叶强：论妇联组织和教育行政部门的家庭教育职责分工与合作

    摘要:  妇联组织和教育行政部门是负责《家庭教育促进法》实施的主要部门，但是《家庭教育促进法》并没有用专条的形式将妇联组织和教育行政部门各自的家庭教育管理职责予以规范，这就为法律实施带来了一定困难。借助于法律解释的方法，以《家庭教育促进法》的文本为中心，发现妇联组织和教育行政部门各自的职责是可以区分的，但是相比较教育行政部门而言，妇联组织的职责更少。为此，为了落实习近平总书记关于充分发挥妇联组织在家庭教育中作用的重要指示精神，应加强妇联组织和教育行政部门的合作。
    关键词:  家庭教育促进法；妇联组织；教育行政部门；职责
    一直以来，学术界希望由家庭教育立法来回应家庭教育事业发展中的管理体制问题，即通过立法确定一个有力的职权部门，从而适应家庭教育现代化的需要。《家庭教育促进法》的出台顺应了广大家长对新时代育儿的期待和需求，但是在处理家庭教育管理体制上还较为模糊，这就为法律实施带来了一定困难。为此，本文借助于法律解释的方法，以《家庭教育促进法》的法律文本为中心，围绕妇联组织和教育行政部门的关系，从妇联组织的视角力图清晰界定二者的职权关系，进而推动《家庭教育促进法》的实施。
    一、《家庭教育促进法》对家庭教育管理体制的规定
    现代的家庭教育活动不单单是一个教育问题，还涉及亲子抚养问题、家庭关系问题和家庭社会问题等。如果狭隘地把家庭教育活动理解为是一个教育话题，那可能制定《家庭教育促进法》的必要性就不存在了，因为单纯的教育话题完全可以纳入《教育法》的范畴。正是因为家庭教育活动涉及的领域的复杂性，关系到多个部门，所以《家庭教育促进法》用了多个条款予以规定，即第6条，第8条和第9条。
    （一）妇儿工委的“组织、协调、指导、督促”职能
    妇女儿童工作会员会（简称“妇儿工委”）在我国有着特殊的身份。由于家庭教育与妇女和儿童都有关联，在我国现有的体制中发挥好妇儿工委的作用就是必要的。妇儿工委作为一个由多部门组成的议事协调机构，主要的职能就是“组织、协调、指导、督促”。下面以国务院妇儿工委为例分析这四种职能的含义。
    “组织”有两方面的含义：第一，议事协调机构属于一种法定的组织。《国务院办公厅关于调整国务院妇女儿童工作委员会组成人员的通知》（国办发[2008]25）是设定国务院妇儿工委的依据。第二，妇儿工委作为一种法定组织，应该通过定期组织活动发挥其法定的职责。“协调”是妇儿工委的主要活动形式，目前构成国务院妇儿工委的有35个部委和人民团体，要将这么多部门协调起来，难度相当大。“指导”主要是通过制定政策文件，例如国务院妇儿工委按照《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》（国发〔2021〕16号）指导推动地方各级政府制定实施妇女和儿童发展规划。“督促”就是推动政府有关部门制定实施两纲的具体方案，实施妇女、儿童纲要，整体推进妇女儿童事业
    由于妇儿工委不是一个常设机关，其日常工作就需要设置一个相应的办公室来具体承担，如国务院妇儿工委就设置了国务院妇女儿童工作委员会办公室，该办公室设置在全国妇联。由于全国妇联的领导成员与国务院妇儿工委办的领导成员大多数是重叠的，这就意味着妇儿工委的职能作用的发挥是与妇联组织息息相关的。但是，由于妇儿工委与其成员单位和相关部门并无直接的领导关系，不能有效地监督其成员单位和相关部门的工作，再加上与协作部门之间的各种硬性的协作制度尚未建立，导致妇儿工委的职能发挥在现实中存在痛点。
    （二）教育行政部门、妇女组织“统筹协调、协调推进”的职能
    习近平总书记在全国教育大会上强调：“教育、妇联等部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育”[1]，据此就有了《家庭教育促进法》第6条第2款的规定。理解该条款，有三个问题：第一，教育行政部门、妇女组织的“统筹协调”涵盖哪些范围？第二，“统筹协调”是否意味着教育行政部门和妇女组织要共同行动，而不能单独行动？第三，将教育行政部门置入妇联组织之前是否意味着法律削弱了妇联组织在家庭教育管理中的作用？
