高一飞 涂月：未决在押人员投诉难的出路何在？
高一飞摘要：控告申诉权的实现对于保障未决在押人员的合法权利具有重要的作用。我国刑事诉讼法中明确规定了未决在押人员的控告申诉权利，在司法实践中有的地区尝试着对看守所投诉机制进行改革。通过对C市四区看守所投诉机制现状的分析，可以看出其在控告申诉渠道、程序和监督机制方面存在很多问题。针对我国看守所投诉处理机制中存在的问题，我们应当在保障申诉渠道畅通、加强控告申诉程序立法和构建内外结合的监督格局三个方面进行改革。
关键词：在押人员，投诉处理机制，投诉难，改革
在刑事诉讼中，最需要予以保障的人权无疑是被羁押人的人权，因为他们人身自由已被剥夺，处于弱势一方的他们权利最易受到侵害。明确其享有的权利并采取措施防止其被侵害，固然十分重要。而一旦其权利已遭受侵犯，赋予有效的救济渠道也便成为弥补权利损害的最后机遇。因此，被羁押人控告申诉处理机制的构建具有重要意义。在我国，一方面被羁押人控告申诉权的立法尚不完善，另一方面实践中被羁押人权利实现的情况也不理想，故而对被羁押人控告申诉处理机制的研究有待进一步深化和挖掘。本文通过对C市四区看守所的实证调研，着重关注看守所现有控告申诉处理机制（以下简称"投诉处理机制"）执行中存在的问题，并分析原因，提出完善控告申诉处理机制的建议。C市是我国西南部的重要城市，面积为647.78平方千米，行政辖区大，A、B、C、D区均为C市之辖区；C市人口众多，根据第六次人口普查数据显示，A区、B区、C区、D区的常住人口分别为70万、134万、91万、95万。以上四区分别位于主城区、近郊区、远郊区和远离市区的山区，具有较强的代表性。
一、看守所投诉处理机制的立法与改革
根据我国现行刑事诉讼法的规定，我国的申诉制度分为两种类型：一是针对不起诉决定的申诉（《刑事诉讼法》第176条、177条），二是引起审判监督程序的申诉（《刑事诉讼法》第241条）。我国的控告制度分为三种类型：一是《刑事诉讼法》总则14条规定的诉讼参与人对于司法工作人员侵犯诉讼权利和人身权利行为的控告；二是108条规定的作为立案来源，被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者控告。三是115条规定的对于侦查违法行为的申诉控告。
本文所称的被羁押人控告申诉权利，主要是指《刑事诉讼法》第177条被不起诉人对微罪不起诉的申诉、第241条引起审判监督程序的申诉和第115条当事人、辩护人、诉讼代理人及利害关系人对侦查违法行为的申诉控告。当前实践中驻所检察室的控告申诉工作的主要依据是地方各级检察机关下发的各种内部文件。例如，重庆市人民检察院就下发了《重庆市检察机关控告申诉首办责任制实施办法》、《重庆市检察机关监所检察部门处理控告、举报、申诉工作规定》、重庆市渝北区检察院内部制定了《渝北区人民检察院驻所检察室受理控告申诉和接待来访制度》。
自2010年以来，陈卫东教授的课题组在安徽芜湖等部分看守所开展"看守所投诉处理机制项目"试点工作，研究初见成效。至2012年8月，投诉处理机制二期项目启动会在芜湖市召开，试点范围扩大到三个省份共四个地方，包括宁夏吴忠市、浙江宁波北仑区及安徽芜湖市的无为县、南陵县。
"看守所投诉处理机制项目"试点工作进行了一系列的制度创新：第一，丰富了被羁押人的投诉渠道，如律师或亲属代为投诉、呼叫器、约谈机制、投诉信箱等，鼓励监视中形成投诉氛围。第二，明确了投诉的接受主体，使得不同类型的投诉能够得到不同主体的解决，体现了层次性。第三，规定了投诉处理主体的调查方式，包括调取、查询、询问等非强制手段。第四，在一定条件下可开展听证活动，体现了公开性、参与性的程序理念。第五，规定投诉处理不得超过15个工作日，体现了及时性原则。第六，赋予投诉者上诉的权利，使得被羁押人获得进一步救济的途径。试点工作中还大胆借用了国外的成功经验，设立了投诉处理委员会，委员会的成员吸收了司法机关以外的人员，他们的参与体现了投诉处理主体的中立性，使法律监督者亦受到监督。
经过一系列的探索实践，试点工作已初见成效：自机制运行以来，截止 2012年10月8日，江苏芜湖共接到被羁押人投诉60起，其中对被羁押人投诉52起，对管教民警投诉8起，被羁押人违反监规纪律次数环比下降3.2% 。截止2013年4月，宁夏已受理各类投诉案件76件，与2012年的总数17件相比，同比上升347.06% 。但其中也存在一些问题需要进一步研究和完善：投诉处理委员会职责主要是咨询性质的，即对投诉案件的处理结果提出参考意见，并不能做出具有法律效力的决定，其职能有待增强；监所检察监督的法定手段、法定程序缺乏，影响作为其组成部分的投诉处理工作的开展，监所检察监督的作用应进一步发挥。
二、C市四区看守所投诉处理机制的现状
（一）C市四区看守所的基本情况
