高一飞 吴鹏：论检察机关终结性法律文书向社会公开
高一飞摘要：检察机关终结性法律文书是人民检察院依法向社会公开的具有否定性或者终局性且不得具有保密内容的诉讼性法律文书。其向社会公开的范围包括“不立案通知书”、“不批准逮捕决定书”和“不起诉决定书”等，其向社会公开的方式包括“门户网站公开”、“公共媒体公开”和“宣告制度公开”。然而，终结性法律文书向社会公开作为检务公开制度之首创，在公开发展的过程还存在范围不一、方式单调、对异议答复不够等问题，为此，需要对当前存在的问题提出一定的改进和完善措施，实现终结性法律文书向社会公开的全面深入发展。
关键词：终结性法律文书、公开的范围、公开的方式、宣告制度、实施策略
我国检察机关的信息公开被简称为检务公开。这里的公开既包括执法依据、执法程序、办案过程的公开，也包括终结性法律文书的公开。为保障公民知情权的实现，检察机关积极开展检务公开活动，在检务公开不断深入发展的同时，检务公开的内容得到不断的拓展，检务公开的对象得到不断的扩大，检务公开的方式也正朝着多样化的方式转变。然而，在之前的检务公开发展过程中，并没有出现“终结性法律文书”一词，检察机关终结性法律文书的公开往往规定在检察机关“法律文书（包括诉讼文书）公开”的范围之内，如检察机关在2006年6月26日制定的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》一文中提出“就依法可以公开的诉讼程序、诉讼期限、办案流程、案件处理情况、法律文书、办案纪律等信息，要主动予以公开”。
就检察机关的法律文书而言，由于其数量广泛，内容庞杂，在众多的检察机关法律文书中，往往涉及检察机关办案过程的保密事项，因此，在实行终结性法律文书向社会公开之前，检察机关法律文书往往以不公开的形式或者只是针对特定的人或单位公开的形式出现。这些特定的人或者单位包括公安机关、人民法院、当事人、当事人的近亲属以及当事人的辩护人和诉讼代理人等。如高检院在1999年颁发的《人民检察院‘检务公开’具体实施办法》第11条指出：“各级人民检察院在办理案件过程中制作的有关诉讼文书，如拘传证、搜查证、拘留通知书、逮捕通知书等，依法需要出示、送达的，要对有关当事人公开，送达有关当事人及其家属或者其所在单位。”当然，这种方式的公开并不是检察机关在实行检务公开后才有的，早在1979年《刑事诉讼法》中就有大量关于检察机关法律文书应当告知相关当事人的内容，只是当时我国法制建设正处于逐步恢复阶段，《刑事诉讼法》仅基于保障诉讼活动顺利进行的需要规定对相关当事人法律文书的公开，并没有从“公民有权了解政府”的知情权和检察机关的公开义务角度规范检务公开。
当然，法律文书这种单一的公开方式和其所针对的狭窄的公开对象与当前检务公开不断深入发展的要求是格格不入的。然而，要求所有法律文书向全社会公开既是不现实的，也是不符合检察机关保密规定的。为此，最高人民检察院于2013年12月10日公布了《2014—2018年基层人民检察院建设规划》（以下简称《规划》）。《规划》要求深入推进基层人民检察院检务公开工作，细化执法办案公开的范围、对象、时机、方式和要求，健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外，执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文件一律向社会公开。《规划》首次以条例的的形式对检察机关终结性法律文书向社会公开作出了规定。可见，终结性法律文书属于法律文书的一部分。与检察机关所做的其他法律文书不同，终结性法律文书往往是检察机关在审查批捕、做出不起诉决定、处理申诉案件后形成的，文书制作的过程需要进行司法审查，相当于在审前阶段构建起了一种类似于“控、辩、审”三方组合的法庭审理结构。根据陈瑞华教授的观点，裁判可以分为两种，一种是“实体性裁判”，另一种是“程序性裁判”。与实体性裁判不同，程序性裁判并不解决被告人是否有罪、如何量刑等实体性问题，而是法官或依据职权或根据控辩双方所提出的程序性申请，就案件的诉讼程序问题所作出的裁判活动。[1]《规划》中公开的检察机关终结性法律文书属于检察机关所做程序性裁判的法律文书，具有司法属性。
检察机关终结性法律文书由向特定对象的公开发展到如今的向社会公开是新一轮司法体制改革的必然要求，是检务公开全面和深入发展的必然结果，也是检察机关不断加强和规范自身执法行为的一项重要体现。同时，在我国，检察机关作为“一府两院”的一个特殊部门，其自身性质和地位的特殊性决定了检察机关信息公开的独特性，也决定了检察机关终结性法律文书公开具有不同于其他政府部门文书公开的特殊性。为此，有必要借检务公开深入开展之际，对检察机关为何要向社会公开终结性法律文书，终结性法律文书向社会公开的范围、方式以及终结性法律文书向社会公开的发展和完善进行探讨。
一、检察机关终结性法律文书应当向社会公开
作为执法机构的检察机关，必然要坚持“公开是原则，不公开是例外”的最大限度公开标准。终结性法律文书向社会公开顺应了最大限度公开原则的要求，其所具有的司法属性决定了其向社会公开的可能性。与此同时，正在进行的法院裁判所文书公开也为其提供了相应的实践经验，为检察机关终结性法律文书向社会公开开辟了道路。
（一）检察机关作为执法机构要求其信息应当公开
检察机关作为我国的执法机关，理应坚持最大限度公开原则，这既符合国际准则的规定，又是其自身职能的体现。国际非政府组织“第19条组织”[2]在《公众的知情权：信息自由立法的原则》中提出了一套原则，确立了信息权立法的最佳实践标准，其中第一条原则就是“最大限度公开原则”。 该原则要求：
“信息自由权立法必须以最大限度公开原则为指导。正如前文所示，最大限度公开原则也许直接出自对信息权的基本保障。这一原则概括了信息权的核心意义。在众多的国家法中，这一观点都被明确地陈述为一个目标。最大限度公开原则意味着信息权的范畴必须广泛，既关系到相关信息和机构的范围和种类，也关系到可能提出维权要求的个人。”[3]