    第一个问题在根本上涉及教育行政部门和妇联组织在家庭教育管理中的职责分工和配合问题，只有划定了各自的职责范围，才能回答第一个问题；而第二个问题并不意味着二者不能单独行动，因为如果各自都有自己的专属职权的话，这还是会有单独行动的问题，所以这也与划定教育行政部门与妇联组织的职责范围有关；第三个问题也很关键。因为一直以来是全国妇联积极推动家庭教育立法，虽然教育行政部门置入妇联组织之前，这只是便利了家庭教育工作的开展，并不是削弱了妇联组织在家庭教育管理之中的作用，反而是加强了。[2]为什么，这归根结底也是和教育行政部门与妇联组织的职责范围有关。
    但是，《家庭教育促进法》的法律文本并没有运用专条的形式将教育行政部门与妇联组织的职责范围列举出来，这就给普通公民的学习和理解带来困扰。从法律的其他条款中，是可以找到答案的，这就需要从妇联组织和教育行政部门二者的机构性质入手进行分析。
    二、妇联组织和教育行政部门的职责分工
    为了清晰查找妇联组织和教育行政部门的职责范围，可以从妇联组织的专门职责、教育行政部门的专门职责、妇联组织和教育行政部门的共有职责三个层面切入，由此可以运用体系化的方法对《家庭教育促进法》二者中的具体职责进行归类和合并。
    （一）妇联组织的专门职责
    根据修订后的《中华全国妇女联合会章程》（2018年）第6条的规定，妇联组织有着“组织开展家庭文明创建，支持服务家庭教育”的任务，但是这一任务比较抽象，并没有清晰表达妇联组织的家庭教育管理职责到底是什么。《家庭教育促进法》第35条将妇联组织的作用专门做了规定，突出了“提供家庭教育指导服务”。但是在理解本条时，需要注意以下几点。
    第一，由于妇联组织的编制数量和人员组成的特点，其自身并不能直接提供家庭教育指导服务，那么其如何实现第35条规定的意图呢？这就需要结合《家庭教育促进法》第28条的规定进行理解。第二，第28条讲人民政府通过确立了家庭教育指导结构后，再由这些机构来直接从事家庭教育指导服务，但是本条却没有讲家庭教育指导机构是什么，家庭教育指导机构到底由哪个部门设立或者确定？结合《家庭教育促进法》第28条和第35条的规范可以发现：妇联组织可以设定家庭教育指导机构，然后再指导这些家庭教育指导机构去为城乡社区提供家庭教育指导服务。为什么可以这样理解呢？这是因为目前在妇联组织的管理下，存在家庭教育指导中心、妇女儿童活动中心或者儿童中心这样的机构，这些机构的性质或者是事业单位或者是社会组织，但总体上都属于妇联组织可以直接调动的资源。[3]将现有的家庭教育指导中心、妇女儿童活动中心或者儿童中心确立为不仅符合第28条“家庭教育指导机构”的规定，也能实现第35条规定的意图。由此可见，确立家庭教育指导机构，通过其去开展家庭教育指导服务是妇联组织的专门职责，除此之外，《家庭教育促进法》就没有涉及妇联组织的专门职责的内容了。
    虽然如此，即便《家庭教育促进法》对于妇联组织的职责的规定是极为有限的，也是极大提升了妇联组织在家庭教育管理中的权限。因为过去只有政策文件对于妇联组织的家庭教育管理职责有规定，例如《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016——2020年）》（妇字〔2016〕39号）这样的规范性文件。此次《家庭教育促进法》用国家立法的形式确认了《中华全国妇女联合会章程》第6条的内容，自然是赋予了妇联组织进行家庭教育管理的职责。
    （二）教育行政部门的专门职责
    相比较妇联组织，《家庭教育促进法》赋予教育行政部门的专门职责的内容要多一些，这是因为教育行政部门作为专门管理教育事业的行政机关，其拥有的权限是较多的。就涉及家庭教育而言，其主要与学校、幼儿园有关，以及与家庭教育服务机构的许可和监管有关。
    首先，《家庭教育促进法》第42条的规定是教育行政部门的专门职责范围，即督促和指导学校、幼儿园建立家长学校，并指导学校、幼儿园开展家庭教育指导服务工作。这项职权是教育行政部门单独行使的，并不必然需要和妇联组织进行协调配合。因为学校、幼儿园作为教育行政部门直接管辖的教育场所，对于其建立家长学校和开展家庭教育指导工作负有行政责任；其次，对于《家庭教育促进法》第11条规定的“鼓励高等学校开设家庭教育专业课程，支持师范院校和有条件的高等学校加强家庭教育学科建设”也应该是教育行政部门的专门职责，特别是教育部或者省级教育主管部门的职责。