高一飞 祝继萍：探索设计检务公开评估指数
高一飞内容摘要：目前，我国检务公开改革正在深入进行中，检务公开评估指数是推动检务公开长期健康发展必不可少的一环。借鉴法治指数和司法透明指数的设计经验，检务公开评估指数应当立足于我国检务公开的实际情况明确设计目标。在设计方法上，采用定性分析和定量分析相结合的方法，但应避免定量分析的滥用；在评估范围上，采用公开清单和不公开清单相结合的方法以明确检务公开的评估范围；在评估流程上，确保主体多元和方法多样以保证检务公开的有效运行。
自1998年在全国范围内开展检察机关"检务公开"活动以来，检务公开经历了宣传性公开阶段到规范化、程序化公开阶段再到检务公开深入拓展、不断完善的阶段，在检务公开的不断发展过程中，检察工作的透明度，检察机关的公信力，检察事业的认可度都有了很大的改善。然而，纵观检务公开实施十余年来的工作情况，效果并不十分令人满意，检务公开存在缺乏规范性、长效性和实效性等问题，而这与检务公开评估指数的缺失有着密不可分的关系。因此，要建立完善的检务公开制度，其评估指数设计是必不可少的一环。
一、为什么需要检务公开评估指数
近几年来，幸福指数、腐败指数、法治指数、司法透明指数等等社会学意义上的指数纷纷映入人们的眼球，追本溯源，这些指数的诞生发端于20世纪60年代的社会指标运动。社会指标运动是指始于20世纪60年代的美国，旨在适用科学设计的一些指数指标来量化整个社会真实发展情况。这一运动一经开展，便在世界范围内迅速发展起来，社会指标也逐渐被广泛认可为是真实反映某一国或某一地区实际发展水平的衡量标准。
（一）指数评估是效果评估的重要方法
然而，究竟何为社会指标？从性质上说，社会指标是从客观和主观两方面对社会各种基本状况的性质和数量所作的综合反映；从形式上说，社会指标是以数量的形式表现的社会统计数据；从结构上说，社会指标由经济指标和非经济指标构成；从时间上说，有关社会过去和现状的指标组成了连续的时间序列，根据这种序列，可以外推出预测社会未来发展状况的指标；从功能上说，社会指标可以通过反映社会规划、计划、管理和决策所需了解的各种情况的变化，为国家制定社会发展和社会福利政策、改进社会管理服务。社会指标运动的影响范围非常广泛，经济学、社会学、政治学、统计学等领域都可以发现社会指标运动的影响痕迹，当然还有法学。在这场运动的影响下，法学家以及法律学者们也纷纷在法学领域尝试构建反映法律发展和实施情况的指标体系，法治指数和司法透明指数就是典型的例子。
法治指数的研究无疑是最早开始尝试对中国的法治进行效果评估的机制。法治指数的研究在中国引导了一种风尚，就是开始关注对体制、制度进行效果评估。2005年，在香港社会服务联会的倡导和赞助下，一项旨在调查确定香港的法治指数的研究得以开展实施。该项目以体制性的进路，以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数，从法律的基本要求、依法的政府、不许有任意权力、法律面前人人平等、公正地实施法律、司法公义人人可及、程序正义七个方面进行评估，最终调查结果显示香港的法治指数为75分。借鉴香港法治指数的经验，2008年6月，浙江省杭州市余杭区宣布了中国内地首个法治指数，其在层次上分为总指标、区级机关指标、乡镇指标和农村社区指标四个层次，在指标设计上包括党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等9项主体指标，在每个主体指标项下再具体设50多个分指标以明晰主体指标。这是中国内地首个法治水平量化评估标准，反映了中国内地的法治评估也开始由定性评估转向定量评估。
在司法公开领域，司法透明指数的研究是对司法公开进行效果评估的一种机制。2010年，最高人民法院为进一步落实《最高人民法院关于司法公开的六项规定》，制定了《司法公开示范法院标准》，从立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开以及工作机制七个方面评估示范法院的司法公开水平。2011年4月，中国社会科学院法治指数实验室启动"中国司法透明度"国情调研项目，对全国26个省、直辖市高级法院和43个较大的市中级法院通过法院网站公开司法信息的情况进行测评，测评结果显示司法公开距离国家司法为民的方针和维护司法公正的目标仍有一定的差距。2012年11月1日，在浙江省高级人民法院的推动下，首个评估法院司法公开程度的司法透明指数在浙江省湖州市吴兴区人民法院诞生。其将司法透明定格在行政管理和司法过程两个维度上。其中行政管理包括：人事管理，财务运行，公众交流；司法过程包括：立案公开，审判公开，执行公开。每个一级指标下面还涉及10-20个共100个二级指标，对法院司法公开有了更进一步的要求。