对此，国际非政府组织“第19条组织”基于利益衡量标准，要求政府机关在进行信息公开时，当且仅当信息公开的潜在危险大于公共利益时，才能适用保密规定。
针对政府信息公开的问题，我国于2008年出台了《政府信息公开条例》（以下简称《条例》，确定了政府信息公开应当坚持“公开是原则，不公开是例外”的公开标准，规定除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私不能公开的内容之外，都可以公开。就检察机关信息公开而言，一方面，检察机关作为国家机关的一部分，其与人民政府是同属于人民代表大会产生、并对其负责的国家机关。检察机关在其行使职能的过程中或多或少的体现出了一定的行政化色彩，其所具有的的行政属性是毋庸置疑的。[4]与其他政府机关一样，检察机关应当受到人民的监督，人民有权利知道他们的公仆是怎么工作的，人民对其有知情权。
另一方面，检察机关作为刑事诉讼活动的参与者，往往还承担着侦查犯罪、提起公诉以及法律监督等职能。权力具有天然的扩张倾向，不受制约的权力必然被滥用，从而导致腐败。近年来出现的司法腐败个案，无不是权力不受制约而被寻租的结果。探究权力不受制约的深层次原因，既有司法职权配置过于集中、权力制约不够；又有司法过程不公开、不透明，导致“暗箱操作”、监督不力。“阳光是最好的防腐剂”，只有在检察机关信息公开之后，权力制约和监督才有针对性；才能让社会公众了解检察机关执法的过程，人民群众才能有效地行使监督权。
总之，检察机关作为我国的执法机关，在进行检务公开的过程中，不仅应当坚持检务公开具体内容的最大限度公开，还应当坚持抽象范围的最大限度公开。终结性法律文书是检察机关所做的具有“终局性的裁判文书”，往往不涉及对检察机关办案过程信息的泄漏，理应在检务公开的过程中实现“最大限度公开”。
（二）检察机关终结性法律文书的司法性要求公开
如前所述，终结性法律文书往往是检察机关在审查批捕、做出不起诉决定、处理申诉案件后形成的，文书制作的过程需要进行司法审查，其作为一种程序性裁判文书，检察院在某些情况下往往充当着“司法裁判者的角色”，所做的具有终局效力的终结性法律文书与人民法院通过相关形式所作的裁判文书相同，都具有司法裁判属性，类似于人民法院的裁判文书公开。其所具有的司法裁判属性，决定了终结性法律文书不仅应当向相关当事人公开，还应当向社会公开，这既有实现公民知情权的客观要求，又是维护程序正义的重要体现。
司法裁判应当满足公民知情权的实现要求其向社会公开。在现代社会，知情权主要指公民依法享有的了解政府机关及其工作人员在管理过程中所产生的、掌握的各种信息的自由与权利，是人民主权原则的具体展开。依照阐释人民主权原则最经典的社会契约论，主权本质上由全体人民的“公意”构成，人民是主权的拥有者，有权亲自、直接地参与和决定国家事务，只是为了防止“无休无止地开大会来讨论公共事务”，人民才将部分权利授予自己选举出来的代表组成政府，执行人民意志。[5]知情权的意义在《亚特兰大知情权宣言》中表述为：“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础。”美国学者把知情权和政府信息公开的作用分为六个方面：第一，要有意义地参与民主进程就要求参与者知情；第二，帮助政府保持诚实，不愧对选民的参与；第三，开放也有助于政府把政务处理得更好；第四，政府信息也是公有的，除非公开信息将造成特定的损害，否则信息必须公开；第五，获取政府信息可以帮助美国人在许多方面改善生活；第六，更多信息意味着更有效地分配资源。[6]检察机关终结性法律文书承载着检察机关从事具有司法属性活动的信息，终结性法律文书向社会公开作为实现检务公开的必然要求，能使社会大众清晰地了解检察机关对自己请求或者权利的处分，对司法活动发表自己的意见和建议，并进行批评和判断，实现对检察机关司法活动的参与和监督，是公民行使知情权的重要体现。
司法裁判应当维护程序正义要求其向社会公开。程序正义最早起源于古老的“自然正义（natural justice）”原则，而这一原则又起源于自然法的概念。[7]程序正义有着丰富的内涵，其中程序公开性是程序正义的重要体现。现代司法程序要求公开应当是被看得到的，追求正义的法律程序必然是公开的、透明的。此外，程序正义还包含了程序民主的内容。程序民主性要求司法活动应当体现人民的意志和利益，司法程序的民主性是我国社会主义司法的本质所在。[8]裁判文书的公开则将司法审判活动的结果纳入公众的约束之下，要求裁判官必须给当事人、诉讼参与人、公众一个合法的论证，证明自己的判断和决定是依法并公正做出的。[9]检察机关终结性法律文书向社会公开能够提高检察机关裁判活动的透明度，是实现程序正义的重要体现，使检察机关的裁判活动不仅实现了向当事人公开，而且突破了裁判活动的时空限制，扩大了民众参与的范围，既增强了裁判活动的民主性，又有利于民众的监督，实现终结性法律文书制作的规范化与说理的正当化。
（三）法院裁判文书公开为检察机关提供了经验
与人民检察院终结性法律文书相比，最高人民法院以明确条文规定裁判文书公开的时间要早于检察机关。2000年最高人民法院在《裁判文书公布管理办法》中指出：“为推进审判方式改革的深入发展，维护司法公正，最高人民法院从今起有选择的向社会公布裁判文书”，这是人民法院裁判文书向社会公开最早的条文性规定。从人民法院实施裁判文书向社会公开至今，裁判文书向社会公开既取得了较为显著的成果，
也展现出了众多不足。
据有关资料统计，2008年3月以前，全国法院在网上公开的裁判文书仅万余份，而截至2009年4月份，这个数字已经激增到6万份。[10]同时，全国大部分法院都实施了裁判文书的网上公开，全国已有96%的法院网站都发布有本院或下级法院审结案件的裁判文书。[11]部分法院裁判文书上网还受到了媒体和网民的高度好评。伴随着裁判文书公开的不断推进，法官自身的业务素质和裁判文书写作水平也得到不断提高，民众对法院裁判的认同感也在不断增强，法院的司法权威也得到切实的维护。
