刘苗苗：公益诉讼主体多元化探讨

    内容提要: 作为一种新型的诉讼模式，公益诉讼相比一般的诉讼模式来说，展现出了巨大的价值，我国新《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第一次以明确立法的方式确立了民事公益诉讼。作为立法衔接，最近《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）和《环境保护法》（以下简称《环保法》）也在如火如荼的修改之中，规定行政公益诉讼的《行政诉讼法》的修改也已势在必行。但是由于我国公益诉讼制度刚刚起步，相关立法关于公益诉讼主体的范围界定还相对狭窄，针对这一问题，有必要结合相关理论和法理探讨一下公益诉讼主体多元化的发展趋势，提出完善我国公益诉讼主体的理论建议。
    关键词: 公益诉讼，公益诉讼制度，诉讼主体，多元化
    前言
    公益诉讼起源于古罗马，而现代公益诉讼始创于美国。所谓公益诉讼，是指法律规定在国家或社会公共利益已经或即将受到不法行为侵害时，国家机关、组织或公民个人为维护该利益而向法院提起诉讼的行为。由此可见，公益诉讼具有公益性。当今社会，环境污染、民族或性别歧视、侵害消费者合法权益、侵犯知识产权、破坏国有财产或集体财产、垄断行业或国家机关、政府部门单方面涨价等事件层出不穷，时有发生，严重损害了国家和社会大众的利益。另外，随着国家行政权力的持续膨胀，运作机能却越来越低下。行政机关违法作为或不作为、不当行为、执法程序侵害公民合法权益的现象增多，导致公民对政府行政机关信任缺失、极为不满。这是公益诉讼制度产生的社会背景。而人民主权、分权与制衡、建立有限政府、司法能动性和公民参与司法等理论与实践的发展，则是推进公益诉讼制度发展的强大动因。
    从公益诉讼制度在世界各国的发展和运作来看，与一般的公民私人诉讼相比，其展现出了巨大的诉讼价值，如公正价值、经济价值、社会价值等。
    一、我国公益诉讼制度的发展现状
    在我国，公益诉讼制度刚刚起步，公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念。顾名思义，公益诉讼是指特定的国家机关、组织或者个人在某行为侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为了维护公益，而依法向法院提起的诉讼。这种诉讼在认定原告资格、审理方式、证据规则、裁判方式等方面都与传统的诉讼模式存在明显区别。特别是，由于在本质上是为了保护公共利益免受国家机关、组织或者其他公民的侵害，一般被认为具有维护法律秩序的客观诉讼性质。之前，大多数学者倾向于将涉及到公共利益保护的民事或者行政案件归人公益诉讼的范畴。[1]由此公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种。要研究公益诉讼，首先要明确何谓公益？如何界定公益？
    （一）我国关于公共利益的界定及现状
    公益，即公共利益的简称。关于什么是公共利益，目前世界大致存在三种立法模式，即列举式、概括式和折中式。列举式，即采用列举的形式，将属于公共利益的事项一一列举，列举之外的事项无论如何都不再属于公共利益。采用这种立法模式的国家有韩国、日本等。这种立法模式的好处是，明确性很强，一目了然，可操作性强。但其弊端也很明显，即立法不会穷尽所有事项，会存在法律漏洞，而且随着国家和社会发展，会导致立法的滞后。概括式，即概括而抽象的规定什么是公共利益，而不明确列举公共利益的事项，对公共利益的解释权完全掌握在国家机关手中。这种立法模式的好处是，可以根据具体情形综合判断某一事项是否属于公共利益事项，公共利益的概念可以随着国家和社会的发展变化而发展变化，具有与时俱进的发展特性。但其弊端是，概念模糊，不明确，导致法律实践中国家机关对公共利益的解释混乱，执法、司法过程中侵害公民利益的事件接连不断，严重损害国家机关在公民心中的权威。我国采用这种立法模式。折中式，即上述两种模式的结合，既采用不完全列举的方式列举了公共利益事项，又采用兜底条款概括式的规定了公共利益事项。这种拉法模式结合了上述两种模式的好处，也避免了上述两种模式的弊端，目前来看是比较合适的立法模式。但这种立法模式从某种程度上却给人一种立法不自信的感觉，可以说是立法不自信的表现。
