单裁判的各种弊端；而在少数案件无法达成合意时，可以径行裁决，以避免另行启动程序，以降低成本，克服调解不成造成的延误和程序重复。调裁结合是当代纠纷解决机制的最新趋势，很多国家或者在调解中设立决定（裁决）环节，或者在裁决（包括各类仲裁）程序中增加调解前置，[28]我国很多法院的速裁庭同样是绝大多数案件以调解结案。在这个意义上，小额诉讼程序完全可以被调解制度所吸收或合流。
    其次，注重地方差异，给各地保留一定的灵活和发展空间。小额诉讼设计的多为社区纠纷，与地方经济、社会、文化息息相关，一般而言，中心城市是小额诉讼集中多发之地，而稳定的农牧区则往往能形成“无需法律的秩序”。[29]因此，小额诉讼程序往往都是地方性的，如美国各州有关小额诉讼的法律规定各有不同，德国也将设置强制调解的权限交由各州自行决定。我国城乡、东西部及各民族地区的纠纷解决和基层司法需求和样态差异较大，近年来，各地法院因地制宜地创造了很多繁简分流的程序和措施，尽管形式多样、各有侧重，但都取得了一定的效果，往往异曲同工或殊途同归。立法在完成小额诉讼的基本原则和法律框架后，可以由各地方根据自己的实际情况、条件、能力和社会需求对小额诉讼程序加以具体化和灵活运用，但应尽量避免重复和低效的设置。[30]
    最后，在立法未设置强制调解、滥用限制等制度的情况下，应允许各地基层法官根据个案或类案的需要，通过司法裁量加以调节。例如，在特定机构一次性起诉较多消费者或用户时，如确实可能出现不利于弱势群体的局面，法院可以要求其拆分为若干批次分别起诉，或要求整先行调解，在有利于当事人和社区治理的前提下，也不妨尝试将小额民事案件全部先行提交人民调解组织调解。同时，法院也可对滥用诉权的行为进行劝诫或引导由民间调解解决。
    毫无疑问，司法资源配置和效率的问题涉及诸多的社会因素，并不仅仅是程序设计问题，立法不能仅从意识形态、法律、逻辑和法律职业的利益出发，应该注意总结基层的实践经验，对社会需求、当事人行为习惯和选择偏好、成本效益、风险等进行深入调研、科学评估和慎重论证，
    以避免制定看起来很美，却难以施行的法律制度。
    范愉，中国人民大学法学院教授、博士生导师，法学博士。
    【注释】
    [1]参见[英]朱克曼主编：《危机中的民事司法》，傅郁林等译，中国政法大学出版社2005年版。
    [2]如北欧国家实行的强制调解，日本的小司法模式以及德国的制度设计都取得了明显的效果。
    [3]详细资料及分析参见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第3、4章。
    [4]同上注。
    [5]参见范愉：《集团诉讼问题研究》，北京大学出版社2005年版。9.11事件之后，美国国会通过议案，设立了“联邦赔偿基金”帮助航空公司摆脱可能出现的大量起诉案。赔偿基金为受害家庭提供的赔偿从25000元到690万美元不等，平均每个家庭180万美元。作为交换，他们需放弃提起起诉的权利。截止2003年12月的最后期限，有92%的911受害家庭提出了赔偿申请。73个受害家庭放弃了基金提出的赔偿提议，对航空公司提出了诉讼。
    [6]参见范愉：“简论马锡五审判方式—一种民事诉讼模式的形成及其历史命运”,载《清华法律评论》第2辑，清华大学出版社1999年版。
    [7]参见范愉：世界司法改革的潮流、趋势与中国民事审判方式的改革，载《法学家》1998年第2期。
    [8]近年来，各级各地法院这方面的努力已经初见成效。如很多法院通过引进社会力量，加强诉前调解等多元化纠纷解决机制，既为当事人节约了诉讼费用，也极大地节约了司法资源，在全国法院受理案件普遍大幅增长的背景下民事案件立案和执行案件下降或持平，也使得法官完成了人才优化和整合，提高了案件审理的质量，提高了效率，当事人满意度提高，社会公众也给予高度评价。有关研究参见景汉朝主编：《司法成本与司法效率实证研究》中国政法大学出版社2010年版。
    [9]但如果将打点关系和用于所谓“诉讼掮客”之上的非正常费用算上的话，诉讼成本则完全无法准确计算，但这一点恰恰建立在当事人的机会主义心理上。
    [10]笔者从1999年起开始研究小额诉讼程序在多元化纠纷解决机制和司法改革中的意义和必要性，同时也对其局限作出了分析，并针对我国建立该程序的问题及对策提出了具体的设想。参见范愉：“小额诉讼程序研究”,载《中国社会科学》2001年3期。
    [11]许尚豪：“小额诉讼：细节正义的主旨与要求”,载《人民法院报》2006年12月18日第18版。
    [12]陈刚主编：《比较民事诉讼法》（第1卷）比较民事诉讼法研究所1999年版，第70页。
    [13]同上注，第70页。
    [14]根据德国教授Bjorn Ahl（伯阳）在“司法成本与司法效率暨案例指导制度国际研讨会”（吉林省吉林市2010年11月5日）上的介绍，据统计，小额诉讼案件的实际成本数倍于其诉讼利益，以致一些州要求用强制调解加以替代。
    [15]多教欧盟国家债务纠纷案件（无论数额大小）约90%都是通过督促程序（支付令）处理，作用远大于小额诉讼。