然而，随着裁判文书向社会公开的不断深入，对如何界定裁判文书向社会公开的范围，正确处理公开与例外的关系成为当前裁判文书向社会公开面临的重要问题。与此同时，对如何统一裁判文书的上网渠道，规范裁判文书的上网程序，加强裁判文书定罪、量刑方面的说理以及如何加强裁判文书向社会公开工作的监督等等都将成为未来裁判文书向社会公开深入发展必须解决的问题。
虽然，各地检察机关只是将检察机关终结性法律文书的公开作为本地的一个试点工作进行，但是，随着检务公开的不断深入发展，终结性法律文书向社会公开将成为全国各检察机关实施检务公开必不可少的内容。“他山之石可以攻玉”，鉴于裁判文书与终结性法律文书公开的相似性，其在公开过程中所呈现的成就和不足可以为检察机关终结性法律文书的公开提供一定的经验和教训，使其在文书公开的过程中少走弯路，实现自身的全面深入发展。
二、检察机关终结性法律文书向社会公开的范围
与人民法院公开的裁判文书不同，检察机关公开的终结性法律文书的类型并不单一，终结性法律文书只是对其应当公开文书类型的统一概括，具体应当公开哪几种法律文书需要结合最高检于2013年公布的《规划》中的具体精神，最大限度公开原则以及检察机关在公开终结性法律文书的具体实践进行统一把握。
（一）检察机公开终结性法律文书范围的实证调查
从2012年高检院印发的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》可知，人民检察院在具体的实际工作中涉及到的法律文书共有223种。[12]当然，这223种法律文书并非全部要向特定人、特定单位甚至社会大众公开，某些涉及国家秘密、检察机关的工作秘密或者个人隐私等应当保密事由的法律文书则应当限制公开或者不能公开。据统计，在检察机关制作的223种法律文书中，需要向相关对象公开的共有31种。[13]正如前所述，在《规划》实施之后，最高人民检察院为深化检察环节司法公开，完善办案信息系统查询，将这31种法律文书中所包含的终结性法律文书逐渐向社会公开，建立检察机关终结性法律文书社会公开制度。[14]但是，公开的终结性法律文书的范围有哪些，最高检并没有给予明确和具体的回答。为贯彻和执行最高检制定的终结性法律文书社会公开制度，各省检察院组织本院以及所辖市、区、县检察机关积极开展终结性法律文书公开工作，制订了较为具体的终结性法律文书公开工作的实施意见，规定了终结性法律文书公开的范围。
从各地对检察机关终结性法律文书公开的相关报道来看，相当一部分省市规定了终结性法律文书公开的范围，广东省检察院决定将不批捕、不起诉、不抗诉、不赔偿等法律文书作为检察机关终结性法律文书全面上网向社会公开；[15]江苏省宜兴市检察院制订了《终结性法律文书网上试行公开办法》明确终结性法律文书公开的范围为：刑事申诉审查结果通知书、不批准逮捕决定书、（法定、相对、存疑）不起诉决定书、刑事申诉复查通知书、不支持监督申请决定书等；[16]上海检察机关为积极推进执法办案的公开化、透明化，自2013年以来对481件存在较大争议的不批捕、不起诉、不抗诉，以及羁押必要性、刑事和解、申诉案件实行公开审查和公开宣告，通过充分听取各方意见，充分释明证据事实和法律依据；[17]河南省检察院决定对检察机关直接受理立案侦查案件的不立案、不起诉、撤销案件的决定书等检察机关终结性法律文书向社会公开，但是否公开还需要征求当事人的意见，当事人明确要求不愿意公开的可以不公开；[18]宁夏省银川市检察院制定发布了《银川市人民检察院关于开展终结性法律文书公开工作的实施意见》，规定将遵循依法、及时、规范、真实的原则，对包括不（予）批准逮捕决定书、法定不起诉决定书、不支持监督申请决定书等在内的十余种终结性法律文书逐步进行上网公开；[19]四川省成都市检察院首批公开的法律文书涵盖了公诉、民行和侦查业务相关文书，下一步成都市院将进一步规范和完善“检察文书网上公开制度”，全市检察机关办理的诉讼程序终结性的法律文书都将适时在网上公布。[20]
（二）检察机关终结性法律文书的特点探析
从上述统计的情况可以看出，各省乃至相关市、县对检察机关终结性法律文书范围的认识并非完全一致。考虑到检察机关日常执法工作的复杂性，各检察机关必然会对最高检规定的“终结性法律文书”做出不同的理解和解释。为对检察机关予以公开的终结性法律文书作出统一的认识，在坚持检务公开“公开是原则，不公开是例外”基本准则的前提下，依照最高检要求建立检察机关终结性法律文书向社会公开制度的文件精神，结合上述各检察机关公开的终结性法律文书的具体范围，对我国当前向社会公开的检察机关终结性法律文书的特点进行概括，除前述已探讨的具有司法属性之外，还具有如下特点：
第一，该法律文书一般应具有否定性。即检察机关向社会公开的终结性法律文书一般应当是对相关参与人或单位申请的否定性回答。否定性回答是对参与人或者单位请求的否定，如不立案通知书、不批准逮捕决定书、不起诉决定书、不支持监督申请决定书等。之所以要求对这种法律文书向社会公开，主要原因在于该种法律文书会与相关当事人或单位的意愿相违背，依法向社会公开既可以规范该项文书的制作标准，严格该项文书制作的理由，加强对检察机关工作的监督，又可以增强社会大众对检察机关工作的认可与信任，减少对检察机关工作的质疑，有利于司法权威的维护。
第二，该法律文书一般应具有终局性。如前所述，检察机关终结性法律文书属于检察机关所做程序性裁判的终局性法律文书。在当前检务公开实行“最大限度公开”原则的前提下，终结性信息的公开属于检务公开的最低标准。终结性法律文书属于检察机关所作终局性结论的一部分，也是最为重要的一部分，关系到相关当事人利益、请求的价值评断，如同人民法院的司法判决书，无论该案件在审理时是否公开，其所做的具有终局效力的“裁判文书”都应当向社会和相关当事人公开。
第三，予以公开的内容应当不具有保密事项。检察机关在向社会公开终结性法律文书时，应当对该法律文书中涉及的相关国家秘密、商业秘密、个人隐私等应当保密的事项进行相应的保密处理。在坚持依法全面公开、最大限度公开的同时，还应当正确的处理公开与保密的关系，实现“公开”与“例外”的平衡。
（三）检察机关终结性法律文书范围的确定