    “公共利益”是我国法律中出现频率很高的一个词语，但是，我国采用的是概括式的立法模式，即对公共利益的界定相当模糊，这导致公共利益的最终解释权牢牢地掌握在国家机关手中，公民没有任何发言权。当国家机关拿着公共利益的“免死金牌”站在公民面前的时候，公民不能言、不敢言，只能老老实实的给国家机关亮起绿灯。在公共利益面前，公民只能选择让步，牺牲个人利益。法律实践中，国家行政机关、司法机关在界定公共利益范围的时候自由裁量权过大，导致裁决的不一致、波动性较大，甚至明显欠缺合理性，严重损害了国家权威，侵害了公民利益。近几年出现的国家行政机关土地强制征收、征用，房屋强制拆迁，河南平坟事件，城管野蛮执法等就是实例。面对这种社会状况，我们不禁要问：到底何为公共利益？关于公共利益到底是谁说了算，是国家还是公民大众？由于我国对公共利益的范围界定模糊，且不存在明确的公益诉讼制度，导致了当出现侵害公共利益的事件如环境污染、侵害众多消费者合法权益、破坏、损毁公共财产、侵害多数公民合法权益时无人采取或无法采取措施如提起诉讼等维护这些利益，致使这些实际上属于公共利益范畴的利益得不到应有的保护。
    （二）公益诉讼的种类
    根据公益诉讼被告的不同可以将公益诉讼分为两大类即行政公益诉讼和民事公益诉讼，例如对行政机关的违法作为或不作为提起的诉讼。前者是指被告为行政机关的公益诉讼，后者是指被告为行政机关以外的国家机关、组织或公民的公益诉讼，例如对某工厂污染环境违法行为提起的诉讼。虽有上述分类，但笔者认为，二者之间并没有明显的界限，在一定情况下，可能出现二者共存或择一的情形。例如最近发生的食品、药品问题事件，如果对此提起公益诉讼，被告既可以是相关食品、药品生产商，还可以是食品、药品负有监管职责的行政机关或部门。在法律没有禁止的情况下，还可以以二者为共同被告。
    （三）我国相关法律关于公益诉讼的规定
    随着去年新《民诉法》的修改施行，公益诉讼制度开始在我国初见端倪，这让我们看到了黎明的曙光。新《民诉法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。此条款即所谓的民事公益诉讼。分析此条款可知：本条以不完全列举的方式例举了公益诉讼的范围即损害社会公共利益的行为，以及对公益诉讼的主体即法律规定的机关和有关组织。该条款系我国第一次采用明文立法的方式将公益诉讼制度写人法律条文之中。但是，这并不意味着我国在此之前不存在公益诉讼制度。鲜有的几个判例可以看出我国司法实务界正逐渐开始迈出公益诉讼的步伐，这些例子有：某检察机关提起民事诉讼挽回国有资产损失、广东省海鲜水产厅代表国家要求泄露柴油的船东赔偿因此给国家渔业资源造成的损失{1}、中华环保联合会诉被告江苏某集装箱有限公司案{2}89等。最后，笔者认为，现行民诉法特别程序中的选民资格案件、认定无主财产案件也属于公益诉讼。因为，此类案件的目的都具有公益性。
    另外，作为立法衔接，正在修改的《消法修正案草案规定：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。环保法修正案草案规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。此次修改增加引入消费者组织的公益诉讼制和环保组织的公益诉讼制度，这是民事诉讼法第五十五条在消费者和环境保护领域的延伸与细化。
    （四）对我国现行法律规定的客观评价
