刘燕娇：浅析我国的刑事立案监督
刘燕娇【摘要】刑事立案监督权是检察机关法律监督权的重要组成部分，但在检察机关的实际监督工作中，刑事立案监督权的行使并不充分，导致这一现状的原因是多方面的。为改变刑事立案监督游离于法律监督的现状，必须从立法和司法两个层面保障检察机关的刑事立案监督。
【关键词】刑事立案监督；立法司法现状；完善建议
一、刑事立案监督的现状
（一）我国刑事立案监督的立法现状
我国刑事立案监督的规定主要体现在宪法、部门法和其他的法律法规中，形成了以宪法为统领、部门法为主干、其他法律法规为补充的法律体系。宪法第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”这以根本大法的形式确立了立案监督；刑诉法第87条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这是宪法关于立案监督原则性规定的具体化；《人民检察院立案监督工作问题解答》、最高人民法院及全国人大法工委等六部委制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第7条、《人民检察院刑事诉讼规则》第371条至第379条、《公安机关办理刑事案件程序规定（修正）》第164条、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等一系列规定则是对立案监督的进一步细化。
从现行的法律规定来看，宪法和刑诉法关于立案监督的规定原则抽象，条文过于简约，内容不全面，存在立案监督对象狭窄、监督程序欠缺等漏洞。而其他的法律法规虽然在很多方面弥补了上位法的不足，但由于效力等级过低，在实践中并未得到很好的贯彻实施。
（二）刑事立案监督的工作现状
1.近五年我国各级检察机关刑事立案监督工作的总体情况。根据近五年最高人民检察院工作报告统计的数字，2008年全国检察机关对应当立案而不立案的，督促侦查机关立案20198件，督促撤案6774件；2009年全国检察机关对应当立案而不立案的，督促侦查机关立案19466件，督促撤案6742件；2010年督促侦查机关立案31203件，督促撤案10702件；2011年督促侦查机关立案19786件，督促撤案11867件；2012年督促侦查机关立案118490件，督促撤案56248件。{1}从以上数字可以看出，我国检察机关刑事立案监督案件的总数呈W型发展趋势，表明立案监督工作的开展已经遏制了侦查机关立案中的部分违法行为，但也说明我们的立案监督工作任重而道远。
2.近几年武汉市检察机关刑事立案监督情况。本文中的两个表格反映了武汉市检察机关近几年来立案监督工作的进展情况。从表一可以看出，立案监督的数量总体呈上升趋势，案件来源以检察机关自行发现为主，监督效果较明显，检察机关在要求公安机关说明不立案理由后，公安机关能主动立案，但也反映出检察机关监督手段和力度的弱化。表二则说明检察机关对不应当立案而立案的案件监督力度不够，虽然整体数量有所增加，但若与每年刑事案件总数相比则显得微不足道。总的来说，刑事立案监督工作的开展，在很大程度上保障了侦查活动的合法进行，但也存在重“应立不立”案件的监督轻“不应立而立”案件的监督、重视立案监督数量轻视立案监督效果、监督范围狭窄等问题，立案监督发展不平衡。
表一对公安机关应当立案而不立案的监督
┌───┬───────────────────────┬─────────┬────────┬─────────┐
│年度 │受案 │要求说明不立案理由│公安机关主动立案│通知公安机关立案 │
├───┼───────┬─────┬─────────┼─────────┼────────┼─────────┤
│类别 │总数{2}(件） │办案发现（│被害人请求立案（件│（件） │（件／人） │（件／人） │
│ │ │件） │） │ │ │ │
├───┼───────┼─────┼─────────┼─────────┼────────┼─────────┤
│2003 │224 │ 80 │66 │145 │102/123 │26/33 │
│2004 │146 │68 │54 │107 │80/98 │12/19 │
│2005 │93 │50 │27 │66 │51/55 │5/8 │
│2006 │162 │79 │17 │144 │128/159 │13/15 │
│2007 │180 │69 │16 │165 │146/180 │15/18 │
│2008 │162 │105 │18 │154 │102/138 │44/68 │
│2009 │173 │114 │9 │172 │132/160 │34/42 │
│2010 │172 │107 │6 │170 │151/204 │18/23 │
├───┼───────┼─────┼─────────┼─────────┼────────┼─────────┤
│合计 │1312 │672 │213 │1123 │892／1117 │167/226 │