因为对于家庭教育专业和家庭教育学科建设而言，这都与教育管理活动直接相关；再次，对于《家庭教育促进法》第26条规定的“畅通学校家庭沟通渠道，推进学校教育和家庭教育相互配合”也属于教育行政部门的专门职责，因为“推进学校教育和家庭教育相互配合”属于学校教育延伸的范围；最后，《家庭教育促进法》第36条专门规范了“家庭教育服务机构”的问题。过去，对于学科内民办教育培训机构的设立和监管，采取了“先许可，再登记”的规制路径，即学科内民办教育培训机构的举办者先向教育行政部门申请获得办学许可，再由其向工商部门申请法人登记。[4]“双减”政策之后，教育培训机构可能会从“培训儿童”向“培训父母”发生转向。为此，借鉴以往的立法思路，由教育行政部门承担对家庭教育服务机构的举办者的申请进行事前审查，以及在其获得非营利性法人资格后从事经营活动的日常监管的职责，自然是理所应当的。
    通过梳理《家庭教育促进法》的规定，发现教育行政部门的专门职能主要就是以上四项内容。在此之外，就是其和妇联组织共有的职责。
    （三）妇联组织和教育行政部门的共有职责
    妇联组织和教育行政部门的共有职责就是《家庭教育促进法》第6条第2款规定的“统筹协调，协同推进”的具体展开的。细致梳理整部立法发现，二者共有的职责范围是非常广泛的，这不仅表现在立法的明确规定，即第30条规定的“为留守未成年人和困境未成年人的父母或者其他监护人实施家庭教育提供服务”的内容，还包括其他散见于“国家支持”一章中的多个条文中。
    可以说“国家支持”一章中的条文都是涉及妇联组织和教育行政部门的共有职责的，这不仅是因为这些条款中的主体——“国务院”“省级人民政府或者有条件的设区的市级人民政府”“省级以上人民政府”“县级以上地方人民政府”都不是具体的，而且这些条款中的事项在实践中也是由多个部门来完成的，
        
    例如全国妇联联合制定的《全国家庭教育指导大纲》（妇字〔2019〕27 号）。具体来看，妇联组织和教育行政部门的共有职责包括：制定、修订并及时颁布全国教育指导大纲（第24条第1款）、编写或者采用适合当地实际的家庭教育指导读本，制定相应的家庭教育指导服务工作规范和评估规范（第24条第2款）、建设家庭教育信息化共享服务平台（第26条）和建立家庭教育指导服务专业队伍（第27条）。
    在“社会协同”一章中，由于强调主体多元，所以其应该纳入妇联组织和教育行政部门的共有职权的范围。具体来看，只有第38条，即设立社区家长学校等家庭教育指导服务站点，开展家庭教育活动。由此可见，由于这些共有职责涉及的问题较多，有些工作推进较为容易，如编写家庭教育指导大纲，有些工作推进较为困难，如推动社区家长学校建设，这就不仅需要妇联组织和教育行政部门密切配合，还需要和其他多个部门进行配合，而如何配合，由于《家庭教育促进法》并没有具体的规定，这就需要今后在法律实施中不断加以完善。下面就妇联组织和教育行政部门的共有职责来谈如何通过职责合作，来实现《家庭教育促进法》的立法目的。
    三、妇联组织和教育行政部门的职责合作
    对于妇联组织和教育行政部门的共有职责而言，首先就涉及到一个“谁主动谁配合”的问题。从《家庭教育促进法》第6条第2款的规定看，对于二者的共有职责，应该是教育行政部门主动才符合立法的意图，但是在不影响法律实施的情况下，遵照过去的家庭教育管理惯例，如果妇联组织愿意担当“主动角色”，也可以按照第35条的规定，由妇联组织来主动牵头。无论如何，对于这些共有职责的落实而言，都离不开强有力的保障机制。
    （一）建立妇联组织和教育行政部门的内部协调机制
    过去，妇联组织和教育行政部门在各自的职责范围内就家庭教育工作都有着自己的一套工作规程，在很多时候也采取相互合作的方式，但是二者的合作更多是采用联合发文的形式，还没有上升到在具体开展工作过程中的事务性合作。《家庭教育促进法》第6条第2款的规定是一个良好的契机，为妇联组织和教育行政部门的内部协调机制的建立奠定了法律基础，为此，实现二者协调机制的法制化、规范化、常态化是下一步的重点工作。