    我国虽然若干年之前就存在了与公益诉讼制度类似的法律规定，而且去年新《民诉法》和正在修正的《消法》、《环保法》也将公益诉讼制度明文确认。但是，公益诉讼制度在我国仍处于起步阶段，而且行政公益诉讼至今仍没有被立法确认。《民诉法》、《消法》和《环保法》也仅仅就公益诉讼的主体资格（法律规定的国家机关或有关组织）及公益诉讼的范围（损害社会公共利益的行为）做出了实体性的规定，由于程序法规定的缺失，导致诉讼救济渠道不畅、法律保护不力，且存在着法律之间不够协调等问题。但是，基于我国国情，目前立法不宜走得过急，而应先集中解决制约公益诉讼开展的起诉条件问题，即设定公益诉讼的案件范围和确定提起公益诉讼的主体资格。至于公益诉讼的其他问题，留待以后总结经验后再逐步作出规定{2}90。但是，世界上一些公益诉讼制度比较发达的国家的宝贵立法、司法经验，对于我国尽快建立完善的公益诉讼制度具有重大的借鉴意义。
    二、外国关于公益诉讼主体的规定及对我国的启示
    （一）外国关于公益诉讼主体的诉讼模式
    现代公益诉讼制度以其创始国美国所在的英美法系国家最为发达，大陆法系国家由于法律文化传统的禁锢，相对英美法系国家来说处于落后状态，但也有独具自身特色的公益诉讼制度。各国由于政治、经济发展情况和历史文化传统不同，所采取的诉讼模式也不相同。关于公益诉讼主体的确定，主要存在以下几种诉讼模式：
    1．国家诉讼模式{2}91。即由代表国家或公众的检察机关对损害或即将损害公共利益的行为提起公益诉讼。检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国，这一模式为其它国家所效仿。英国、德国、法国和日本等主要采用此模式。例如在英国，检察长是按照法律唯一在法庭上有权代表公众的人，他或者依职权或因私人的请求允许告发人提起诉讼。如果检察长不同意私人要求提起告发人诉讼的请求，法院无权调查为什么检察长拒绝个人的请求，也无权撤销他的决定{1}150-151。
    2．团体诉讼模式。即国家公诉机关以外的其他国家机关、社会组织为了公共利益而以自己的名义提起公益诉讼。德国和法国在确立了以国家诉讼模式为主的同时，还兼采团体诉讼模式，允许特定团体在特定案件和条件下享有提起公益诉讼的权利。
    3．公民诉讼模式。即任何公民为保护公共利益都可以以政府的名义直接向法院提起公益诉讼。这是公益诉讼制度发展的必然趋势，美国、印度等国家采用此模式。但二者又有所不同，美国在承认公民公益诉讼主体资格的同时，为防止公民滥诉，又对其进行了相应的限制，如原告必须是具体权利或利益受到行为人直接侵害的公民，而且该权利或利益可以被法院的有利判决所救济{3}70。而印度则采开放的原告资格，将公益诉讼的起诉资格赋予了全体公民。尽管此后对案件范围作了规定和限制，但明确所有公民都享有起诉权，这在世界范围内尚属首次{4}133。
    （二）对我国的启示
    1．我国关于公益诉讼主体的规定。新《民诉法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。由此可知，我国《民诉法》将公益诉讼主体界定为：法律规定的机关和有关组织。这里的规范性文件仅仅包括法律而不包括法规、规章和其他规范性文件；这里的诉讼主体仅仅包括机关和有关组织，而不包括公民个人。
    接下来的《消法》和《环保法》修正案草案中关于公益诉讼的规定。实际上是民事诉讼法第五十五条在消费者和环境保护领域的延伸与细化，其本质上没有改变《民诉法》对公益诉讼主体范围的界定。
     2．关于完善我国公益诉讼主体的建议及理由。鉴于我国对公益诉讼主体资格的界定，笔者认为，我国关于公益诉讼被告的规定借鉴了世界其他国家的立法经验，符合公益诉讼制度的发展趋势。但关于公益诉讼原告资格的规定，把公民排除在外是不符合公益诉讼制度的发展趋势的，也是与我国的“人民主权”、“民主法治”的精神相违背的。鉴于此，我国的公益诉讼关于主体资格的规定有待完善。在此，笔者建议，应借鉴外国对公益诉讼原告资格的界定，将公益诉讼主体资格赋予全体公民，理由如下：