根据《看守所条例》第22条规定："被羁押人犯的居住面积，应当不影响其日常生活。"《条例》虽并未明确规定看守所羁押的人数限制，但原则上规定不能影响被羁押人的日常生活。何谓影响日常生活，需根据看守所的具体情况和日常生活的最低标准而定。根据《看守所条例实施办法》第27条规定："人犯居住的监室面积平均每人不得少于二平方米。" 从表中可见，C区和D区看守所的实际羁押量均未超过设计羁押量，而A区和B区看守所监室面积约20平方米，羁押人数从12人到18人不等，最多时达到20人，明显达不到平均每人2平方米的标准。据A区看守所监管民警反映，该看守所近三年来，月均关押量为800人左右，有时羁押量甚至达到近千人，远远超过了看守所最大关押量。A区和B区看守所超员羁押现象严重，看守所建设的速度远远落后于现实需要，这也是目前我国看守所普遍存在的现象。
C市四区看守所的基本情况如下表所示：
所内实行分押分管制度，将男性被羁押人与女性被羁押人予以分押 ，将一般被羁押人与60岁以上、患病、残疾被羁押人予以分押，这一方面方便了对所内特殊人群的管理和救助，另一方面也防止了一些传染疾病的扩散，保障了所内其它被羁押人的健康安全。
C市四区看守所被羁押人基本情况如下表所示：
根据《看守所条例》第5条规定："看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。"第7条规定："看守所对人犯的武装警械和押解由中国人民武装警察部队担任。看守所对执行任务的武警实行业务指导。"第8条规定："看守所的监管活动受人民检察院的法律监督。"根据《看守所条例》的规定，C市四区看守所实行的是公安机关管辖、武警看押、检察院监督的模式。武装警察隶属于公安系统，与公安存在一种双重的领导关系，四个区看守所分别由四个区的公安局管辖，看守所的人员编制、人事任免也都由公安局决定。所内设有驻所检察室，负责对看守工作的合法性和刑事裁判的执行进行监督，维护在押人员的合法权利，同时也配合监所民警做好监所管理工作。
A区看守所在编民警82名，B区看守所在编民警82人，C区看守所在编民警29人，D区看守所在编民警30人。实践中，一般根据看守所所型 按以下标准配备民警：小型看守所配备民警8人以上；中型看守所配备民警不低于在押人数的8%；大型看守所配备民警40人以上，且不低于月均在押人数的7%；特大型看守所配备民警70人以上，且不低于月均在押人数的6%或者不低于本级公安机关在编民警总数的10% 。可见，A区、B区、C区、D区看守所均符合民警配备的一般要求。民警除极少数为高中或初中文化程度外，一般均为大专以上文化程度。B区看守所每年对民警进行一个月的思想道德和职业道德专题讲座，并且每年有不少于15天的专业技能培训；B区看守所每月都开展争当"优秀监管民警"评比活动，这充分提高了民警们的工作积极性。
C市四区的驻所检察室的在所检察官2-4人不等，均为法律本科学历。驻所检察官的职责是对看守工作的合法性进行监督、对发生在所内的侵权、渎职等案件进行侦查以及对在押人员重新犯罪案件批捕、起诉。同时，驻所检察官也为在押人员提供法律咨询，受理在押人员的申诉、控告。2004年1月，A区驻所检察室在该所民警的配合下，举行了"春节特别见面活动"，利用在押人员家属前往看守所探视之机，为他们提供法律咨询，并现场受理所内羁押过程中发生的违法犯罪的举报。
除了管理人员之外，看守所根据工作需要，配备有医务、财会、炊事等工作人员若干。医务人员在看守所中设的卫生所内每日轮流值班，卫生所备有必要的医疗器械和常规药物，负责常见病的治疗、被羁押人身体健康检查和监室卫生保洁，需要住院治疗的被羁押人会被送至看守所外的医院医治。
（二）看守所投诉处理机制的运行情况
根据《C市检察机关处理控告、举报、申诉工作规定》，检察机关监所检察部门按照告知、受理、审查、分流、办理、回复等流程开展控告申诉工作，依法独立行使检察监督权，保障控告申诉工作依法、有序地进行，做到全面、客观、规范，切实维护被监管人的合法权益。具体而言，C市四区看守所的控告申诉处理机制运行如下：
第一，告知权利。看守所的每名被羁押人入所时，均会领取一份《在押人员告知书》，告知其在羁押期间必须遵守的管理规定和依法享有的选举权（对未被判决剥夺政治权利的人）、不受刑讯体罚虐待权、检举揭发控告权、辩护权、上诉申诉权五项基本权利，并承诺其在生活、医疗、卫生等方面享有的合法权益不受侵犯。
第二，开设渠道。驻所检察官通过与被羁押人约见谈话、接见被羁押人的监护人或近亲属、律师来访等方式，获取控告申诉线索。驻所检察室在各监区设立"检察官信箱"，在办公室设举报电话，在"会见室"设检察官接待室，受理被羁押人及其家属、律师的控告、申诉信件及来电举报，受理有关部门转办的案件、上级机关或院领导批办的案件。驻所检察室设立的"检察官信箱"醒目且具有统一的标识，信箱每周开启一次，填表注明开箱人、开箱时间、开箱地点、信件数量等内容，由开箱人负责拆检收到的信件，填写《检察室来信来访登记表》，写明拟办意见，于当日交内勤登记。