法治指数的研究、司法透明指数的研究分别是对中国法治水平的衡量、司法公开程度的评估，对推动中国的法治建设以及司法公开的改革具有积极的意义。同时，也为今天我们检务公开工作提供了重要的借鉴：通过设计检务公开评估指数来推动目前的检务公开改革。探索设计检务公开的评估指数是目前检务公开改革的新的突破点。从1998年开展检务公开以来，我国开展推进检务公开已有10余年之久，检务公开的确取得了很大的成就，但因为缺乏全国统一的评价和考核，检务公开的效果究竟如何、哪些方面亟需完善却不得而知。
检务公开工作在近几年来越来越被重视，且改革力度也越来越大。从检务公开的规范要求和实践要求的现状来看，最高人民检察院对检务公开改革更多的是从未来展望和设计新的机制的角度出发，而对于过去检务公开的效果缺乏相应的评估。不可否认，在检务公开的改革中，检务公开范围的扩大，检务公开方式的创新，检务公开程序的规范等都非常重要，但是如果缺乏检务公开评估指数来帮助我们"瞻前顾后"，其他机制就会因为缺乏监督而无法发挥应有的作用，因此应当在全国范围内探索建立一套统一的检务公开评估指数，从而准确地评估我国检务公开的水平，诊断检务公开存在的问题，监督检务公开其他机制的有效运作，保障我国检务公开制度的长期健康发展。
（二）检务公开评估指数的现实意义
从社会工程的设计与建造角度来说，欲求其达到理想的社会效果，获得预期的社会目的，不能不一方面考量社会工程本身的理想状态并以之为标准和参照而设计和建造，即要考虑其可欲性；另一方面还不能不考量社会工程建造成功之后的实际运行的现实条件或者说达到工程设计和建造目的实现其预期社会效果的可能的支撑条件，也就是要考虑其可行性。检务公开评估指数的设计显然也必须考虑可欲性和可行性两个方面，即既要认识到设计检务公开评估指数的重要意义,也要正视其可能存在的问题。
在设计检务公开评估指数时，人们当然怀揣理想，希望可以设计出一套完善的评估指数将检务公开工作的方方面面都网罗其中，通过这样一套评估指数就可以全面、客观地评价我国检务公开工作的现状，这种理想是无可厚非的，人们之所以对检务公开评估指数寄以厚望正是因为其在检务公开的工作中具有重要的意义。
首先，检务公开评估指数是检务公开问题的诊断者。作为检务公开改革的关键一环，检务公开评估指数就如一名医生，诊断、反馈检务公开过程中所存在的问题，从而为检务公开体系的良性健康发展提供可靠保障。
其次，检务公开评估指数是公众行使监督权的理性通道。公民的监督权是宪法赋予的权利，为了保障这种权利在司法领域得以实现，许多学者和实务者开始积极探索开发一套用于监督的评估体系，让公众有机会参与其中。检务公开评估指数，区别于传统检务公开的方式，它引入第三方和公众参与评估，通过外部的监督力量进一步实现检务公开。
第三，检务公开评估指数为检务公开引入了竞争机制。所谓有竞争即有压力，有压力即有动力，检务公开工作的长期健康发展离不开检察院之间的你追我赶，不断创新和突破。竞争机制的引入或许很多检察院一时间很难适应，但是从长远来看，检务公开是一项系统的工程，其没有近路可循更没有退路可走，因此这种竞争机制的引入有利于检务公开的脚步越走越坚定，越走越远。
二、检务公开评估指数的评估范围与具体指标
借用李克强总理在中外记者见面会上的一句话："凡事想要做成的话总是要在理想和现实之间作出可能的选择。"这是政府对待全面改革的态度，而在司法公开改革的大背景下，对待检务公开的改革，我们亦需要这种态度。正确对待检务公开工作中的现实问题，可以让检务公开工作避免照搬照抄法治指数、司法透明指数的设计模式和内容，从而脱离检察工作的实际；也可以避免对检务公开评估指数的标准设计得过高或者过低，从而导致检务公开出现好高骛远或倒退改革的情况。
（一）检务公开评估指数的设计策略