由此可见，通过检察机关终结性法律文书特点的分析，可以对其概念和范围作出统一界定。检察机关终结性法律文书是指人民检察院依法向社会公开的具有否定性或者终局性且不得具有保密内容的诉讼性法律文书。依法可以向社会公开的终结性法律文书有：《不立案通知书》、《不批准逮捕决定书》、《不起诉决定书》、《起诉书》、《撤回抗诉决定书》、《终止审查决定书》、《不提出没收违法所得申请决定书》、《不提出强制医疗申请决定书》、《刑事申诉复查决定书》、《民事行政检察不支持监督申请决定书》、《终结申诉复查决定书》等。
当然，对检察机关终结性法律文书范围的概括只属于法律归纳推理的范畴，即从许多不同的现象中归结出某些共同的性质与特点，归结出某些一般性的原则，并以之作为法律推理的大前提。[21]终结性法律文书范围的最终确定是建立在各检察机关对终结性法律文书公开范围的基础之上，根据各个检察机关公开的不同法律文书归纳出共同特点。该种推论的好处在于能够很好的处理法律推理的确定性和可靠性的关系，为规范检察机关终结性法律文书的范围提供统一的标准和准则，但是由于结论的提出是建立在大量数据材料的基础之上的，其在某种程度上并不能穷尽某种现象的所有特征，得出的结论不具有必然性。因此，在对检察机关终结性法律文书公开的范围进行界定时，不应只局限于上述几种类别，还应当在坚持对检察机关终结性法律文书的范围做出统一规范的前提下，坚持“公开是原则，不公开是例外”的统一标准，对应当公开的范围做出最大限度的公开。
三、检察机关终结性法律文书向社会公开的方式
检察机关终结性法律文书的范围是其向社会公开的基础和内容，当然，仅有公开的范围是远远不够的，检察机关终结性法律文书向社会公开作为检察机关公开内容的首创，各检察机关在借助原有公开活动载体的基础之上，积极开拓新的公开方式，以更加方便、有效的方式对检察机关终结性法律文书做出公开。从当前各检察机关公开终结性法律文书的方式来看，主要表现为如下几种：
（一）门户网站的全面公开
通过建立门户网站公开检察机关终结性法律文书是各检察机关适用最为普遍的公开方式。“在现代信息爆炸的社会，没有网络方式的公开，在有的情况下与不公开没有任何区别。”[22]大数据时代的来临，使通过网络方式进行检务公开越来越成为今后检务公开的发展趋势。网上公开已成为社会大众普遍接受和采纳的公开方式，其针对的对象广泛、查询方式方便、内容丰富全面、更新速度及时等特点使其成为公开检察机关终结性法律文书中最为普遍和最为常见的方式。最高人民检察院早在1999年1月4日发布的《人民检察院“检务公开”具体实施办法》中就开始提出要求建立电子信息公开。[23]各检察机关为实施检务公开，建立了专门针对检务公开的门户网站，自最高检于2013年12月10日公布《规划》以来，各地检察机关更加大了网上公开检务信息的力度。虽然检察机关终结性法律文书的公开是检务信息网上公开的首创，但是其不断的发展和完善依然要依托检察机关网站信息公开的技术和经验。
从各地检察机关的报道来看，各地检察机关在最高检的指导下积极开展本地区终结性法律文书网上公开的试点工作；从具体实施终结性法律文书公开的门户网站上来看，在网上公开终结性法律文书有利于保障公众的知情权和监督权。仅就公开法律文书的说理部分而言，就获得了显著的成果。终结性法律文书在网上公开对各检察机关的文书的制作和说理产生了一定的“倒逼作用”，使文书的制作更加规范，对一些填充式的文书，各检察机关在进行公开时注重理由的说明和事实的阐述，使内容更加丰富饱满，事实更加清晰明了。如广东省检察机关在网站上公开《撤回抗诉决定书》时，不仅公布了终结性法律文书的内容，而且还在文书的下方对公开的理由和事实进行了详细阐明；为防止填充式法律文书说理的不足，广东省检察机关还专门制作了针对填充式文书的“公开理由说明书”。[24]
当然，各检察机关在公开法律文书时也存在一些不足和不完善的地方，主要体现在如下三个方面：一方面，就各地检察机关公开终结性法律文书的范围而言，公开的终结性法律文书存在范围不一，种类不同的情况，从统计的结果来看，除民事行政不支持监督申请决定书、不起诉决定书、不抗诉决定书之外，大多数检察机关都规定了类型不一致的法律文书。[25]另一方面，就每种类型公开的具体法律文书而言，某些检察机关在公开时存在“选择性”公开的情形，没有完全公开本院在开始实行法律文书上网公示期间所有案件的终结性法律文书，也没有对未公开的终结性法律文书作出解释或说明。
[26]最后，就公开后的终结性法律文书的异议和救济来看，大多数检察机关只是停留在对文书内容静态公开的层面，并没有公开和规定相应的异议答复手续。如果相关当事人或者社会大众对予以公开的法律文书有异议应该如何向检察机关反映，检察机关又应该派何人、以何种方式进行异议答复等处理方式都没有进行相应规定。据统计，除江苏省试点的几个检察机关在裁判文书网站下方设有公众留言栏之外（目前该留言栏还不能留言），其余实施检察机关终结性法律文书网上公开试点的检察院网站并没有设置相应的公众留言平台，大多数文书的公开还只是静态公开。[27]
（二）公共新闻媒体公开
报刊、期刊等公共新闻媒体是普通公众知悉案件信息的一种非常重要的手段，其公开的范围甚至还要广于网上公开，公开的效果能使检察机关终结性法律文书的功能价值发挥得更加充分。但是报刊、期刊、电视等公共新闻媒体对案件的报道有鲜明的选择性，某些具有独创性或轰动效应的法律文书才具有新闻价值，才能吸引读者的眼球，增加收视率。不具新闻价值的案件，难以通过新闻媒体获知。新闻媒体的本身性质决定了新闻报道不是详细的案情介绍，也不是对检察机关法律文书的原样刊登。新闻报道往往从社会启示角度对法律文书进行剖析、删繁就简、重组编写，然后再予以报道，往往带有倾向性。[28]新闻报道的主要功能是教育和警戒，无法替代原汁原味的裁判文书具有的社会效应和价值功能。