第三，接收案件。驻所检察室对于被羁押人及其监护人、近亲属、律师通过各种渠道提出的控告、申诉，都应当积极接收。检察人员在接收后及时填写《控告、举报和申诉登记表》，填入《全市监所检察部门接受分流线索、办理案件情况季报表》、并逐案编号。检察室定期对控告申诉线索进行清理和梳理，并根据案件的办理进度，更新《全市监所检察部门接受分流线索、办理案件情况季报表》。各基层检察院的监所检察科每季度汇总本院驻所检察室更新的《全市监所检察部门接受分流线索、办理案件情况季报表》，并上报市检察院监所检察处。
第四，审查分流。驻所检察室对接收的控告、申诉线索确定专人进行审查，一般采取走访、约谈、询问、调取证据等措施，对可能涉及职务犯罪的线索保密。对于线索要进行分类，根据不同的类别在七日内转交相关部门处理：对于违法扣押被羁押人款物不还的控告、刑期计算有误的控告、不服刑罚执行变更决定的控告、超期羁押的控告、被羁押人破坏监管秩序的控告、监管人员违规监管、贪污、受贿、渎职的控告、办案人员刑讯逼供、非法取证等违法行为的控告、对看守所内饮食、住宿、卫生等监管环境提出的控告由监所检察部门办理；对不服原审判决和裁定的刑事申诉，
经监所检察部门审查，认为原判决、裁定有错误可能，需要立案复查的，移送检察院控告申诉部门处理；当前不具备办理或查处条件的线索，或者内容不具体的匿名线索，应当存档备查。对线索的审查分流后填写《监所检察部门接受分流控告、举报、申诉线索审查呈批表》，并报分管检察长审批。
第五，办理案件。驻所检察室接收的控告申诉案件，遵循"谁主管谁负责，谁办理谁负责"的归责原则，由主任指定专人办理，检察人员不得私自处理控告、申诉案件和私自会见案件有关人员。办理案件前首先要制定调查方案，明确调查的方法步骤、重点，以及如何排除调查工作的障碍和阻力，对复杂的控告申诉案件，还要有保障措施和安全防范预案。驻所检察室应当在规定的时限内办结控告申诉案件，确实不能办结的，应说明不能办结的原因并回复和报告进展情况。案件办结后，要认真梳理案件材料，建立档案，备案备查。下级监所检察部门受理的案件自行办理困难时，会提请上级监所检察部门另行指定承办部门，上级监所检察部门有时也将受理案件交由下级部门办理。某些控告申诉案件需要移交控告申诉部门等相关部门进行办理，承办部门提审服刑人员等调查活动需要协助的，监所检察部门要予以支持配合。驻所检察室在案件办结后，要及时回复控告、举报人，对移送控告申诉部门等部门办理的案件。回复可以采取书面或口头的方式，采取口头方式回复的，要制作回复笔录，载明回复内容和回复意见。
（三）看守所投诉处理机制的实施成效
下面是从2011年1月1日到2013年12月31日，C市四区看守所接到控告申诉案件数量的统计情况：
看守所投诉处理机制一改过去长期被忽视的状况，随着近年来看守所执法引起社会的广泛关注，被羁押人的控告申诉权也受到了重视。由上表我们可以看到，近三年来，四个区控告申诉案件的数量在总体上是逐年上升的，所内控告申诉机制的实施也取得了一定的成效，主要表现在以下三个方面：
第一，稳定了被羁押人情绪，对实现监管执法工作最终目标发挥了积极作用。监管执法工作有两大任务：一是限制和剥夺被羁押人的人身自由，保证刑事诉讼活动的顺利进行；二是管理、教育被羁押人，消除其对抗情绪、矫正其不良心理、促使其改过自新。监管秩序的安全稳定是看守所监管工作的生命线和首要目标。被羁押人的人身自由被剥夺，会催生强大的心理压力，产生无力感和孤立感，此时如果合法权益受到侵害又无处伸冤，容易激起其拒绝改造、仇视社会的消极情绪，产生不服管理的过激行为，破坏看守所的正常秩序。看守所的安全和稳定有赖于监管民警与被羁押人之间建立积极互信的关系，监管民警了解被羁押人的心理状态和日常行为，在其遭到侵害时允许其控告申诉并予以调查处理，如此，才能保证看守所的内部安全（免于混乱）和外部安全（免于脱逃）。
第二，促进了公安司法机关公正执法，提高了司法公信力。公安司法机关不仅肩负着打击犯罪的任务，而且保障被羁押人合法权益也是其法定职责。然而在司法实践中，办案人员往往只侧重于打击犯罪，忽视被羁押人权利保障，导致看书所内刑讯逼供、超期羁押现象时有发生。由于上述情形发生在环境封闭的看守所中，除所内民警和被侵犯对象之外，第三方很难知晓，只有通过被侵犯对象的控告申诉才能纠正执法者的违法行为，维护司法公正。通过控告申诉机制的运行，一方面能促使看守所规范监管活动，强化所内制度规章的落实，严格监管纪律，提高看守所的管理水平；另一方面能提高驻所检察官处理控告申诉案件的能力，增强驻所检察室的监督力度，真正发挥监所检察的职能。
第三，推动了刑事诉讼目的实现，有效保障了被羁押人人权。刑事诉讼的直接目的即为惩罚犯罪和保障人权，二者必须并重，不能片面地追求一方面而忽视另一方面。如果片面强调打击犯罪，忽视程序正义，势必会造成滥捕滥判、刑讯逼供，侵犯犯罪嫌疑人的权利，也会导致较高的错案率，不能有效地惩罚犯罪。在侦查阶段，为了保证刑事诉讼的顺利进行，犯罪嫌疑人的人身自由被剥夺，羁押于看守所中的他们权利呈脆弱运行状态，最需要予以保障。此类特殊公民的人权处于人权保障的前沿阵地，是体现一国宪法精神、衡量一国社会政治文明程度的基本参数。我们在明确被羁押人应享有的权利的同时，也必须在其权利遭到刑讯、有辱人格待遇等行为的侵犯，赋予其有效的控告申诉权则是弥补权利损害的必要手段。