首先，检务公开评估指数的设计必须清醒地认识到目前检务公开所存在的问题。对问题清醒的认识有助于我们有针对性地设计评估机制以诊断问题、解决问题。关于检务公开所存在的问题，2007年重庆市检察机关关于检务公开的调研报告指出检务公开存在思想认识有偏差导致检务公开工作敷衍了事，忽视公开的连续性和长期性；只选择公开一般性内容，无视群众需求导致内容缺乏针对性，重点不突出；偏重形式，忽视效果导致行动少，实效差；检务公开仅局限于控申部门且工作机制和监督保障机制不健全导致工作不规范、不统一。这些问题的存在警醒我们在检务公开的设计过程中要有的放矢，增加检务公开薄弱环节的权重设计以做到实质公开和形式公开的平衡，程序公开和实体公开的平衡。
其次，检务公开评估指数的设计必须将检务公开与我国检察工作的实际相结合。检务公开既不同于审判公开，也不同于政务公开，有其自身的独立性。正如樊崇义教授所说，就刑事诉讼而言，正是由于检察机关自始自终参与刑事诉讼的全程性，检务公开不能像审判公开那样彻底、全面。因此，检务公开评估指数在内容和形式的设计上应区别于法治指数和司法透明指数的设计，避免跟风司法公开评估机制，脱离检察工作的特殊属性而导致检务公开的范围无限度地扩大。
最后，必须清醒地认识到检务公开评估指数不是万能的，并不能解决检务公开的所有问题。检务公开评估指数作为监督评价机制在检务公开工作中的主要功能是督促、检查、考核，以及发现问题，并不能实际解决检务公开工作中遇到的问题，因此要客观理性地看待检务公开评估指数，吸取司法透明指数的经验和教训，清醒看待数字管理，避免机械科学主义的倾向。正如江平教授在评价司法透明指数时所说的："没有必要把指数指标搞得太细，非要弄出100项的内容全面来评，最后只能搞形式主义。"希望评估机制的各项内容尽可能全面，评估标准尽可能细化，评估结果尽可能客观，这种过于理想化的检务公开评估指数的危害不亚于存在诸多缺陷的评估机制，甚至可以说过于理想化是检务公开评估指数最大的缺陷。过于理想化的评估机制会导致评估内容脱离实际情况，评估标准成为一纸空文，评估结果绑架检务公开的发展节奏，这无疑是以推动检务公开的名义来破坏检务公开的发展。因此，在设计检务公开评估指数的过程中，心存理想是必须的，因为它可以为我们指明检务公开发展的方向，也可以为我们添加发展的动力，但是必须把握好理想的度的问题，"看上去很美"的评估机制也许只是经过粉饰的花瓶，中看不中用。总之，过分的理想化对检务公开评估指数的设计是有百害而无一利的。
（二）检务公开评估指数的范围
完善的检务公开评估指数要求明确哪些应当包含于检务公开评估的范围中。《关于进一步深化人民检察院"检务公开"的意见》明确"除因涉及国家秘密等原因外，对办案程序、复查案件的工作规程、各个诉讼阶段诉讼参与人的权利和义务、法律监督结果等依法应该公开的事项，都要充分公开，如实公开。"这一规定确定了检务公开内容范围的基本准则。然而，仅仅有基本准则是无法让检务公开评估指数运行起来的，必须对检务公开的评估范围予以明确：哪些属于公开的范围，哪些属于不公开的范围。事实上，在评估的过程中，人人往往惯性的思维是评估应当公开的是否已经公开，而忽视了不应当公开的范围也应当成为我们评估的对象。之所以强调要明确检务公开中不应当公开的范围，是因为检察机关在中国司法中拥有独特的法律地位以及特殊的价值取向，使得检察机关在执法过程中必须考虑一些特殊的因素，如国家秘密、个人隐私、司法成本、司法独立、司法公正等等。因此，在设计检务公开的评估范围时，同时采用两份清单--公开清单和不公开清单或许是值得尝试的。
所谓不公开清单又称负面清单，2014年4月，上海长宁区检察院推出首份检务"不公开清单"，划出34条检务公开"红线"，除这34条"红线"之外，检务事项一律公开。这一经验值得我们借鉴，在确定检务公开的评估范围时，采用正反相结合的方法一方面可以避免仅采用正面清单导致公开事项无法一一例举也无法适应不断变化的新情况，另一方面可以避免仅采用负面清单导致公开的事项不明确，让检察机关和公众无所适从。
（三）检务公开评估指数的具体指标
本文试图对检务公开的评估范围从正反两个角度作一简单的评估指标表，从公开内容上而言，检务公开主要包括执法公开和检务事务公开两部分。在表格中，并没有对评估范围的权重进行分配，主要是考虑到权重的分配需要在实践中经过检务业务部门、专家论证、相关人员（如律师、法官）等的多方论证，故在此不作探讨，表格具体内容如下：
