冯文生：法官考评的“学问”

    世事洞明皆学问。此言不虚。去年底，为了解德国法官考评制度，我们拜会了柏林行政法院院长艾玛女士和庭长韦伯先生，对此颇有感触。法官考评这种看起来本来十分琐碎、主观、难以理清头绪的工作，在一向以思维严谨、作风扎实、做事有板有眼著称的德国人那里，却变成一门科学性、精确性和可信度极高的“学问”。在韦伯庭长这位专职审理公务员诉讼案件的资深法官滔滔不绝的介绍和艾玛院长的现身说法中，我们切身感受到了这门学问和功夫的高深与精妙。
    德国对公务员实行严格的考评制度。同时，也赋予了公务员因不满考评而寻求司法救济的权利。德国教师和法官都属于公务员序列，这套制度自然也适用于他们。不同的是，在法官考评和施以司法救济过程中，必须时时把准法官独立与法官考评之间的界线。为防止越界，这条界线的两边分别由履行考评职权的院长与维护法官独立的法官协会把守。这次座谈中，韦伯先生就是以法官协会会长的身份来与院长“抗衡”的。
    德国考评公务员包括法官的目的十分明确：激励他们更好的工作，为国家提供最优质的服务。因此，考评应当从维护公众利益出发，评估被考评人的工作是否必需，其职位是否适合，而不是为了批评他们。批评属于法官惩戒的法纪范围，不在考评之列。考评是法官晋升的重要程序，考评书是法官晋升的重要文档。
    法官考评书的撰写技巧是十分讲究的。考评书通常包括两部分：事实陈述和院长评价。事实陈述部分是历史事实的忠实记录，是确实存在的、可以看得见摸得着的。院长评价部分则是总体的、抽象的结论，它建立在前述事实的基础上，但又不包括具体事实。比如说某人“不守时”，属于“评价”。这个评价可能就是由记忆中的很多事例形成的总体印象。某年某月某日，某法官开会迟到１０分钟，因为睡过了头。这是事实记述。“不守时”的评价是据此作出的。评价是无法客观地审查的，完全是考评人的主观看法。现实中，可能发生法官或公务员对评语不满而提起诉讼的案件。承审法院如何审查就成为难题。起初，事实陈述和评价都要审查。事实陈述是需要证实的，而评价性语言的审查则难以操作。联邦行政法院认为，评价应以事实为基础，否则就是偏见。但是，这些事实不能从总体印象中抽取出来，也不可能一一列举；同时，事实本身也是通过主观筛选后再组成评价性的图画。因此，联邦最高行政法院不要求对评价性语言予以证实，但要求可理解、可追问、有逻辑性。被评价人可以在法庭上要求评价人作出解释，但不能要求予以证明。这种解释，可以通过次一级的评价性结论来说明，也可以通过举出具体事例来说明。由于评语的主观性极强，并会随着客观情境和工作要求的变化而变化，评价高低并不说明接受考评的人本身如何，而有可能是评价标准体系改变了或者评价人的偏好改变了。
    但不管怎样，评价法官的工作要考虑到公众的价值，以便使法官得到最佳的使用。法官独立是院长考评法官时一条不可触碰的宪法底线。考评要区分法官行使审判职权的核心工作与事务性、辅助性的外围工作。前者属于法官独立的范围，后者属于事务管理的范围。二者之间关系十分复杂微妙。例如，院长可对判决书表达的逻辑性、技术性等与裁判结果无关的问题作出评价，因为这不属于审判的核心工作范围，但对裁判的内容不得评价。同样，院长也不得作出某法官业务素质差、其判决经常被上级法院推翻的评价，但可以对该法官审判工作的实际状况、知识的全面与否等情况进行如实陈述，例如，可以讲与全院法官的开庭平均数相比，其开庭次数的多与少，但是不得说“希望某法官以后多开庭”；可以通过查看某法官裁判文书，辨别其未遵循先例究竟是属于违背先例，还是未看到先例，以作出法律知识面宽窄程度的评价。