控告申诉处理机制虽然取得了一定的成效，但其作用的发挥往往受制于实践运行中的障碍，或仍存在一些不足之处，使得被羁押人的控告申诉权没有切实得到保障，为此，需要在现有机制的基础上进一步完善。
三、C市四区看守所投诉处理机制的问题
（一）控告申诉渠道不畅
疏通被羁押人控告申诉渠道，为其开辟绿色通道，是发现刑事诉讼中违法滥权行为、保障被羁押人合法权益、切实发挥看守所投诉处理机制作用的前提和基础。然而通过对C市四个区看守所的调查，笔者发现实践中被羁押人控告申诉渠道并不畅通，主要原因是渠道的设置不合理和被羁押人对驻所检察官不信任。
下表为2011年到2013年度C市四区看守所被羁押人行使控告申诉权的主要渠道：
从投诉渠道的设置来看，按规定看守所中存在着多种控告申诉渠道：向民警口头提出、在检察官例行巡查时提出、约见检察官、写投诉信、律师会见时提出或接受家属的来电来访等等。在实践中，由于看守所的开放性不足、律师的会见权得不到保障，家属代为控告申诉的方式也缺乏可操作性，所以从上面的表格中可以看出，被羁押人主要通过检察官信箱和约见检察官这两种渠道提出控告申诉。
约见检察官的程序在不同的看守所中存在差异，B区看守所的具体做法是：被羁押人首先向监管民警提出约见检察官的请求，由监管民警转达驻所检察官，再由驻所检察官安排见面谈话的时间、地点。这也是实践中的一般做法。在B区看守所中，三年来检察官信箱未收到一起控告申诉，驻所检察室除收到少数转办的案件之外，其它控告申诉一律是通过约见检察官的方式。笔者了解到，B区看守所之所以出现这一奇怪现象是因为被羁押人害怕监管民警的打击报复。我们可以发现约见检察官制度中间要经过监所民警这"不可或缺"的一环，可以让监管民警知晓何人、何时提出了约见检察官的请求，而其他的控告申诉方式均是在监管民警掌控之外的，被羁押人认为通过这些方式可能让监管民警怀疑自己提出了对其不利的控告申诉而遭致打击报复。在被羁押人普遍存在这种担忧的情况下，检察官收到的控告申诉不可能存在对监管民警不利的内容，当然也就无法知晓其监管过程中是否存在着违法违规行为，检察监督权就这样被虚置了。
检察官信箱作为一种最直接有效的救济途径，让其成为看守所中主要的控告申诉渠道是值得提倡的，但笔者发现，一些看守所设置检察官信箱的位置并不合理，把检察官信箱置于监区的走廊入口处，会使得何人进行过投诉、何时投诉、投诉的内容监管民警都能轻易知晓，此种不具有任何保密性的方式无疑会增加被羁押人的心理负担导致其不敢投诉。
控告申诉渠道不畅通的另一个重要原因是，被羁押人普遍对驻所检察官存在不信任心理。他们除了害怕监管民警的打击报复外，对驻所检察官也心存戒备，不愿主动向检察官反映羁押期间监管活动存在的问题，甚至在检察官主动找其谈话的情况下，也不愿意说出实情。当问及为什么在受到侵害的情况下也不愿控告申诉时，他们的回答是，检察官和民警都是一样的，即使控告申诉也不可能有结果，甚至还可能会给自己带来更多的麻烦。下面是2010年到2012年度C市四区看守所控告、申诉涉及的对象和控告、申诉针对的事项的统计情况：
从表中可以看到看守所中控告申诉主要涉及法院和侦查机关的行为，涉及看守所执法行为只有A区看守所存在5例，其它看守所均没有。在B区和D区看守所中，控告的内容十分单一，均为违法扣押被羁押人款物不还的控告、刑期计算有误的控告，三年来没有一起对于监管民警违规监管、办案人员非法取证、部分被羁押人破坏监管秩序等行为的控告，在A区和C区看守所中，控告监管民警违法的案例也十分稀少，分别只有5例和2例。这样的情况显然不合常理，充分显示了被羁押人对驻所检察官和控告申诉制度的不信任。
被羁押人对驻所检察官不信任是有原因的。一方面，看守所平时不注意向被羁押人宣传驻所检察官的职责，导致他们连驻所检察官是干什么的都不知道，他们看见驻所检察官和民警一样在所内办公，会觉得二者都是打击犯罪的，没什么区别，作为犯罪嫌疑人和被告人的他们自然会心存芥蒂。另一方面，检察官很少主动发现问题，走进监室与被羁押人谈话，了解其情况，与被羁押人缺乏互动。同时，一些检察官不履行职责，对所内的违法犯罪、滥用职权现象视而不见，甚至由于与监管民警朝夕相处而被其同化，更加深了被羁押人对检察官的怀疑和不信任。
（二）控告申诉程序不完善
看守所投诉处理机制是监所检察监督的组成部分。所谓监所检察监督，是指检察机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对监狱、看守所等监管场所的法律实施情况进行监察、督促并能产生法律效力的专门工作。一项完整的检察监督权能应当包括调查权、建议权及对处理结果的监督权。通过调查发现违法，通过建议启动纠正违法程序，通过对处理结果的监督确保之前监督行为的有效性。目前看守所中控告申诉程序存在的主要问题是以下三个方面：