最高人民检察院早在1998年下发的《关于在全国检察机关实行<检务公开>的决定》中就提出要采取新闻媒体等多种形式实行“检务公开”。[29]从检务公开发展至今，各检察机关对新闻媒体公开的方式也有着相当丰富的经验，也为以公共新闻媒体的方式公开终结性法律文书提供了重要依托。天津市河北区人民检察院在首次向社会公开法律文书的报道中指出：“此次公开的法律文书，依托《检察工作信息要览》期刊广为人知的优势，在每月编辑的《检察工作信息要览》期刊上，开辟‘法律文书公开’专栏，选择该院办理的、具有代表性的典型案例，定期公开部分法律文书，如《不批准逮捕决定书》及《不批准逮捕理由说明书》、《不起诉决定书》和法院已作出生效判决案件的《起诉书》等。”[30]
总之，对于检察机关的终结性法律文书公开而言，期刊、报刊以及电视等新闻媒体公开可以成为网上公开的一种辅助公开方式，即网上公开是全面公开，新闻媒体公开是重点公开、非全面公开。
（三）通过公开宣告公开
相对于网上公开和新闻媒体的公开，公开宣告制度是人民检察院在探索检务公开过程中开创的一种新型公开方式。宣告制度的产生是司法公开深入发展的必然要求，众所周知，由于检察机关执法活动具有一定的保密性，出于保障司法权客观行使的目的，要求司法与外界之间保持谨慎的接触，使得检察执法活动具有一定的封闭性。正是这种封闭性，造成了群众对检察机关执法活动产生了距离感、陌生感，造成检察机关司法权威的下降。如前所述，终结性法律文书属于检察机关所做程序性裁判的法律文书，同人民法院相似，检察机关在做出此项终结性法律文书时是基于类似人民法院居中裁判的形式做出的，这种具有司法性质的裁判文书既要对相关当事人公开，又要对社会大众公开，否则该项裁判就不具有说服力，不能为社会大众信服。
从各地检察机关实施宣告制度的实践来看，许多检察机关在检察院内部设立“法律监督宣告室”，对一些争议较大的案件实行公开审查和公开宣告。[31]“法律监督宣告室”是用于宣布告知法律监督工作结果的场所，宣布告知法律监督工作结果之前的调查、听取意见、听证事宜也可以在此场所进行，它是像人民法院审判法庭一样的司法工作场所，而非工作机构或办案组织。[32]在宣告室中设置了宣告庭，正面墙壁悬挂国徽，下设宣告台，中间是宣告人，左右各设立检察员、书记员席位，宣告台对面是被宣告人。[33]为保障当事人和社会大众知情权的实现，宣告程序除通知被不起诉人、被害人、公安机关办案人等诉讼参与人全部参加外，还通知被不起诉人所在单位或者村居代表、人民监督员、社会群众等旁听。如滨州市检察机关在全省首推检察宣告制度以来，将不批准逮捕决定，犯罪嫌疑人及其辩护人提出异议的批准逮捕决定，申请立案监督的答复，不起诉决定，不抗诉决定，当事人署名举报后不立案的答复，刑事赔偿案件处理决定等12项决定均纳入检察宣告范围，明确了案件当事人、诉讼代理人、辩护人，检察决定涉及的侦查机关、审判机关代表，当事人所在单位、学校、村委会代表，与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、专家等均可为宣告参与人。[34]
公开宣告制度作为检察机关公开方式之首创，从检察机关实施该项制度以来，取得了良好的效果。虽然公开宣告制度在公开的范围、效率上要低于上述两种公开方式，但是这种“现场直播”的方式更能加强社会大众的教育效果和提高公民参与的积极性。当然，作为新兴发展的产物，其在某些方面还存在需要改进的地方。如作为相当于司法审查程序的宣告制度，检察机关在“宣告室”中往往充当着“主导者”的角色，对终结性裁判文书仅仅做出结论性的宣告、理由的陈述以及异议的回答，除此之外则没有包括犯罪嫌疑人的讯问、听取被害人的意见、定案证据的调查、相关当事人的辩论等在内的司法程序。
四、检察机关终结性法律文书向社会公开的实施策略
检察机关实施终结性法律文书向社会公开的制度顺应了司法公开的要求，增强了检察执法透明度和社会参与度，提升了检察执法的规范化水平。自终结性法律文书向社会公开制度建立以来，各地检察机关积极探索并制定了适应本地区、本部门的终结性法律文书公开制度，取得了较为显著的效果。但是由于该种制度的适用还在不断地探索阶段，存在诸多需要改进和完善的地方。通过上述对检察机关终结性法律文书向社会公开的范围与方式的阐述可知，该制度仍存在公开范围不一、公开文书不全、公开方式单一、对网上公开的质疑和答复的空白、宣告程序中检察机关的主导地位导致其他参与人员对案件实体性参与不够等问题。对此，为促进检察机关终结性法律文书向社会公开全面、深入发展，需要对该制度提供一定的改进和完善措施。
（一）公开范围的规范化
公开范围的不统一和公开文书不全面都会使检察机关在公开终结性法律文书时有所保留，在公开法律文书时只做一些表面工作，将一些容易公开，不用考虑保密事由的法律文书进行公开。这些现象的出现体现出检察机关在公开终结性法律文书时过于保守，既要完成检务公开的任务，又担心过多的公开会造成检务信息的泄漏。再加上最高检在提出公开终结性法律文书时没有对法律文书的范围做出硬性和具体规定，加剧了各地检察机关在公开终结性法律文书时的保守态度。这种公开情形既不符合“公开是原则，不公开是例外的”原则性规定，也达不到全面公开的效果。
对此，一方面，需要最高检制定相应规则对向社会公开的终结性法律文书范围进行统一界定，统一各检察机关公开终结性法律文书的类型，规定各检察机关应当在该规则规定的范围内进行全面公开；同时，为实现最大限度的公开，还应当鼓励检察机关在公开统一规范类型的基础上探索新的公开范围；另一方面，就不同范围的终结性法律文书中包含的具体法律文书而言，各检察机关应当在坚持全面公开的基础上正确处理好“公开”与“例外”的关系：通过坚持例外有限原则，对一些不能公开的事项，根据其保密程度，做出不同层次的划分，对一些没有保密情形的终结性法律文书坚持全面公开，对某些需要保密但可以通过相应保密处理的文书，应当在做出相应的保密处理后（如隐去相关当事人的姓名）进行适当公开；对某些完全需要保密的文书在作出不予公开处理的决定后还应当对不予公开的决定做出相应的解释和说明。同时，在坚持例外有限原则的基础上还应当坚持例外时限原则，某一例外规定产生后，在一定的时间和空间内应当是保密的，超过一定的时间和范围其特性就发生了变化，密级和保密期限就随之发生变化，[35]这就要求检察机关对某些已经达到保密期限的终结性法律文书进行适时解密，及时向社会公开。