三、检务公开评估指数设计过程中应注意的问题
（一）合理使用检务公开评估指数设计中的定量分析
毫无疑问，法律领域一系列关于评估机制的构建都离不开社会科学研究方法的进步，定性分析和定量分析是常用的两种研究方法。定性分析是通过分析综合、比较、抽象概括的方法对研究对象进行"质"的分析，解决研究对象"有没有""是不是"的问题。定量分析是寻求数据定量表示的方法，结合统计分析的形式对研究对象进行"量"的分析。定性分析与定量分析并不是孤立存在的，一般在对研究对象进行评估时，定量分析常常要以适当的定性分析为前提，有时，定性分析也用于解释定量分析所得出的结果。例如，2005年香港法治指数的研究、2008年余杭法治指数的设计和2012年的浙江省司法透明指数的设计都采用了定性研究和定量研究相结合的方法。在检务公开评估指数的设计过程中同样需要谨慎对待定性和定量问题，尤其需要理性看待检务公开评估指数中的定量研究。
克利福德·科布、克雷格·里克斯福德曾一针见血地指出社会指标所带来的12个教训，其中之一是"有了一个数据，并不一定意味着有了一个好的指标。"由此可知，定量分析并不是一个指标的全部。但是在法治指标和司法透明指数的研究过程中，我们不难发现一种倾向，在评估体系的设计过程中，定量分析的比重越来越大。当然，有不少学者认识到了这一点："从法治指数研究来看，学者们确实又非常热衷于将这些定性化的指标和标准定量化，将定性指标和标准转化为定量化的数量指标和标准。""就司法透明指数研究来看，现在讲的是司法透明，主要是程序、方法、手段方面的，司法中一些软的部分是难以用数字来体现的，比如说司法独立性、司法公正性、司法人员素质，司法伦理实践情况，等等，这些问题是难以用数字来表现的。所以还是要清醒的看待数字管理的局限性。"在检务公开评估指数的研究过程中应当站在前人的肩膀上看到定量分析的局限性，以防给定量分析留下"玩弄数据"的空间而流失了检务公开评估指数应有的价值。
在检务公开评估指数的设计过程中，我们必须认识到检务公开的评估指标并不是一系列简单的数据，检务公开的评估结果也不是纯粹的分数而已，定量分析在检务公开评估指数中存在局限性。第一，检务公开的评估指标，包括指标的细化和量化，指标权重的设计等是离不开定性分析的。我们必须对检务公开的概念，检务公开的一系列事项的范围界定，检务公开的评估主体、评估方式等有一个准确的把握，在此基础上才可能建立起检务公开指标的"数据大厦"。第二，从实践操作层面而言，许多检务公开的内容是无法用分数来衡量的，比如检察工作人员的素质，检察工作的独立性，检察工作的公正性等，这些问题要想通过分数来衡量是很困难的，只能通过定性分析的帮助以及通过对评估程序的优化来尽可能地实现目标。
（二）多元化的评估主体和多样化的评估方法相结合
在评估指标的制定过程中，指标设计者、执行者与被测评者之间应该相互区别、各自独立以保证评估指标的独立性和多元化。同样，在运用评估指标进行测评的过程中，应保证评估主体的多元化以及评估方法的多样化，因为单一的评估主体和评估方法容易放大测评过程中一些细微的差别，导致评估结果因细节的"差之毫厘"而"谬以千里"。
检务公开评估指数的评估主体的多元化和评估方式的多样化事实上关系到评估机制的开放性和社会认可度。显然，关起门来自己评自己无法获得社会的认可，也无法保证评估结果的客观公正。针对这一问题，在"余杭法治指数"和"浙江省司法透明指数"的设计过程中就已经采取了一定的措施，如杭州余杭区的"余杭法治指数"评测中区分为内部评审组、外部评审组、专家评审组和群众满意度调查四个部分，其中专家评审组占30%的权重；在"浙江省司法透明指数"的测评中，"司法透明指数=民意调查指数30%+动态监测指数70%（法院行政管理透明指数15%+司法过程透明指数55%）"其中民意调查的主体主要是当事人和律师，动态监测指数的测评主体主要是第三方评估机构。因此借鉴前者的经验，在检务公开的评估主体方面可采用检察机关内部测评以及外部专家评估、民众测评和媒体测评等多元主体测评的方式。而多元化的评估主体往往要求采用多样的评估方式，如针对民众测评采用问卷调查、网络投票的方式；针对专家评审，采用座谈会、研讨会等。最后，确定第三方中立机构，由第三方机构对不同的测评方式而得出的不同的数据分析比较，得出测评结果，发现问题提出检务公开改进建议，反馈给检察机关，再由各个检察机关根据合理建议，积极改进检务公开工作，这才是检务公开评估指数的真正意义之所在。