第一，驻所检察官缺乏调查权。调查权对于驻所检察官是不可或缺的，因为驻所检察官要履行检察监督的职责，必须及时而准确地发现违法滥权现象，并且能够提出充分的证据证明违法滥权现象是客观存在的。调查权是其积极主动发现犯罪的前提。因驻所检察官承担着对看守所执法进行监督的职责，必须具有能够及时发现看守所中违法滥权行为的权力，必须了解看守所内发生了什么违法滥权情况，违法滥权的具体事实如何，如果没有调查权，就无法知晓这些情况，维护监管活动秩序、保障被羁押人人权就无从谈起。调查权是保证检察监督有效性的基础。检察监督的根本任务是督促纠正违反法律的行为。检察机关所提出的检察建议要想具有说服力，就必须有充分的证据支撑，充分而有力的证据是进行检察监督的基础。
在我国看守所中，如果监管人员对调查工作不予配合，检察官将无能为力，控告申诉将无法得到公正处理。据B区看守所一位出所人员反映，其因有一对金耳环等饰品被看守所扣押而向驻所检察官提出了控告，按规定每一位刚入B区看守所的被羁押人都要交出随身物品且在《入所人员随身物品登记表》上签字，该登记表无疑是关键物证，可检察人员调查时却被告知登记表已无法找到，调查工作因此中断。可见，检察人员调查权的缺乏使控告申诉处理工作的处处掣肘。
通过询问A区的一位驻所检察官，笔者了解到，检察人员与看守所之间的关系是相当微妙的，存在着一种制约彼此的"潜规则"。作为法律监督者的检察官会让周围的看守所民警感到几分压力，对民警来说，对监督者不尊重是不明智的。
看守所对每一位驻所检察官都会礼遇，目的是让他少挑毛病，让一些问题可以内部解决。但对于"不明事理"的检察官，他们会实施"报复行为"。例如对于针对违法行为提出的检察建议阳奉阴违，对于检察官的调查取证请求，看守所以某个文件暂时找不到的理由让其调查工作受阻。如此，让检察官明白"只有先配合，然后才能监督"，否则检察工作就无法顺利开展。检察人员为了争取看守所的配合，往往会少挑毛病，少上报，对所内的违法现象睁一只眼闭一只眼，一些检察人员认为，"对遭到投诉的监管民警要限制适用党纪处罚"，"投诉机制能够运转良好的基础在于监管民警，他们参与的积极性在一定程度上决定了在押人员投诉风险的大小"。 这种"先配合，后监督"的思想会使得控告申诉机制的作用难以发挥，被羁押人的合法权益难以得到保障。
第二，启动申诉案件的纠错程序困难。驻所检察官并不能对看守所等被监督者直接制裁，其处理决定并不具有直接强制力。如果驻所检察官经过调查，发现被羁押人提出的控告申诉属实，则发出纠正违法通知或提出检察建议，提请看守所等责任主体纠正自己的违法行为，或者提请具有实体处分权的国家机关追究其法律责任。可见，驻所检察官不能直接通过自身来实现对其他主体权利的剥夺 ，他拥有的只是启动程序的权力。看守所投诉处理机制的案件范围是针对违法扣押被羁押人款物不还、超期羁押、监管人员违规监管、办案人员刑讯逼供等行为的控告和对法院判决、裁定的申诉。驻所检察官在司法实践中对于控告案件启动纠错程序并不存在大的问题，但对于法院裁判的申诉案件启动纠错程序则困难重重。
2013年3月20日，浙江省高级人民法院开庭再审的张高平、张辉叔侄"十年冤狱"案引起了媒体的关注，案件于2013年3月20日公开宣判，撤销原审判决，判决张高平、张辉无罪。张高平、张辉在监狱服刑的期间，向派驻监所检察机关申诉，寻求监所检察监督的帮助是其获得救济的最后一条途径，在张氏叔侄案的纠正过程中，监所检察的纠错功能发生了关键性作用。张飚这一富于公正良知、践行检察官职业道德的新疆石河子市检察官受到了社会各界的赞扬。
从此案中我们可以看出，驻监检察官启动对申诉案件纠错程序是十分不易的，张飚克服了多重困难才使张高平、张辉得以平冤昭雪。其实，在实践中驻所检察官也同样难以启动对申诉案件的纠错程序。一方面，我国的监所检察以上下级的纵向联系为主，跨部门、跨地区的横向联络机制缺乏，信息交流不顺畅。为核查此案中证人袁连芳的信息，张飚曾去函杭州市和河南鹤壁市两地的检察机关，费了很多周折才调取到相关证据，在将获取的证据与司法材料比对后，才发现案件的关键疑点。另一方面，监所检察监督的方式单一且制约力不足，检察官在提出检察建议或发出纠正违法通知后，一旦得不到有权机关的重视，除了向上级检察机关反映外别无他法。张飚整理了本案证据和张高平的申诉材料，附上谈话笔录，先后五六次寄给浙江省的相关部门，均不见回复，使得错案的纠正一再被延误。
第三，对控告申诉处理结果缺乏后续监督。仅仅提出建议、启动纠正违法程序是远远不够的，只有对违法行为的处理结果进行后续监督，才能真正纠正违法行为，保证之前检察监督的效果。