    [16]参见[美]萨利·安格尔·梅丽：《诉讼的话语—生活在美国社会底层人的法律意识》，郭星华等译，北京大学出版社2007年版。根据笔者的访谈和调查，美国学者对于小额诉讼（法院）的性质存在不同认识，多数法学家将其摒弃于正式的司法体系及程序之外，但也有部分法学家和社会学家认为它构成基层司法的主体部分，仍属于正式司法体系之列。律师以及基层民众同样存在着不同认识。梅丽在书中描述的美国基层民众的诉讼行为，就是以小额法院为背景的。该书表明，从20世纪60年代开始，很多法学和社会工作者一直在致力于通过社区调解等方式改善诉讼的弊端，更好地解决小额诉求。从目前的实际情况看，调解等ADR解决的小额纠纷已经在数量上远远超过了法院的小额诉讼程序。
    [17]邓洪：《美国小额法庭DIY（American Small Claim Court-Do It Yourself Guide]》，瀛舟出版社2006年版，第53页。
    [18]“很多法院及政府都提供免费的调解服务。调解员是受过训练与本案无关的第三者，通过听取双方的叙述，争取达到使双方都能接受的协定。这种调解没有收费，或收费很低。调解员不是法官，没有权利对案子裁决，但是通过协调，双方坦诚布公地说明各自的情况，在第三者的帮助下，有时各退一步，会达到在诉讼前和解的目的。如果你可能成为诉讼案的被告，应要争取调解机会，以避免到法庭上解决这些纠纷，届时费时费力，实在不值。”前引邓洪：《美国小额法庭DIY》，第53-55页。笔者在维斯康星州的县法院考察过多次，这里的小额诉讼咨询也是如此，法院给当事人的有关小额诉讼程序的小册子中建议当事人优先选择调解或和解。
    [19]“许多民众为方便及省事起见，都想将债务有关的案件交给收债公司来处理。而许多收债公司在收债时，都会利用小额法庭的法律途径来收债。大部分州都允许收债公司代表债权人到小额法庭提出诉讼，债权人不需要亲自到庭。但是，以下几个州市不允许追债公司在小额法庭提出诉讼，它们包括：阿肯色州、加州、科罗拉多州、肯塔基州、密西根州、米苏里州、蒙坦拿州、内布拉斯加州、新泽西州、纽约州、俄亥俄州、奥克拉荷马州与德克萨斯州。在这些州里，债权人必须亲自出庭诉讼债务人。前引邓洪：《美国小额法庭DIY》，第63页。
    [20]当代世界各国的司法改革都在谨慎处理这一问题。然而，都面临着一个两难处境：在不对原告进行限制的情况下，小额程序容易被企业、市政部门、保险公司和分期付款销售公司等机构利用，成为讨债公司；而对原告作出限制又明显地使其成为照顾贫困阶层的特殊程序，由于有悖于司法中立原则，即使是为了保护弱者，也难免遭到非议。
    [21]汤维建：“速裁法庭宜‘减速’”,载《人民日报》2010年8月18日第8版。
    [22]参见范愉：“新法律现实主义的勃兴与当代中国法学反思”，载《中国法学》2006年第4期。
    [23]例如，劳动法院的作用不仅是为了减少普通法院的压力和处理的专门化，更重要的是通过劳资双方代表的参与，使其处理具有协商性意义。因此，在普通法院设置专门租序并不能替代专门性的劳动法院和劳动仲裁等机制的价值和作用。家事（人事）纠纷、交通事故赔偿、环境纠纷等亦同理。将纠纷的管辖权集中于普通法院的专业法庭，如环境法庭、劳动法庭，只能解决专业审理问题，但无法发挥社会法院及行政法庭的功能，而这些机制本身都有避免传统诉讼程序之弊端的用意，其裁决者也不是职业法官。
    [24]参见张永红：“英国判例法对调解的规范和引导”,载《法律适用》2010年第2、3期。很多国家的劳动争议绝大部分已不再诉诸司法，日本的交通事故赔偿多数在司法程序外解决；不仅常规案件，刑事案件、行政争议、新型社会案件、公益案件同样可以通过协商性方式解决。
    [25]范愉：“群体性侵害事件的多元化解决—三鹿奶粉事件与日本C型肝炎诉讼案的比较研究”,载《法学家》2009年第2期；“中国集团诉讼中侵权责任的实现”,载《河北学刊》2010年5期。
    [26][法]路易·若斯兰：《权利相对论》，王伯琦译，中国法制出版社2006年版，第34页。本书在上世纪40年代被译者介绍到我国，译者在译序中特别指出，《法国民法典》制定之际正值自由主义高涨的历史时期，因此权利滥用问题并未受到关注，而权利相对论和对滥用权利的警觉则是社会和法律发展的结果。而我国80年代末以降，在片面理解和极端推崇《法国民法典》有关法官不得拒绝裁判的规定之同时，从未对权利滥用问题报以应有的关注和法律对策。
    [27]刘作翔：“质疑‘滥诉’之说”,《检察日报》2003年12月16日第22版。
    [28]参见范愉：“诉讼调解：审判经验与法学原理”,载《中国法学》2009年第5期。典型的形式包括日本民事调解中的“决定”,美国劳动法庭的和解法官；欧洲大陆国家的行政申诉专员等。
    [29]参见[美]埃克里森：《无需法律的秩序—邻人如何解决纠纷》，苏力译，中国政法大学出版社2003年版。
    [30]王亚新教授在这方面也提出了很多中肯的建议。参见王亚新：民事诉讼立法修改与程序分化，中国诉讼法律网2011年1月22日登录。