    法官考评的过程是十分严谨精细的。柏林州行政法院有法官１００位，法庭３２个。年收结案基本持平，大致在１６００件左右。院长要从事一定的案件审判、事务管理工作外，还要按照法律规定每五年对本院５０岁以下的６０位法官和所辖法院的１００位法官进行一次常规性考评，以及因法官晋升、换岗等诸多事项进行即时性考评，任务十分繁重。因此，要客观、公正、及时地完成法官的考评工作，不仅需要其他人的帮助，还需要接受州高级行政法院院长的监督。这是一项十分艰苦细致的工作。她首先要全面了解每位被考评的法官，但不是跟每位法官都有过合作关系，需要副院长、庭长等人的密切配合。例如，听取他们的介绍，请他们代她旁听被考评法官的庭审，但她必须亲自随机查阅被考评法官的判决书，了解其工作进度，以便对其工作情况形成完整的认识。这里涉及第一评价人与第二、第三评价人的关系问题。一般情况下，第一评价人与被考评人关系比较密切，了解被考评人的全面情况，但他们可能处得不太融洽或者关系很好。法庭庭长符合这个角色要求。第二评价人离被考评人远，不直接了解被考评人的情况，但比较中立。本院院长充当的是这个角色。在考评工作中最容易出现的问题是，不经任何审查就直接将他人转述的事实和评价作为考评书的内容来使用。这是法律所不允许的。因为法律明确要求撰写评语的人必须把从他处获得的信息通过一定手段转换为自己的评价。第三评价人即高级评价人，也就是上一级法院院长，因为他离被考评人更远，对被考评人情况基本不了解，所以，他的职责只是审查考评书的逻辑或考评适用的标准是否正确，不审查考评书的实质内容。在发现问题后，他要指示第二考评人即下级法院院长进行修改加工，而不去直接纠正。第二评价人听到第一评价人的评价后，可以说“我不同意，应是这样。”第三评价人则可以说：“我不同意你的评价，你再写一次。”由于考评书的内容是回顾性的，而晋升考评是面向未来的，若要知道法官是否胜任未来的职位，就需要最新的个人资料。联邦法律规定，不得使用三年前作出的考评书。行政法院规定，如果属于更换工作岗位的情形，考评书至少要在换岗前的一年内作出。法官工作与企业工作的性质不同，不能采取企业简短面试后即录用的办法。如果说对企业人员的观察是“照片式”、短时间的，那么对法官的观察应是“录像式”、长时段的，应以一年为宜。考察时间不宜过长或过短，以便得到客观可靠的结论。考评中，院长要对所有法官一视同仁，在查看法官履职的事项、范围、手段上不得因人而异。原则上，院长每年要亲自旁听一次被考评法官的庭审。倘若认为庭审驾驭得特别好或特别差，还要再听一次。如果没有旁听过庭审就直接下结论，这个评语就不合法。在院长考评法官之前，先由法官考评委员会作出统一的标准，以便院长在考评中有所依凭。比较难办的是，院长要处理好与法官协会的关系，因为法官协会为维护法官利益，不愿让院长知道被考评法官的情况。如果要了解法官的办案情况，就需要院长事先取得协会的同意。院长的考评书作出后不能公开，但要与法官本人见面，并与其本人交换意见，交法官协会代表审阅后，院长才签字并呈送高级法院院长审阅。高级法院院长以此为基础，写出总体评价：若与下级院长看法一致，签署“同意”；若不一致，指出问题，退回修改。最后，考评书进入人事档案。法官留有复印件，是否公开其内容，取决于法官本人意愿。
    考评内容的设计拿捏得十分到位，却不越位。考评内容事事处处涉及法官的审判工作但又绝不构成对法官独立审判的干涉。例如，法官的法律知识广度和扎实程度、文字能力、驾驭庭审能力（庭审准备细致程度、与当事人联络情况、与诉辩双方距离是否合适、语言交流能力）、工作效率、争点问题的发现能力与解决能力、合作意识、化解冲突和纠纷的能力等。
    德国法官考评工作智识含量如此之高，可能是出于这种考虑：法官是世上最需要、最应该、也最可能被公正对待的人！因为他们最终守护着的是天理良心、人神尊严与世道人伦。
    【作者简介】 冯文生, 中国应用法学研究所研究员。
    【来源】中国应用法学网。