在C市四个区的看守所中，若检察官经调查发现对监管民警的控告属实，便会向看守所发出纠正违法通知，但看守所对责任民警的处罚一般情况下只是通报批评，最严厉的也不过是扣发一个月奖金。根据1999年司法部颁发的《监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法（试行）》（对看守所民警的处罚适用此办法）第五条的规定，对违法行为人的处分分为四种：（1）情节较轻的，可责令检查，给予通报批评，扣发岗位津贴、奖金、或警告处分；（2）情节较重的，可给予记过、记大过，调整警察工作岗位处分；（3）情节严重的，给予降级，撤职，开除处分；（4）构成犯罪的，移交司法部门依法处理。可见，看守所有认定情节轻重的裁量权，对违法的监管民警均是按情节最轻的情形处罚的。两次以上的违法行为有时是同一民警所为，看守所也没有考虑到其累犯情节而对其加重处罚。
虽此种情形难免让人觉得看守所有放纵违法之嫌，但检察官却对此束手无策。因为立法虽然规定看守所要将处理结果回复给检察官，但对检察官如何对此提出异议，异议如何解决都没有规定，所以实践中检察官几乎不对处理结果提出异议。看守所对本单位的监管民警的处罚本来就有手下留情的倾向，若还不对此进行监督，则放纵违法很难避免。被羁押人的控告申诉程序本来就是为了防止违法滥权行为的再次发生，但对责任人的处罚力度不够会使一些违法行为屡纠屡犯。后续工作不能跟进，使得被羁押人控告申诉程序前面的工作功亏一篑。
（三）控告申诉监督机制不健全
任何工作的开展都需要经费的保障，看守所检察工作也不例外。看守所投诉处理机制的运行，没有足够的人力、物力予以保障，工作很难开展。目前，看守所检察工作的开展没有统一的保障标准，看守所检察部门的财力、物力、人力的投入是否到位取决于检察机关对看守所检察的重视程度、当地的财政水平及检察机关和当地政府的关系。一些驻所检察室由于经费紧张、待遇差，不仅办公用房需要看守所提供，甚至办公设施、福利待遇等也由看守所解决，此种情况加剧了驻所检察人员与监管人员的同化，造成一些驻所检察人员监督工作不到位、权威性不足，纵容监管人员的违法滥权行为，对于被羁押人控告申诉的处理也流于形式。
驻所检察室与看守所管理信息系统联网，有利于看守所投诉处理机制的顺利运行，但因财政供给有限，信息联网没有得到落实。2002年，最高人民检察院联合公安部下发了《关于加快看守所监管信息系统与驻所检察管理信息系统联网建设推行监所网络化管理和动态监督工作的通知》，2010年又下发《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》，再次强调了驻所检察室要与看守所实现信息联网。 截止2013年，我国驻所检察室中，有监控联网且可存储可播放的有1316个，占总数的49%；已实现与检察专线联网的有1854个，占总数的69% 。可见，驻所检察室与看守所的信息联网并没有完全得到落实。除了一些地方因为公安机关与检察机关就安装防火墙问题不能达成共识，使得信息联网无法实现之外，大部分不能实现信息联网的驻所检察室是因为经费问题。一些驻所检察室现有的监控系统设备陈旧，无法满足当前监管需求；一些驻所检察室没有资金对监控软件系统进行升级，不能实现与看守所信息联网 。
英国当代经济学家肯宾默尔曾说："一个社会仅仅有了监督者是不够的，问题是谁来监督监督者" 。如同经济领域需要打破垄断才能增强经济活力，如果看守所监督完全由驻所检察室垄断，监督权力也会产生惰性，发生异化。一些看守所的驻所检察室工作设施、日常生活，甚至家属就业都有赖于监管场所解决 ，造成了驻所检察人员与看守所的同化，他们忘记了自己的职责，因照顾关系、碍于情面不敢或不愿对看守所进行监督，对于被羁押人提出的针对看守所的控告申诉也不认真对待，一味地袒护看守所。甚至有一些驻所检察人员成为实施违法滥权行为的帮凶，与监管人员共同徇私枉法。2009年在C市看守所监管专项检查行动中，C市检察院向服刑人员发放了三千余份调查问卷 ，调查事项包括看守所的监管活动是否合法，驻所检察人员的监督是否到位等，调查结果显示一些看守所执法很不规范，相当一部分的驻所检察室监督工作不到位，控告申诉处理机制没有发挥应有的作用。
可见，缺乏对驻所检察机构本身的监督，监督权力就会存在异化的风险。驻所检察人员若只重配合而忽视自身的监督职责，看守所投诉处理机制会无法发挥作用，名存实亡。
四、看守所投诉处理机制的改革设想
（一）保障申诉渠道畅通
目前检察监督是唯一楔入看守所二元法律关系的第三方力量，我国的刑事诉讼程序没有给其他力量的介入留下接口，因此检察监督可以打破看守所的封闭执法，大大增强看守所监管工作的透明度，从而保护被羁押人人权这一一国人权保护体系中最薄弱的一环。畅通的被羁押人的控告、申诉渠道是检察人员发现所内违法滥权问题的重要途径，是检察监督发挥作用的基础和前提。
检察官信箱安装在走廊的入口保密性太差，为使被羁押人完全打消顾虑，不再害怕打击报复，检察官信箱应安装在更加保密合理的位置，使被羁押人在投递信件时不被监管民警和其他被羁押人发现，最大限度地为控告申诉提供便利条件。在荷兰，投诉箱被设置在视线的盲区，比如厕所的的抽水马桶旁，但考虑到如此一来收集不太方便，更合理的安排应是在每个监室的门旁边设置信箱，使被羁押人在打饭时，可不经意地放入信件，同时，信箱旁边应配备笔、纸，由驻所检察官定期开启信箱收集控告申诉材料。