    （1）司法民主的精神决定了公益诉讼的主体应当是全体公民。公共利益，顾名思义是全体公民或大多数人的利益，它涉及我们每一个社会成员的切身利益，而当它遭受侵害或即将遭受侵害时，却不允许我们拿起法律武器来维护，而要等待法律规定的国家机关或组织出面代表社会大众来维护。我们知道，公益诉讼的被告可能就是某个国家机关，要让某个国家机关或者在我国具有“半官方化”性质的组织去起诉另一个国家机关，即让一个国家公权力去对抗另一个国家公权力，而居中裁判者也是国家司法机关即第三个国家公权力，这样看来，公益诉讼便是完全在国家公权力的支配和笼罩之下了。而且，我国没有建立像英美法系那种国家公权力的分权与制衡制度，这从某种程度也可以说是一种“司法专制”。我们知道，专制是很可怕的，亚里士多德曾说过：“任何拥有权力的人都有滥用权力的倾向”。孟德斯鸠在他的《论法的精神》中也写道：“在法律没有预防的地方，不平等便会趁隙而入，而共和国也就完了。”{5}可见，专制不可取，而法律则要事前作出明确规定来确认民主平等，预防专制产生。而且，随着我国公民权利意识、法律意识的逐渐增强，公民个人提起公益诉讼是完全有可能的，而且是切实可行的，这对于及时救济并恢复受到侵害的公共利益是具有重大的现实意义的。
    （2）现代国家行政权力日渐膨胀，而其运作效率却日益低下。国家行政机关是公共利益的主要追求者与维护者，而且行政权相对于司法权的被动性而言，具有积极主动性，行政权的特点决定了它要积极主动地贯彻执行法律，对社会事务进行管理。行政权涉足的范围相当广泛，但是，但行政机关限于人员编制、预算或者由于渎职等，难免于维护公益不足，为了保证公共利益得到切实有效、及时有利的维护，这就需要“私人检察官”来补充国家力量的不足，这既是对行政权力的特殊监督与补充，也弥补了行政机关保护公益职能的不足，体现了对公共利益的尊重与维护。
    （3）将公益诉讼主体资格赋予全体公民，有利于培养公民的公共、公民意识。国家利益或公共利益均具有公共性、集体性，如果把维护公共利益的职权仅仅赋予国家机关，则会造成国家机关成为公共利益的专属维护权利义务主体，给公民造成一种公共利益与普通公民无关的错觉，久而久之，公民的公共意识、公民意识就会被冲淡。这对于一个国家是很不利的。相反，如果将公益诉讼主体资格赋予全体公民的话，公民在国家利益或社会公共利益遭受或即将遭受损害时有权利站出来维护该利益，则不论诉讼的最终结果是胜诉还是败诉，均会对该公民甚至其余全部公民起到良好的示范和激励作用，有利于激发公民的公共意识、公民意识。
    （4）权力制衡的考虑。公益诉讼的被告不仅包括经济实力强大的企业或其他经济组织，还包括相应的国家机关，例如行政机关的违法作为或不作为。这种情形类似于现在的行政诉讼。在这种情况下，裁判者和被告均为国家机关，均为公权力的拥有者，如果再将主体资格即原告资格仅仅赋予相应的国家机关或者组织，由于组织在我国法律性质的特殊性（即半官方性），这就致使公益诉讼案件的双方主体和裁判者全部为公权力的拥有者，导致实质上的“司法专制”，很难保证裁决的公正性，而不公正的裁判的危害是相当大的，司法不公会严重损害民众对司法的信任，英国哲人培根说过：“一次不公正的司法判决比多次不公平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动只不过是弄脏了水流，而不公的司法判决则把水源败坏了。”司法不公还会导致一国公民对该国法律产生怀疑甚至不满，这是与“法律制定出来是要被信仰的”精神是不符的。因此，赋予广大社会主体以请求司法审查的权利，动用广大社会主体“私权利”的力量来制约公权力之行使，无疑为更好地保护公民私权利，限制国家公权力提供一道程序保障，也为公民管理国家事务、维护公共性权益提供了一条有效途径，这将使得国家机关在行使公权力的时候，更加谨慎并时时考虑到对公共利益的维护与发展。