（二）公开方式的多样化
检察机关终结性法律文书向社会公开是检察机关实行检务公开的首创，相对于其他内容的公开，终结性法律文书的公开主要以检察机关门户网站公开为主，辅之以一部分新闻媒体和宣告方式的公开。当然，要实现终结性法律文书全面向社会公开，仅有上述三种方式是不够的，检察机关需要将现有其他方式的公开逐步运用到终结性法律文书的公开方式之中，同时还需要在现有公开方式的基础上结合终结性法律文书的特点拓展新的公开渠道，实现公开方式的多样化，促进终结性法律文书的全面公开。
综合最高人民检察院的意见以及实务中的做法，当前检务公开的方式主要有如下六种：（一）、通过报刊、电台、电视等新闻媒体的公开；（二）、通过展示公开（专栏、制作牌匾、小册子、网络、自动电话系统）；（三）、定期召开新闻发布会公开；（四）、通过告知公开；（五）通过人民监督员公开；（六）通过听证程序公开。[36]这六种情形的公开方式是当前检察机关公开检务内容的主要公开方式，检察机关在公开终结性法律文书时需要以此为依托，逐步实现终结性法律文书公开与其他内容公开方式的融合。
当然，就现有的公开方式而言，我国检察机关能够自觉主动地公开检务信息，可谓是一大进步；但是对终结性法律文书的公开而言，仅靠检察机关的自觉性主动性的行为还是缺乏针对性的，检察机关在进行主动公开的同时还应当建立相应的依申请公开制度，加强公民参与的积极性和主动性。[37]具体而言，可以在检察机关设立相应的信息查询点、建立“检务公开查询服务窗口、大厅等，设立专员受理相关当事人以及社会大众要求公开的申请，积极和详细的答复不予公开的理由。如此，既增强了检察机关终结性法律文书公开的主动性，还可以弥补当前终结性法律文书公开方式的不足。
（三）对文书的异议进行公开答复
检察机关终结性法律文书网上公开是当前终结性法律文书公开最主要、最具影响力的公开方式。就当前检察机关网上公开终结性法律文书的实施而言，法律文书公开上网的最大挑战是公开后对各种异议和质疑的应对与答复。公开使得公众的知情权得到保障，但异议答复的空白也会造成公众监督的无力。因此检察机关不仅应当建立一个文书上网的公开平台，更应创建一个与公众对话的平台，变静态的公开为动态的交流。[38]
具体而言，检察机关应着手建立民意吸纳反馈机制，通过与公众的交流了解其诉求，并正面回应、及时处理、化解矛盾。检察机关可以在公开的裁判文书下面设置评论版块（留言板块），让公众畅所欲言，由案件的承办人和专门负责法律文书网上答复的人员定期对公众评论进行梳理并形成处理意见，及时向公众反馈。同时可以在每一项终结性法律文书下方标注“异议处理程序”，明确表明对公开的终结性法律文书异议的救济措施，对于提出异议的公众意见相关人员应当作出优先处理，让民众方便快捷的寻求救济渠道，对某些不当公开的终结性法律文书及时反应，及时救济，争取将影响降到最低。
终结性法律文书网上公开将检察机关所做司法性裁定真实地公之于众，这是建立在信任的基础之上的；检察机关对公众的质疑和异议，积极的从客观公正的角度予以法律解释，逐渐地消除歧见，最终会树立检察机关的司法权威。只要坚持正确的司法改革方向，全面推进各项司法体制的完善，在经历公开之初的阵痛之后，司法性裁判将会成为示范和引导公众的样本，司法也将获得令人尊崇的独立地位。[39]
（四）加强对宣告程序的公开审查
针对上述检察宣告庭仅限于对决定的宣告和异议的的答复，
对于证据的审查、犯罪事实的调查全部在庭前完成，使得其他参与人员对于案件实体参与性不够，参与人员、旁听人员仅被告知处理结果，检察机关在宣告程序中处于主导地位的现象。需要加强检查宣告制度的公开审查程序。
从检察宣告制度的范围可知，检查宣告制度一般宣告一些具有司法属性的法律文书，而这些司法性的法律文书往往在公开宣告前就已经经历过公开审查程序，如不起诉案件的公开审查[40]、刑事申诉案件的公开审查[41]、民事行政抗诉案件的公开审查[42]。这三种类型的公开审查规定都是相关终结性法律文书审前公开程序，检察机关在建立公开宣告制度时应当将两种制度进行融合，实行相关衔接。[43]针对上述三种案件的公开审查，可以将宣告前的公开程序纳入检察宣告庭的范围，参照检察机关之前所做的刑事申诉案件公开审查程序、不起诉案件公开审查程序以及民事行政案件的公开审查程序的规则进行公开审查，对这三类案件先进行包括“法庭调查”、“法庭辩论”、相关当事人的最后陈述等三部分的内容的检察宣告审查程序。审查程序结束之后，根据审查结果，承办人最终形成审查报告，汇报提纲，对案件进行评议。在确定最终结果后，由宣布人确定日期召开决定宣布程序（简单明了的案件可以当庭做出宣告），再对相关终结性法律文书在宣告室中进行公开宣告。对于其他无相关公开审查程序的规定的终结性法律文书，需要检察机关在宣告庭中，仿照上述三种案件的公开审查程序，在进行公开审查的基础上，做出终结性法律文书的公开宣告。
Procuratorial organs’ summative legal document open to public
Gao Yifei Wu Peng
(Southwest University of Political and Science & Law, Chongqing. China, 401126)
