关于《行政诉讼法修正案（草案）》的专家建议书

    中国宪政网编者按：《行政诉讼法》自1989年通过、1990年施行以来，在保证法院审理行政案件、保护公民合法权益、监督行政机关依法行政中发挥了积极作用。但施行23年来，该法有些制度已经无法适应社会的现实和发展，有待修改完善。2013年12月第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》。与社会各界的期望相比，目前该草案还略显保守。怀着法律人的责任感和使命感，以及对法治的孜孜追求，中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长、中国行政法学研究会副会长莫于川教授组织研究团队针对《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》进行认真研究，并形成专家意见书。建议此次行政诉讼法修订能在创新审判体制、完善诉讼程序等方面做出更多的修改完善，更有效地保障公民权利、规范行政权力、促进依法行政。
    中国人民大学宪政与行政法治研究中心中国行政法研究所
    关于报送《行政诉讼法修正案（草案）》专家意见书的报告
    全国人大常委会法制工作委员会：
    为给《中华人民共和国行政诉讼法》修改工作提供参考，中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长、中国行政法学研究会副会长莫于川教授曾根据贵委行政立法研究组的要求，组织中青年学者完成了《关于修订<中华人民共和国行政诉讼法>的建议稿（中国人民大学方案）》，于2005年3月报送贵委。后因修改《中华人民共和国行政诉讼法》列入全国人大常委会的立法规划和工作安排，行政诉讼实践有了新的发展，莫于川教授又组织中国人民大学中国行政法研究所课题组，在大量调查研究和听取专家学者、法制实务部门的意见后，完成了专题研究报告和《<行政诉讼法>修改专家建议稿（中国人民大学方案）及其理由说明书》，于2012年2月报送贵委。
    2013年12月第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（下称《行诉法修正案草案》）并在中国人大网公布向社会公开征集意见之后，在人大法学院和研究中心的领导和支持下，莫于川教授再次组织研究团队针对《行诉法修正案草案》进行认真研究并形成专家意见书，现报送贵委供修法工作参考。参加此项研究工作的人大法学院教师和研究生是：莫于川、雷振、康枫翔、曹飞、黄硕、周威、胡大路、田林、宗恺、冯帅、孙如意、吴建业；专家意见书由莫于川、宗恺、冯帅执笔。
    特此报告
    中国人民大学宪政与行政法治研究中心
    中国行政法研究所（所长：莫于川）
    2014年1月20日报送
    《行政诉讼法修正案（草案）》专家意见书
    （中国人民大学研究团队提出）
    第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（下称《行诉法修正案草案》）并在中国人大网公布向社会公开征集意见之后，在人大法学院的领导和支持下，莫于川教授组织本院研究团队进行认真研究形成如下专家意见，现报送立法机关供修法工作参考。
    一、对《行诉法修正案草案》的整体意见
    《行政诉讼法》自1989年通过、1990年施行以来，在保证法院审理行政案件、保护公民合法权益、监督行政机关依法行政中发挥了积极作用。这次修改是在推动法治国家、法治政府和法治社会一体建设的大背景下，为解决行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等突出问题进行的制度创新。从《行诉法修正案草案》的形式和内容看，采纳了学界和实务界多年来呼吁完善行政诉讼制度的部分修法建议，整体框架更趋合理，修改内容针对性强，制度设计比较细致，推出若干制度创新，这些都非常值得肯定。但是，与社会各界的期望相比，《行诉法修正案草案》还略显保守。我国《行政诉讼法》施行23年来尚未做过任何修改，启动修法程序很不容易，故望这次修改能在创新审判体制、完善诉讼程序等方面做出更多的修改完善，更有效地保障公民权利、规范行政权力、促进依法行政。
    二、对《行诉法修正案草案》的修改建议
    1.《行诉法修正案草案》第一条修改，仍保留原来的立法目的排序，我们认为没有突出保护公民合法权益这一行政诉讼立法的根本目的，故建议将根本目的置于其他立法目的之前。调整立法目的排序后，本法第一条表述为：“为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保证人民法院公正、及时审理行政案件，监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”
    2.《行诉法修正案草案》第二条修改，对“包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织”的提法不够周全。在当前公民权益受到侵犯而起诉的案件中，有许多侵犯公民合法权益的情况并不是通过具体行政行为的形式出现，而是通过抽象行政行为，甚至不属于行政行为的情况。如村委会在审核低保人员申请和发放补偿款的情况，此时公民权利受到侵犯则难以提起行政诉讼。故建议从事实上行使行政权力的角度来定义相关的组织，建议改为“前款所称行政机关，包括法律、法规授权承担公共行政职能、履行公共行政职责的组织”。