    （5）从宪政的角度分析。根据卢梭的《社会契约论》，国家的权力来自人民的赋权，国家代表人民对社会进行治理，这种关系有点类似于民法上的代理。在这种关系中，国家这个代理人要时刻保持与人民群众这个被代理人的联系，否则，可能会导致因代理错误而最终丧失代理权的厄运。这里笔者所谓的丧失代理权，意指国家因长期脱离人民群众而最终被人民群众所抛弃，取而代之的是人民群众通过重新缔结社会契约而建立的、能够更好地代表自己切身利益的新国家、新政府。而将公益诉讼主体资格赋予全体公民的立法模式就能加强这种联系，使得国家能够更好地代表人民、服务人民，真正实现司法民主、主权在民的宪政思想。
    （6）从公益诉讼的目的和性质看，也不应该将主体资格过于严格的进行限制。公益诉讼的目的是保护或维护国家或社会公共利益，其主体资格越是广泛，对保护该利益越是有利，对侵害实施行为人越是形成一种无形的制约和威慑。再者，公益诉讼的性质是其公共性、公益性，而公共或公益的主体就是广大公民，公共利益是由无数个公民私人利益组成的，据此，应当将公益诉的讼主体资格赋予全体公民。
    最后，为了避免将公益诉讼主体资格赋予全体公民后可能出现的滥诉现象，立法机关在进行相关立法时，可以在赋权的同时设置一些限制条件，例如，美国的公益诉讼立法就作出了以下限制：在主体资格方面，美国将公益诉讼主体资格限定在具体利益遭受或即将遭受行为人侵害的公民，并且该利益能够被法院的有利判决所补偿或恢复。再例如，美国公益诉讼立法还规定，起诉人必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交违法者及行政机关。在该等起诉通知送交之日起满60日，起诉人方可向法院提起诉讼。国会规定提前通知制度是为了给政府部门和违法者一个纠正其违法行为的机会，从而排除公益诉讼，减少法院讼累。当政府部门在法院已对违法者追诉时，公民无权起诉［[3]71。另外，国家立法机关可以特别规定一些特殊的案件只能由代表国家或公众的检察机关起诉。通过将某些案件的主体资格单独赋予检察机关的立法方式来防止公民滥诉。
    三、具体制度设计
    （一）主体资格
    建议将公益诉讼主体资格赋予全体公民，这种将原告资格扩大的制度设计，不仅符合公益诉讼制度的发展趋势，而且还会对被告或“潜在的被告”形成一种法律制度性的威慑，对其造成一种心理强制，迫使其规范自己的行为，这对于防止侵害行为的发生具有重要意义。
    （二）诉讼限制
    虽然将公益诉讼原告资格赋予全体公民具有重大的理论和现实意义，但也存在原告滥诉的弊端。鉴于此，法律应该对公民的原告资格适当加以限制。此处可以借鉴美国的经验，从利害关系、起诉时限等方面作出限制。另外，鉴于公益诉讼的性质，要使原告明确公益诉讼一旦提起则其处分权就会受到一定的限制。
    （三）审级设计
    可以根据被告的不同规定不同级别的法院管辖，当被告为公民、法人或其他组织时，由基层人民法院管辖；当被告为国家机关（包括行政机关）时，由中级人民法院管辖，通过提高审级来确保公正。
    （四）诉讼费用
    诉讼费用主要包括案件受理费和其他诉讼费用。其中，对于案件受理费，鉴于公益诉讼的性质和意义，可以授权法院根据实际情况决定由法院或政府等国家机关先行垫付，待诉讼终结后根据实际情况确定由败诉的被告或由先行垫付的国家机关负担。这不仅赋予了法院很大的自由裁量权，而且鼓励公民积极提起公益诉讼，以维护公共利益。笔者认为，对公民因进行公益诉讼产生的费用如误工费、住宿费、差旅费等应给与相应的补偿，这都是出于鼓励公民与侵害公共利益的违法行为作斗争的立法考虑。另外，立法可以尝试设立“诉讼奖励”制度，对于勇敢提起公益诉讼的原告给予适当的奖励，包括物质和精神奖励，这除了具有鼓励作用以外，还有助于法制宣传、培养公民意识等。
    （五）举证责任承担
    与原告的公民相比，公益诉讼的被告往往是国家机关或经济实力雄厚的组织，而且考虑到原被告双方举证的难易程度，可以借鉴行政诉讼或特殊侵权民事诉讼中确立的“举证责任倒置”原则，由各方面比较占据优势的被告承当举证责任，以平衡主体之间的权利义务。