Abstract:Procuratorial organs’ summative legal document means the people's procuratorate shall make the negative , final and non-confidential contents of lawsuit legal document known to public according to the law, the public scope includes "no filing notice", "not approval of arrest decision", "no prosecute decision", etc., the public way includes "portal public”, “media public” and “public announcement system”. Of course, summative legal documents open to public firstly occurs in the openness of procuratorial work, but there are so many problems during its development, such as uniform ranges, monotonous ways, inadequate replies and so on.therefore, we need certain improvements and measures to solve the existing problems to realize a comprehensive and in-depth development of the openness of summative legal documents.
Keywords: summative legal document, the scope of the public, public way, announcement system, the implementation strategy
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* 高一飞（1965——），男，湖南桃江人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授，博士生导师。吴鹏（1989——），男，河南信阳人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授助理。本文受2013年度国家法治与法学理论研究项目课题《网络时代的媒体与司法关系研究》（立项号为SFB201308）和西南政法大学2012年校级重大课题（2012—XZZD01）的资助。
[1] 陈瑞华著：“程序性制裁理论”，北京：中国法制出版社2010年版，第236页。
[2] “第19条组织”是一个致力于保护和提高表达自由水平的民间国际组织，该组织因主张符合《世界人权宣言》第19条“为表达自由”而得名。该组织通过系统和平的工作在世界范围内维护和保护公民的言论自由，其所制定的为维护言论自由的相关原则和规定，为世界大多数国家借鉴和接受。
[3] [加]托比?曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，.龚文庠等译，.北京：社会科学文献出版社2011年版，第41页。
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[12] 2012年高检院印发的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》（以下简称《样本》）是针对2012年刑事诉讼法的要求重新制作和调整的，该《样本》规定了检察机关需要制作的法律文书共计223种，并将这223种法律文书按照检察机关行使的职能划分为十一大类，主要为：立案文书（16种），回避文书（2种），辩护与代理文书（16种），证据文书（3种），强制措施文书（40种），侦查文书（55种），公诉文书（36种），执行监督文书（10种），特别程序文书（30种），申诉文书（6种），通用或其他文书（9种）。
[13] 侯磊著：“检务公开论”，北京：中国检察出版社2004年版，第111页。
[14] 最高检：建立检察机关终结性法律文书向社会公开制度，载：
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[16] 宜兴市院试行检察机关终结性法律文书网上公开，载
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[20] 成都市院公开首批法律文书，载
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[21] 付子堂主编：“法理学进阶”，北京：法律出版社第3版，第178-182页。
[22] 杨永纯、高一飞：“比较视野下的中国信息公开立法”，载《法学研究》，2013年第4期，第 118页。
[23] 最高人民检察院于1999年1月4日发布《人民检察院“检务公开”具体实施办法》第1条规定：“各级人民检察院要采取多种形式向社会宣传检务公开的内容。要采取设置专栏、制作挂图和印发小册子等形式公布检务公开的内容。有条件的地方要利用现代信息手段，建立检务公开的信息台、咨询台和网址，供社会群众查阅、咨询检务公开的内容。要展开检务公开宣传日、宣传周活动，组织干警深入群众宣传检务公开内容。”
[24] 具体可参见广东省检察院网站“阳光检务网”，如：不抗诉理由说明书 ，载
http://www.gd.jcy.gov.cn/ygjw1/flws/gs1/，广东检察阳光检务网，访问时间2014年05月18日。