现有的通过监管民警转达的约见检察官制度存在很大的缺陷，会增加被羁押人的心理负担。2011年7月1日，海南省昌江县检察院实行了全新的检察官约见制度。该院制作了"检察官约见卡"，将其发放给每位被羁押人，当被羁押人有问题需要反映时，可将约见卡投入监室旁的检察信箱，驻所检察官在收到约见卡后及时安排会见，对控告申诉进行调查处理。此种做法同时发挥了检察官信箱和约见检察官制度的作用，能够较好地打消被羁押人的顾虑 。
另外，我们需要提高看守所的开放性，保障律师权利，方便家属和律师代为控告申诉。在芜湖市的试点工作中，芜湖市公安局在江淮平安网、芜湖公安公共关系网等多家网站上设立投诉栏目、公开投诉电话，在芜湖市人民广播电台也公布了驻所检察室的投诉电话，在看守所的家属接待大厅中摆放投诉处理机制告知书、设置检务公开栏和举报信箱，便于家属在会见在押人员时发现情况进行投诉 。这些方式都使得看守所拓宽了控告申诉渠道，积极接受社会各界监督，值得借鉴。
最后，要建立被羁押人与检察官的互动机制，消除被羁押人的顾虑，增强其对检察人员的信任。在落实约见检察官制度，使其真正发挥效用的同时，应鼓励检察官积极走进监室，定期或不定期地与被羁押人谈话，一方面使被羁押人真正了解检察官的监督职责，另一方面也使检察官了解被羁押人的情况，主动发现并解决问题。
（二）加强控告申诉程序立法
程序的力量实质上是规则的力量，必须通过完善控告申诉程序强化在押人员的权利和国家执法人员的责任，看守所投诉处理的程序需要从以下几个方面完善：
第一，赋予驻所检察官调查权。控告申诉能否得到公正的处理，调查活动的质量至关重要。虽然畅通控告申诉渠道、与看守所信息联网等方式可以在一定程度上弥补驻所检察官缺乏调查权的不足，但其作用是有限的，它们毕竟只是发现违法滥权现象的辅助手段，切实地赋予驻所检察官调查权才是解决问题的关键。应明确规定驻所检察官可以依法审查案卷材料，调查核实被羁押人提出的控告申诉。在调查过程中，驻所检察官有权要求看守所等单位及相关人员提供与控告申诉事项有关的财务账目、文件、资料以及其它材料，有权要求有关单位和个人就控告申诉涉及的问题做出解释和说明。驻所检察官可以查阅、复制、调取有关法律文书、入所登记材料、罪犯改造材料、案卷材料等，可以对控告人进行伤情检查。
有效的调查活动应当具备以下要素：迅捷、独立、全面。因此，驻所检察官除了享有法律认可的必要权限外，还应当要保证调查活动的迅捷性，在收到被羁押人的控告申诉后，立即开展调查工作，防止因迟延导致的证据灭失；保证调查活动的独立性，独立客观地开展调查工作，杜绝看守所及相关利害人的干扰；保证调查活动的全面性，对与控告申诉有关的人详细地询问，对与控告申诉有关的财务账目、医疗记录、体检报告等资料详尽地参考，以全面了解案件真相。
第二，强化对申诉案件的纠错功能。
对于身处监管场所的被羁押人和罪犯来说，其人身自由已被剥夺，权利呈脆弱运行状态，若其遭受冤屈，向监所检察部门申诉是其最后的救济渠道。此时驻所检察人员能否查找到案件疑点、顺利启动纠错程序，决定了这根救命稻草能否发挥作用。所以，驻所检察官对被羁押人的申诉应当进行认真的核查。对于被羁押人或其法定代理人、近亲属屡次申诉的案件，尤其要认真对待，应由驻所检察室建立专门档案，进行重点监督。对于案件中所有可能导致冤假错案的证据都要予以调查，并深入地分析、梳理、核实，在此基础上，要进行甄别分类，辨别哪些是较大可能性地存在冤假错案，哪些是抗拒改造，拒不认罪。对于发现重大疑点，较大可能性地是冤假错案的案件，及时向上级机关反映。
第三，对控告申诉处理结果进行后续监督。只有完善检察官对控告申诉处理结果的后续监督，才能防止看守所等被监督单位放纵违法者。给予违法者应有的惩罚，才能预防违法行为的再次发生，看守所投诉处理机制的目的才能得以实现。完善对控告申诉处理结果的后续监督可以从以下两方面入手：一是充实纠正违法通知书的内容。C市四个区看守所的纠正违法通知书内容均非常单薄，检察官并没有提出自己的处理意见，当然，检察官的处理意见若过于确定会有越俎代庖之嫌，但提出相对确定的处理意见仍然是有必要的，否则事后再对被监督单位的处理结果提出异议就会陷入被动。二是完善控告申诉的后续处理程序。检察官在纠正违法通知书中提出相对确定的处理意见后，责任人可以对此提出申辩，被监督单位在充分听取双方意见之后再做出处理决定，并在法定期限内将处理决定通报检察机关。检察机关若认为处理不当，可以要求被监督单位复议，在收到复议的处理结果后若仍不满意，可以向上一级检察机关报告。上级检察机关经审查若认为被监督单位的处理适当，应要求下级检察机关撤销异议；若认为被监督单位的处理确实不当，则向被监督单位的上一级主管部门提出异议，让上一级主管部门做出最终处理决定。
（三）构建内外结合的监督格局