└───┴───────┴─────┴─────────┴─────────┴────────┴─────────┘
表二对公安机关不应当立案而立案的监督
┌───────────────┬────────────┬────────────┬────────────┐
│年度／类别 │受案（件／人） │提出纠正（件／人） │己纠正（件／人） │
├───────────────┼────────────┼────────────┼────────────┤
│2004 │ 8/8 │ 8/8 │ 9/9 │
│2005 │4/5 │3/4 │3/4 │
│2006 │5/5 │5/5 │5/5 │
│2007 │13/14 │13/14 │12/13 │
│2008 │18/31 │18/31 │17/30 │
│2009 │81/110 │81jll0 │81/ll0 │
│2010 │ │ │ │
├───────────────┼────────────┼────────────┼────────────┤
│合计 │131/175 │130/174 │129/173 │
└───────────────┴────────────┴────────────┴────────────┘
二、刑事立案监督存在的问题
（一）立法层面
1.立案监督的对象不全面。根据刑诉法和人民检察院刑事诉讼规则的相关规定，检察机关只能对公安机关和检察院自侦部门进行立案监督，但我国享有立案侦查权的机关除了公安机关和检察院以外还有海关走私侦查局、国家安全部门、法院、监狱、军队保卫部门，现今的立法使得上述立案主体的立案活动处于立案监督的盲区。只有所有享有立案权的主体成为立案监督的对象，才能保证立案监督体系的合理性和科学性。
2.立案监督的范围狭窄。照法律规定，立案监督的范围包括：应当立案而不立案的案件、不应当立案而立案的案件、公安机关立案后又降格处理的案件。实践中大量存在的不破不立、立而不侦、立后又撤、以罚代刑等情形未纳入立法范畴，这使得很多的违法行为得不到及时纠正。
3.立案监督的程序不健全。目前的刑事立案监督只侧重对立案结果的监督，对立案监督程序的监督被忽略了。比如对公安机关不应当立案而立案的，只规定检察机关应当向公安机关提出纠正违法意见，对具体的操作程序却没有做任何规定。因此，需要在法律中增加对立案监督程序的规定，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系。
（二）司法层面
1.立案监督意识不足，监督能力有待提高。监督职能的有效发挥需要检察人员具备强烈的监督意识和较强的监督能力。但实际情况是：有的检察人员认为如果对侦查机关进行立案监督，会破坏双方之间的配合关系，碍于情面，对立案活动中的一些违法行为视而不见，使立案监督流于形式；目前人案矛盾突出，我国各级检察机关的工作量都比较大，而检察机关的人员配置不足，导致在有限的工作时间内无暇下大功夫开展立案监督工作；检察队伍年轻化带来的司法经验不足，法律监督敏锐性不强等导致不敢、不懂、不善监督，也直接影响立案监督工作。
2.立案监督标准不一致。实践中，不同的检察机关依据不同的标准开展立案监督工作。有的是将刑诉法第86条规定的刑事立案标准作为刑事立案监督的标准，即认为有犯罪事实且需要追究刑事责任；有的将“能捕、能诉、能判”作为标准{3}。各级检察机关对立案监督标准的认识存在分歧，使得立案监督工作受到严重制约。
3.立案监督线索来源有限，
信息不畅。当前的刑事立案监督工作常处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。依法律规定，获取立案监督线索的渠道主要有两个：被害人、被害人近亲属、举报人等提出的申诉控告和检察机关在工作中自行发现的线索。被害人法律知识匮乏，或是怕打击报复以及对检察机关立案监督职能不了解，很少向检察机关控告，使得很多案件流失。[1]而检察机关自身对侦查机关的立案、受案、撤案情况无事先的知情权，仅通过审查逮捕起诉这种事后被动监督的方式发现立案监督的线索，因而其线索非常有限。
4.立案监督手段缺乏制裁性，导致监督乏力。现行法律赋予检察机关立案监督的手段有要求公安机关说明不立案理由、通知公安机关立案、纠正违法通知书、建议立案侦查通知书等，却没有规定该如何处理公安机关拒不说明立案或不立案理由、拒不执行立案或撤案通知、立而不侦、侦而不结、先立后撤等行为，其结果是刑事立案监督的效率不高，公安机关怠于接受监督。
三、完善刑事立案监督的建议
（一）立法上的完善
1.扩大立案监督的对象。刑诉法应当扩大立案监督对象的范围，将监狱、军队保卫部门、法院（仅限告诉才处理的案件和被害人有证据证明的轻微刑事案件）、海关走私侦查局、国家安全部门这几个享有立案权的主体全部囊括在内，推动各立案主体依法立案。