[25] 对此，通过网上查询的方式，进入到公开终结性法律文书试点检察院的门户网站，对各检察机关公开的终结性法律文书的范围做了统计，其中公开范围最多的检察院为广东省检察院，其在门户网站上公开的终结性法律文书的类型共有8种，分别是：民事行政方面有《不支持监督申请决定书》、《终结申诉审查决定书》以及《终止审查决定书》；刑事申诉方面有《刑事申诉审查结果通知书》、《刑事申诉复查决定书》；公诉方面有《刑事案件不起诉理由说明书》、《撤回抗诉决定书》、《不抗诉理由说明书》。其次为四川省人民检察院，其在门户网站上公开了7种类型的法律文书，依次为：公诉方面有《抗诉书》和《撤回抗诉决定书》（尚无公开的法律文书），刑事申诉方面有《答复申诉人、赔偿请求人文书》和《监督制约文书》（尚无公开的法律文书），民事行政检察方面有《民事抗诉书》、《检察建议书》（尚无尚无公开的法律文书）和《不支持监督申请决定书》（尚无尚无公开的法律文书）；再次为江苏省检察院，江苏省的检察院实行“终结性法律文书大公开”制度，即将试点的几个区、市的检察机关终结性法律文书统一纳入一个网页中，并在这几个试点检察机关之间建立链接，网民通过点击一个地方检察院网站上的终结性法律文书即可查询其他相关检察机关的终结性法律文书，具体到终结性法律文书的类型和范围，其在门户网站上共公开了6种类型的法律文书，分别为：《不立案决定书》（刑事）（尚无公开的法律文书）、《不批捕逮捕决定书》、《不起诉决定书》、《不抗诉决定书》（刑事）、《民事行政检察不支持监督申请决定书》以及《起诉书》。最后为公开两种类型或一种类型法律文书的检察机关，由于这些检察机关多为试点市、区、县检察机关，公开的法律文书类型相对较少。如上海市奉贤区检察机关网站公开了《不起诉决定书》和《刑事申诉复查决定书》，福建省福清县检察机关网站公开了《不批准逮捕决定书》和《不起诉决定书》，四川省成都市检察机关网站公开了《起诉书》和《民事行政检察不支持监督申请决定书》，宁夏省银川市检察机关网站公开了《民事行政不支持监督申请决定书》和《起诉书》；福建省厦门市检察机关网站公开了《起诉书》，四川省南充市人民检察院网站公开了《起诉书》。
[26] 如四川省人民检察院网站在“终结性法律文书”一栏的“民事行政抗诉书”类型中共公布了10项民事行政抗诉书，但是从其公布的案号来看，该院共有60项民事行政抗诉书。剩余50项民事行政抗诉书，该院网站既没有公布，也没有说明未予以公布的理由。又如，广东省人民检察院网站在“法律文书”一栏的“刑事申诉复查决定书”中共公布了3项刑事申诉复查决定书，分别为（粤检刑申复决（2013）1号）、（粤检刑申复决（2013）2号）、（粤检刑申复决（2013）4号）。从公布的案号可知，广东省检察机关未公布（粤检刑申复决（2013）3号）刑事申诉复查决定书，也未对未予公布的3号申诉复查决定书进行解释和说明。
[27] 查询实施检察机关终结性法律文书试点的检察院网站包括江苏检察网、广东检察网、上海检察网、厦门检察网、四川检察网、银川检察网，除江苏省试点的几个检察院网站公开的终结性法律文书下方设有留言平台之外，其余检察院网站并没有该项设置。
[28] 高一飞 龙飞等著：“司法公开基本原理”，北京：中国法制出版社2012年版，第246-247页。
[29] 1998年10月25日最高人民检察院下发《关于在全国检察机关实行<检务公开>的决定》中第三条规定：“采取多种形式实行‘检务公开’。（一）通过报刊、电台、电视等新闻媒体，公布和宣传‘检务公开’的内容；（二）采用设置专栏、制作牌匾和印发小册子等形式公布‘检务公开’的内容；（三）检察人员执行公务活动要通报姓名、身份和执行检察活动的事由，告知公务对象有关法定权利和义务等必须知道的具体内容，告知对检察活动如有异议，可以投诉及其投诉办法。”
[30] 天津市河北区人民检察院首次向社会公开法律文书，载
http://www.022net.com/2014/4-7/493117172514830.html，人民网，访问时间2014年05月18日。
[31] 如上海市检察院,、上海市金山区检察院、福建省厦门市思明区检察院、浙江省台州市三门县检察院、江苏省苏州市吴江区检察院、山东省滨州市检察院、湖南省醴陵市检察院、广西自治区钦州市检察院等。
[32] 探索法律监督公开宣告转变执法办案方式，载
http://www.jcy.gansu.gov.cn/news/xsylt/2014/319/1431922342AJFK4995J7FAK2KD6172.html，正义网，访问时间2014年05月18日。
[33] 龚培华：“法律监督宣告室的创设及运用”，载《人民检察》，2013年第4期，第65页。
[34] 滨州检察机关全省首推宣告制度 已宣告86项决定，载
http://binzhou.dzwww.com/bzhzhw/201309/t20130905_8847396_1.htm，大众网，访问时间2013年05月19日。
[35] 参见袁仁能：“对信息公开背景下我国解密制度的若干思考”，载《档案管理》，2008年第1期，第38-39页。
[36] 参见吴敦强：“检务公开的基本途径”，载《法治与经济》，2009年总第222期，第90-91页。
[37] 练达：“论检务公开制度的完善”，载华中师范大学硕士学位论文，2012年5月，第27页。
[38] 参见梁薇：“裁判文书公开问题研究”，载辽宁大学硕士学位论文，2012年5月，第27-28页。
[39] 徐俊：“裁判文书网络公开的制度功能与技术完善”，载内蒙古社会科学（汉文版），2011年第1期，第24页。
[40] 2001年最高人民检察院颁发的《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》第4条规定：公开审查的不起诉案件应当是存在较大争议并且在当地有较大社会影响的，经人民检察审查后准备作不起诉处理的案件。
[41] 2012年最高人民检察院颁发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序的规定》第2条规定：本规定所称公开审查是人民检察院在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式，依法公正处理案件的活动。
[42] 2001年最高人民检察院颁发《人民检察院办理民事行政抗诉案件办案规则》第3条规定：人民检察院受理的民事、行政抗诉案件，应当遵循公开、公正、合法的原则。
[43] 参见刘源吉、张艳、舒鑫：“规范、严谨、公开、透明——检察宣告制度实施现状及未来发展的几点探索”，载《法治与社会》，2013年第34期，第210页。
原载《中国刑事法杂志》，2014年第3期，第70—79页。转载或者引用时请注明出处。