一些驻所检察机关被看守所同化，派而不驻、驻而不察、察而不深，对被羁押人控告申诉的处理流于形式，对所内违法滥权现象视而不见。针对检察监督权力异化的情况，需要严格监督责任，构建对驻所检察机关内外监督的格局，一方面需要检察机关内部的制约，另一方面也需要来自体制外部的监督。
在内部监督方面，最高人民检察院制定了多项业务规程，通过健全执法责任制和责任追究制度、开展对检察机关特定执法活动的专项监督、规范上级检察院对下级检察院各项工作的监督制度等，不断健全和加强自身的内部监督 。建议开展对看守所检察的专项监督，上级检察院可以通过组织对看守所被羁押人的调查，了解控告申诉处理机制的实际运行情况，根据被羁押人所反映的问题有重点地实地巡回检察，经查证确实存在的问题，要及时提出整改意见。
我们不能对内部监督寄予过高的期望，要真正解决"谁来监督监督者"的难题，唯一的出路还是在体制外寻求社会监督。我国从1998年就开始推行检务公开制度，最高人民检察院多次颁布有关检务公开的文件。虽然作为一项检察机关的内部改革制度检务公开取得了一定的成绩，但我们应当看到的是，检务公开制度并没有正式的立法依据，它如今只是作为检察机关的一项权力而存在，并不是检察机关的义务和责任，公民无法要求检察机关公开信息。这一明显的缺陷限制了检务公开制度作用的发挥。2008年，吉林辽源开始开展羁押巡视制度的试点工作，该试点工作由中国人民大学、辽源市检察院共同推动，从社会各界选出了20名巡视员到市看守所进行巡视监督，他们通过巡视、访谈的方式了解被羁押人的人身权利、民主权利等状况，希望能最终达到遏制刑讯逼供、保障被羁押人人权的目的 。虽然该项制度仍存在明显的缺陷和不足，例如巡视员身份的独立性和社会性值得质疑、巡视员缺乏独立的监督权力等，但作为检察机关引入社会监督的一种尝试，仍然是值得肯定的。让检务公开制度在立法层面被确定下来，使之正当化、合理化，同时在实践中探索新的社会监督方式，进一步完善羁押巡视制度，使之能在全国范围内予以推广，才能使检察机关真正接受社会监督，构建对驻所检察机关的内外结合的监督格局，让看守所投诉处理机制更好地发挥作用。
注释：
1.陈卫东、孙皓：《构建中国式在押人员投诉处理机制》，载《中国检察官》2013年第4期，第4页。
2.关清：《芜湖：在押人员投诉机制推进看守所规范化建设》，载《人民公安报》2012年10月8日，第5版。
3.李松川、李树国：《完善看守所在押人员投诉处理机制之我见》，载《中国检察官》2013年第4期，第9页。
4.2012年6月以后，为方便监管，A区女性被羁押人均被转移到C市女子看守所。
5.我国从1997年开始对看守所实施等级化管理，1997年4月9日颁布实施《公安部关于看守所等级评定办法》，2003年对《办法》进行了全面修改，2009年再一次进行全面修改。按照《办法》的规定，看守所根据本年度关押人数分为特大、大、中、小四种所型：关押1000人以上的为特大型看守所；关押500人以上不足1000人的为大型看守所；关押100人以上不足500人的为中型看守所；关押不足100人的为小型看守所。由此可知A区与B区看守所为大型看守所，C区与D区看守所为中性看守所。
6.薛伟宏主编：《羁押制度创新热点问题研究与法律适用》，人民法院出版社2007年版，第509页。
7.李松川、李树国：《完善看守所在押人员投诉处理机制之我见》，载《中国检察官》2013年第4期，第9页。
8.张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第305页。
9.周伟：《刑事执行检察：监所检察理论与实践的发展"》，载《国家检察官学院学报》2013年第4期，第73页。
10.易从中、黄家楷：《驻所检察室与看守所监控联网要落实到位》，载《检察日报》2013年2月20日，第3版。
11.兵临：《公民监督新闻媒体的理想和现实》，载《法制日报》2009年11月13日，第4版。
12.白泉民：《监所检察三十年回顾与展望》，载《人民检察》2008年第19期，第18页。
13.考虑到在押人员在看守所的羁押期间会因有思想顾虑不敢反映问题，所以问卷调查的对象是监狱的服刑人员，他们已脱离看守所的控制，会更加客观真实地反映其在看守所的情况。
14.李轩甫、曾高文、罗其寿：《检察官约见卡进监所》，载《检察日报》2011年8月7日，第2版。
15.关清：《芜湖：在押人员投诉机制推进看守所规范化建设》，载《人民公安报》2012年10月8日，第5版。
16.李薇薇、周玮：《中国检察机关探索破解谁来监督监督者难题》，资料来源：新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/26/content_6954304.htm，最后访问日期2013年12月9日。
17.陈卫东：《建立羁押场所监督巡视员制度之构想》，载《检察日报》2008年8月11日，第3版。
原载《理论与改革》，2014年第5期