2.扩大立案监督的内容。完善立案监督的内容和范围，明细应当立案而不立案的案件的具体内容，“应立案而不立案”的内容除了包括符合立案标准却故意不立案的案件和以罚代刑的案件以外，还应涵盖不报不立、不破不立、立而不侦、立后又撤的消极立案的情况，[2]在立法上实现对积极立案和消极立案的全面监督。同时，增加对立案程序是否合法进行监督的规定，使刑事立案监督具有程序性审查功能，使得立案监督不仅关注立案活动的结果，还关注立案程序的合法性。
3.明确立案期限。法律未规定公安机关的审查立案期限，致使某些公安机关在接到报案后消极对待，长时间不作出是否立案的决定，检察机关对此束手无策，这成为某些公安机关逃脱立案监督的“挡箭牌”。应规定公安机关在接到报案材料后须在一定期限内审查并作出是否立案的决定，逾期未立案的视为未立案，检察机关应进行立案监督。
4.赋予检察机关调查权、纠正权和处罚权。《检察机关刑事诉讼规定》第372、373条规定了检察机关在行使立案监督权时有调查权，但在实践中未得到认可，故需在立法中加以确认。检察机关在获得相关线索后，根据案件情况可以展开调查，调查的内容包括案件是否属于立案主体管辖、立案或不立案的决定是否正确、事实认定是否准确等。调查结束后，根据调查结果作出相应决定，若调查结果是公安机关“应当立案而不立案”或“不应当立案而立案”的，应要求公安机关纠正，侦查机关拒不纠正的，检察机关有撤销案件权和强制通知立案权。同时，检察机关对于侦查机关和侦查人员在立案活动中的违法行为，有权向其上级主管部门或监察部门发出行政处罚建议书，要求对违法行为给予相应处理并将最后处理结果书面告知检察机关，对于发现的犯罪行为则应当由检察机关按管辖规定立案侦查。
（二）司法上的完善
1.强化检察人员的监督意识，提高监督能力，切实履行监督职责。一是检察人员要积极转变观念，强化监督意识，克服思想障碍，正确处理好监督与配合的关系，通过积极参与各项专项立案监督，总结经验，吸取教训，促进立案监督业务水平的提高。二是认真学习贯彻各项法律规定，明确监督的内容，熟悉立案监督业务。三是加强立案监督专题理论研究和业务交流，总结规律，提升检察人员在立案监督中发现问题、提出监督意见、正确运用监督手段、妥善处置监督事宜的能力和水平。
2.统一立案监督的立案标准。相比于“能捕、能诉、能判”的“三能”刑事立案监督标准，宜直接采取立案标准。刑事立案监督，顾名思义就是对立案主体立案活动的合法性进行监督，因此刑事立案监督的标准就该是立案标准，采取“三能”标准将“不应当立案而立案”的案件排除在外，有人为抬高刑事立案监督门槛的嫌疑，可能会导致某些违法立案活动逃脱立案监督的视野，造成不可挽回的后果。
3.拓宽刑事立案监督案件的线索来源。第一，设立立案监督举报点，大力宣传检察机关立案监督的职能，选择一批具有相应法律知识和正义感强烈的人员担任案件线索专报员和宣传人员，形成畅通的案件线索报送网络；[3]公开举报方式，建立有价值线索的奖励制度。第二，建立和推进刑事司法与行政执法衔接制度。检察机关应主动加强与税务、工商、海关、烟草等行政执法部门的联系，完善案件移送制度，共建信息资源共享平台，实现刑事司法和行政执法的双向互动。第三，赋予检察机关立案知情权，建立备案审查制度和信息联网制度。检察机关没有对公安机关的立案、受案、撤案情况的知情权是导致立案监督信息不畅的重要原因，故有必要赋予检察机关相应的知情权，公安机关应及时将立案和不立案的案卷材料报送检察机关审查，同时检察机关也有权通过网络调阅相应的案卷材料，进行定期核查，以及时了解公安机关立案工作的动态。
4.制定更科学的考核机制。改革现有的评价考核机制。一方面是将立案监督工作的质量和效率纳入检察机关、侦查机关的考核评价体系中，增强实施立案监督的紧迫感和积极性，加强立案监督的监督效果；另一方面是建立共同答复当事人工作机制，对于当事人不服反复缠访的案件，各部门可以在统一认识的基础上，建立共同答复当事人机制，做好释法说理、化解矛盾、息诉罢访等工作。[4]
四、结语
刑事立案监督是我国检察机关法律监督职能的重要组成部分，对于确保立案主体依法立案，维护社会公平正义，保障人权有着巨大的作用。但目前实践中出现的检察机关线索来源有限、监督程序不规范、立案决定得不到及时执行等诸多问题，严重阻碍了刑事立案监督工作的发展，要在短期内全部解决刑事立案监督的问题需多方面的努力，但最关键的还是从法律层面上加以完善。因此，可以通过制定刑事诉讼监督法，明确规定刑事立案监督的范围、程序、内容等，为检察机关的刑事立案监督工作保驾护航，推动刑事立案监督工作的规范化和制度化，使检察机关的刑事立案监督工作在维护司法公正方面发挥更大的作用。
刘燕娇，中南财经政法大学。
【注释】
[1]详见最高人民检察院网站。
[2]受案案件除办案发现、被害人请求立案外，还有上级交办等其他案件来源。
[3]《人民检察院立案监督工作问题解答》第10条。
【参考文献】
{1}王宏平.刑事立案监督制度存在的问题及其对策[J].法制与经济,2010(10).
{2}周衍东.刑事立案监督制度研究[D].上海:复旦大学,2010.
{3}贺恒扬.侦查监督论[M].开封:河南大学出版社,2005:159.
{4}白飒飒.如何改进当前刑事立案监督工作[J].中国检察官,2010(2).