    建议全国妇联联合教育部制定《家庭教育日常工作协作规程》。内容主要包括：（1）加强教育行政部门和妇联组织的高层协调功能。高层协调主要是解决家庭教育工作中的重难点问题，例如家庭教育工作经费的落实，政府购买家庭教育指导服务的数量，等等。（2）建立家庭教育信息共享平台。通过电子政务平台建设，对部门之间的工作进度和数据进行共享，减少彼此之间的误解和重复工作，提高办公的效率。（3）完善部门之间的家庭教育工作业务流程。按照经济、效率和效益的原则，对部门之间的流程进行和协作程序进行合理设计。（4）完善家庭教育政策评估机制。在部门的协作过程中，对各部门过去单独或者联合制定的家庭教育政策以及部门联合制定的家庭教育政策进行评估，检讨利弊得失，总结经验教训，不断做出政策调整，指导以后的工作。（5）建立丰富多样的协调方式。结合实际工作中行之有效的方法，尽可能建立多种协调机制，比如部长（主席）联席会议、家庭教育工作负责人联席会议等。总之，《家庭教育日常工作协作规程》在明确妇联组织和教育行政部门的协调机构及其职能的基础上，通过提升协调机构在家庭教育工作中的地位，保障协调工作得以顺利开展。
    （二）建立妇联组织和教育行政部门的联合发文制度
    《家庭教育促进法》实施后，需要对现有的家庭教育政策进行清理。过去，全国妇联为了提升自身制发文件的效力，通常是与其他部门联合发文，而教育部在制定家庭教育文件的时候，通常是单独发文，例如《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》（教基一〔2015〕10号）。这两种不同的处事风格影响了家庭教育工作的开展。如果仔细比较《家庭教育促进法》第6条第2款的规定和第35条的规定，可以发现立法者的意图在于：由于妇联组织的特殊地位，在现有制度环境下，改变妇联组织的法律属性存在障碍，那么在既能发挥妇联组织的家庭教育功能的前提下，又可以借助教育行政部门的行政权力功能，达到促进家庭教育事业发展的效果，这就需要教育行政部门和妇联组织至少在家庭教育管理这件事情上“融为一体”，而二者“融合”的标志就在于联合发文。
    对于教育行政部门而言，其制定的法律文件最高可以到“行政规章”这一层级；而对于妇联组织而言，其制定的文件通常只能对内发生效力，对普通公民而言，更多只是倡导性的，发生效力的深度有效。但是在教育行政部门和妇联组织联合发文之后，则可以改变妇联组织发文的效力影响范围，这实际上也是间接提升了妇联组织的地位。由于联合发文是可以影响普通人的权利义务关系的，这样妇联组织可以通过行政部门间接活动行政管理，改善妇联组织因为不具备行政权而带来的执法动能不足的问题。例如，妇联组织针对父母或者其他监护人拒绝、怠于履行家庭教育责任的行为怎么办，《家庭教育促进法》第48条规定的比较笼统，如果妇联组织及其工作人员只能采取“批评教育、劝诫制止”的办法，那么对于那些蛮横的家长而言可能根本就没有威慑力。但是，如果妇联组织和教育行政部门就此专门发文的话，妇联组织可以借用教育行政部门的力量，比如告诫家长学校可能基于家长的这种行为而对其采取在孩子入学或者分班或者其他类似的不利措施时，那么家长可能会因为学校的间接干预行为而听从了妇联组织及其工作人员的教育，这就是通过联合发文间接辅助妇联组织参与家庭教育管理的效果。
    四、结语
    《家庭教育促进法》即将实施，从文本上理清妇联组织和教育行政部门的职责分工，对于二者的合作，乃至于提升妇联组织的法律地位都是有积极意义的。本文主要是从妇联组织的视角出发，认真落实习近平总书记关于充分发挥妇联组织在家庭教育中作用的重要指示精神，通过制度建设，让妇联组织在与教育行政部门的家庭教育管理合作过程中，发挥更大更重要的功能。
    注释:
    [1]《习近平在全国教育大会上强调：坚持中国特色社会主义教育发展道路 培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人》，载《人民日报》2018年9月11日，第1版。
    [2] 叶强：《家庭教育立法应重视“提升家庭教育能力”》，载《湖南师范大学教育科学学报》，2021年第3期。
    [3] 李晓巍，刘倩倩：《学前儿童家庭教育的社会支持：回顾与展望》，载《河北师范大学学报（教育科学版）》，2021年第1期。
    [4] 李少梅，唐 宇：《家庭教育立法的现实诉求及应对策略——以S省立法调研为例》，载《中华家教》，2021年第4期。
    作者简介：叶强，男，中南财经政法大学法治与司法改革研究中心讲师，海南经济特区法治战略研究基地研究员，法学博士，法学博士后，主要研究方向为教育法律与政策。
    文章来源：《中华家教》2021年第6期。