    （六）诉讼模式
    在诉讼模式的选择上，可以继续使用大陆法系的职权主义的诉讼模式，在法官的积极引导下展开诉讼。职权主义诉讼模式与主体主义诉讼模式相比，其对抗性大大减弱，者更有利于法官在法定范围内进行调解。另外，笔者认为，还可仿照刑事和解制度将“和解制度”引入公益诉讼，当然也要对其适用作出适当的限制，这属于“恢复性司法”的价值理念，目前正逐渐被我国立法者认同。通过法官的积极调解或双方主体的和解，使主体在自愿合法的范围内达成一致的协议，不仅可以缩短审理时间提高诉讼效率、节约司法资源，还为双方主体节省了很多精力，并且有助于以后判决的执行{4}136-137。
    （七）审理时限
    “迟来的正义为非正义”，鉴于公益诉讼保护的法益的特殊性，公益诉讼的审理期限不宜过长，久拖不判，因此，应当在保障程序公正的前提下简化诉讼程序（例如简易程序或一审终审）以提高诉讼效率，缩短审理期限，尽早作出判决，救济被破坏的公共利益或避免其受到侵害。
    （八）执行
    诉讼的价值，最终体现在判决的执行上。对于法院的生效裁判，一般情况下主要由主体自觉履行，特别情况下要借助法院来强制执行。另外，为保证判决的执行，法院还可运用司法权，设立执行监督机构。通常是任命法院行政人员或者社会积极分子作为监督人员，定期检查法院命令的执行情况，并向法院作出报告。这是对公益诉讼未来的坚定承诺，因为它保证了法院命令在事实上被遵守，从而达到提高司法权威和对法律的信仰程度的目的{4}138。
    （九）救济
    鉴于公益诉讼的性质和价值，当出现错误裁决的时候，应当允许双方主体申请执行回转、上诉和再审寻求救济。但是，对于因启动前述救济程序而引起的对被告的赔偿费用，应该比照诉讼费用由法院或政府等国家机关承担，而不应使原告因提起公益诉讼而遭受不必要的损失。
    四、结语
    尽管公益诉讼制度在我国还是一项崭新的事物，但由于其对我国民主法治建设和市场经济健康发展及其他方面的建设和发展均具有及其重大的理论和现实意义，因此，公益诉讼制度的建设和发展对于我国来说具有极大地必要性。去年，我国对《刑事诉讼法》和《民诉法》相继进行了修改完善，二者均吸收了一些先进的法治理念和精神，例如恢复性司法的价值、小额诉讼制度等等，其中《民事诉讼法》已经在民事公益诉讼方面迈出了崭新的一步。与此对应，《消法》、《环保法》现正如火如荼的修改着，也将要把公益诉讼纳入立法之中，这就为《行政诉讼法》的修改提供了契机，也为其在修改时相应确立行政公益诉讼奠定了基础，《行政诉讼法》的修改已经迫在眉睫并势在必行。总之，将公益诉讼主体资格赋予全体公民是公益诉讼主体的发展趋势并有着巨大的理论和现实意义。我们有理由相信，在不远的明天，我国的公益诉讼制度会取得更快更好发展并不断完善，最终展现出其潜在的巨大制度价值，推动我国法治向前发展。
    注释:
    [1]参见江必新．论公益诉讼的价值及其构建[EB/OL]: http://old.chinacourt.org/html/article/200910/29/379159.shtml,2009-10-29.
    【参考文献】 {1}姜晖．中外公益诉讼制度比较与借鉴[J]．商业研究，2004,（19）:152.
    {2}孙佑海．对修改后的《民事诉讼法》中公益诉讼制度的理解[J]．法学杂志，2012,（12）.
    {3}牛犁耘．美国公益诉讼制度及其启示[J]．河南公安高等专科学校学报，2005,（2）．
    {4}何兵，王轩．印度的公益诉讼制度[J]．行政法学研究，2007,（3）．
    {5}[法]孟德斯鸠．论法的精神[M]．张雁深译．北京：商务印书馆出版社，2006.29.
    {6}周超．基层法院“案多人少”的困境与出路探析—以我国中部地区某基层法院为例[J]．湖南财政经济学院学报，2012,（4）:16.
    出处:《湖南警察学院学报》2013年第5期