（三）建立起强有力的检务公开评估保障机制
检务公开评估指数自身就是一个有机的整体，其良好的运作既离不开一套科学合理的评估指标也离不开运行有序的评估流程，尤其是多元化的评估主体。但是，值得一提的是，检务公开评估指数真正发挥其作用还依赖于相关保障机制的各就各位。没有机制保障，检务公开就难以落到实处。最强有力的保障机制毫无疑问是建立起责任追究机制，具体指按照不同程度的检务公开要求落实责任，对违反检务公开相关规定的，损害当事人合法权利造成严重后果的应当依法查处。除此之外，还应当建立举报投诉机制，在检察院网站和检察院场所设立投诉电话、举报投诉信箱，安排专人对当事人和社会公众反映的问题进行核查。上级检察机关对当事人和社会公众反映本辖区检察机关落实公开制度存在的问题进行核查和反馈；建立物质保障机制，对检察机关场所、门户网站、其他信息公开平台等方面提供较大的资金、设施、技术等物质保障等等。可见，检务公开评估指数及其相关的保障机制构成一个有机的整体，因此，在未来的检务公开改革中，应当将检务公开评估保障机制作为独立考核指数纳入到检务公开的考核范围，从而更好推动检务公开的健康发展。
注释：
1.刘金诺、陈茉，社会指标化运动对法学研究的影响，决策与信息，2011年第11期，第78页。
2.秦麟征，关于美国的社会指标运动，国外社会科学，1983年第2期，第33页。
3.戴耀廷，香港的法治指数，环球法律评论，2007年第6期，第44页。
4.钱弘道，法治评估的意义和方法--以杭州市余杭区为对象的实证研究，载加快法治政府建设的思考和探索--深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会论文集，中国法治出版社，2008年版，第206-222页。
5.谢圣华，将司法公开原则精细化标准化--司法透明指数研讨会综述，人民法院报，2012年6月20日。
6.侯学宾、姚建宗，中国法治指数设计的思想纬度，西北政法大学学报，2013年第5期，第8页。
7.刘润发："检务公开理论与实践学术研讨会综述"，人民检察，2009年第14期，第52页。
8.记者："将司法公开原则精细化标准化--司法透明指数研讨会综述"，2012-06-25，http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2012-06/20/content_46632.htm，最后访问时间：2014年6月4日。
9.林中明："上海长宁：推出检务：不公开清单"，检察日报，2014年4月11日第2版。
10.克利福德o科布、克雷格o里克斯福德认为社会指标给人们带来12条教训，具体包括：有了一个数据，并不一定意味着有了一个好的指标；有效的指标需要一个清晰的概念基础；不存在不受价值影响的指标；无所不包也许是有效性的敌人；指标的象征性价值也许盖过它的字面价值；别把指标和现实相混淆；民主的指标程序需要更好的公众参与过程；测量并不必然产生合适的行动；好的信息也许会导致好的决策并有助于达成好的结果，但也不那么容易；挑战关于什么引发了问题的智慧往往是解决问题的第一步；要采取行动，就要关注揭示原因的指标，而不是揭示症状的指标；如果你控制了资源，你就更有可能从指标走向结果。参见克利福德o科布、克雷格o里克斯福德，宾建成编译：社会指标的历史教训，经济社会体制比较，2011年第5期，第12页。
11.侯学宾、姚建宗，中国法治指数设计的思想纬度，西北政法大学学报，2013年第5期，第8页。
12.孙笑侠，如何看待"司法透明指数"--在2012年中国法治论坛的发言记录，http://blog.sina.com.cn/s/blog_7df5bf4d01016jq5.html，最后访问时间：2014年6月4日。
13.侯学宾、姚建宗，中国法治指数设计的思想纬度，西北政法大学学报，2013年第5期，第9页。
原载《长江论坛》，2014年第4期