    3.《行诉法修正案草案》第四条修改“（十）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之表述，易于被理解为“等内等”，也即仅被理解为“其他”的“人身权、财产权”，至于“人身权、财产权”以外的权利和利益（例如教育权、社会权、某些程序性权利以及由权利带来的利益）则易于被排斥在受案范围之外，使得权益救济的范围大大受限。故建议将此修改为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权以及其他合法权益的”，或者简明地修改为“认为行政机关侵犯其他合法权益的”。
    4.《行诉法修正案草案》第五条修改，第2项“并应当转送有权机关依法处理”的后面缺乏反馈机制，恐会削弱监督力度。故建议将此修改为“并应当转送有权机关依法处理。有权机关应将处理情况告知转送规范性文件的人民法院。”
    5.《行诉法修正案草案》第六条修改，很有现实针对性和适用价值，但在管辖问题上不能忽视便民原则，应尊重原告的选择权。故建议将新增的第十六条第二款修改为“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件，但是原告选择所在地基层人民法院管辖的除外。”
    6.《行诉法修正案草案》第七条修改，同第六条修改一样，也很有现实针对性和适用价值，但在管辖问题上同样不能忽视便民原则，应尊重原告的选择权。故建议将新的第十七条第（二）项修改为：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：“（二）对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，但是原告选择所在地基层人民法院管辖的除外；”。
    7.《行诉法修正案草案》第十一条第3项修改，有关行政机关被撤销或者职权变更的情况可能还存在另一种可能，即行政机关被撤销且职权也不存在。例如，唐慧案件中唐慧对行政赔偿的裁决提起行政诉讼，如果发生在劳动教养被废止、劳教委被撤销的情况下，也即该机关被撤销且该职权也不存在，就会暴露出该法律规定的漏洞。故建议将此修改为“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告；没有继续行使职权的行政机关的，作出撤销或职权变更决定的行政机关或原行政机关的直接上级机关是被告。”
    8.《行诉法修正案草案》第十四条修改的规定存在不规范的情形，故建议将第2项修改为“（二）当事人的近亲属或者其单位的工作人员”；将第3项修改为“（三）当事人居住地或户籍所在地的社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”
    9.《行诉法修正案草案》第二十三条修改的第一款、第二款中的“人身权、财产权等合法权益的法定职责”，其中对“等合法权益”的理解存在疑问、易生歧义，容易被仅仅限定为人身权和财产权。而实践中有很多并非人身权、财产权的权益，也亟须行政机关履行保护职责。故建议将此分别修改为“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护合法权益的法定职责”，“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护合法权益的法定职责”。
    另，第一款中“行政机关在接到申请之日起两个月内”的时间表述，与《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例、与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等法律文件的规定不尽一致，在实践中存在微妙差别，不利于统一理解和执行，故建议将其修改为“六十日内”。
    10.《行诉法修正案草案》第二十七条修改的第一款和第二款中，“作出裁定书”的表述不够规范，故建议分别修改为“应当在七日内出具裁定书”，“在七日内既不立案、又不出具裁定书的”。
    11.《行诉法修正案草案》第三十五条修改，将补偿案件增列为适用调解的案件类型，这算是有所进步，但仅仅作此修改仍有不足。鉴于行政诉讼实务中已大量存在实为司法调解的诸多行为样态，构建更有力度的行政诉讼调解机制已有经验基础，故建议《行诉法修正案草案》增加适用调解的案件类型，并对调解原则、程序等作出更明确的如下规定（新的第六十二条）：“人民法院审理行政案件，一般不适用调解，但是行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件以及适合运用调解方式解决行政争议的案件除外。调解应遵循当事人自愿原则。具体的调解范围、调解方式、调解程序、调解适用、调解限制等，由最高人民法院作出规定。”