高憬宏：法官员额制的制度价值和实现路径

    党的十八届三中、四中全会提出，要完善司法人员分类管理，全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设。中央政法委强调，对法官实行有别于普通公务员的管理制度，建立法官员额制。最高人民法院指出，建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理。这些重要要求为人民法院推进法官员额制改革指明了方向，我们必须准确把握其制度价值，积极探索实现路径，坚定不移地把法官员额制改革落到实处。
    一、法官员额制的制度价值
    中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出，员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官正规化、专业化、职业化的重要制度，是司法责任制的基石。作为人民法院，一定要准确把握法官员额制的制度价值，切实增强推进法官员额制改革的决心和信心。
    1.推行法官员额制，是发挥法院职能、全面推进依法治国的客观需要。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出并形成“四个全面”的战略布局。全面依法治国既是“四个全面”重大战略的重要组成部分，又是协调推进“四个全面”重要制度的基础和法治保障。公正司法是依法治国的关键环节，因为公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。在全面依法治国的大背景下，人民法院推进公正司法、维护社会公平正义的任务更加繁重，法官的责任重大。近年来法官队伍始终坚持司法为民公正司法，为法治国家建设作出了重要贡献。但是部分法官素质能力偏低，不能适应形势任务的需要，也是不争的事实。为此，通过法官员额制改革，对现有法官队伍进行优化重组，让高素质法官脱颖而出，才能更好地履行依法治国建设者、实践者的神圣使命。
    2.推行法官员额制，是遵循司法规律、开展司法活动的内在要求。司法权的判断权属性，决定了司法者应当具备精湛的法律知识、娴熟的审判技能、丰富的社会阅历和生活经验，其作出的裁判能对社会发挥引领和规制功能。也就是说，法官职业是一个专业性很强的职业，审判权必须由经过严格程序选任出来的高素质精英群体来行使。从法治发达国家的情况看，审判权均有高度自治、权威的职业化、精英化的法官群体来行使，并且对这一群体的数量做了一定的限制。由于历史原因，我们国家对法官的任职条件作了一些规定，但是对法官员额没有做出过限制，导致法官数量庞大、队伍参差不齐。司法实践也告诉我们，做一名法官尤其是做好一名法官再到做一名好法官，远非一张资格证书那么简单，司法不是工匠式的重复劳动。为此，通过推行法官员额制改革，经过严格法官遴选，缩减法官数量，使少数具备丰富法律专业知识和审判经验的法官行使审判权，可以提高审判活动的严肃性和权威性，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，坚定法治信仰和信心。
    3.推行法官员额制，是倒逼法官提升素质、增强能力的重要途径。法官员额制改革，法官的数量减少、待遇提高、职业尊荣感增强，但是按照责权利相统一的原则，法官的工作量也会随之增加，办案责任加大，特别是办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的推行，给法官套上了“紧箍咒”。法官对于自己承办的案件，不仅要会审而且要敢判，更重要的是作出的裁判要让当事人信服，时刻接受社会公众的监督和评价。同时，为了确保办案任务的完成，对法官的考核也会更加严格，一旦办案绩效考核不达标、审判质量出现严重问题，将会面临退出法官员额的风险。因此，法官本身必然始终存在一种危机感，终身的办案责任、激烈的竞争压力将会迫使其持续“充电”，不断提高政治素质和业务素质，更加努力地钻研审判业务、提高审判技能，依法独立公正办理好每一起司法案件，从而促进司法公信力的提升。法官助理作为法官的助手，作为未来法官的后备，与法官朝夕相处，必然会受到法官“正能量”的熏陶，产生强大的工作动力，积极进取，不断提升素质能力，力争达到员额法官的条件。这样，法院内部就会形成良性循环，随着时间的推移，整个法官队伍的素质和能力就会越来越高。
    二、法官员额制的工作目标
    推行法官员额制改革，绝不仅仅是形式上“减人”，绝不是为了“员额”而“员额”，关键是要通过改革，实现现有司法资源的合理配置，加快法官队伍的正规化、职业化、专业化建设，最终达到提高审判质量和效率，实现司法公正高效权威。为此，推行法官员额制改革，要牢牢把握三个工作目标：
    1.确保司法资源实现合理配置，是法官员额制的基本目标。完善司法人员分类管理制度，是中央确定的司法改革举措之一，改革后法院工作人员将分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类。目前制约人员分类管理的因素主要有两个：一是法官“混岗”现象突出。长期以来，法院内部法官职务序列与非法官职务序列界限不清，没有把审判工作与其他综合性工作进行合理划分，从事行政、人事、后勤等服务部门的人员都往法官职务序列上靠，导致法官职务非法官化。二是审判辅助人员不足。作为法官员额制改革的配套举措，审判辅助人员的数量必须增加，然而当前审判辅助人员严重不足需要引起重视。法官员额制改革的过程中，要着力解决法官职务非法官化的不正常状态，将现有法官进行重组，让优秀人才回归审判岗位办案，把其他人员剥离出来从事审判辅助工作或其他工作，同时探索购买社会化服务的方式补充审判辅助人员，确保法院主要资源和力量投入到执法办案中去，从而实现司法资源的合理配置。
    2.确保最优秀的人才进入法官员额，是法官员额制的核心目标。实行员额制，必须高度重视法官年龄梯次，防止出现断档。过渡期内优秀法官的选拔主要有三个渠道：第一个渠道是从院庭长中遴选入额法官。应当说，现有行政职务的法官绝大部分都是优秀法官，是从审判一线历练成长起来的。但由于司法权内部运行的行政化，院庭长审批案件多，直接办理案件数量偏少。今年，天津高院出台了院庭长办案指导意见，明确了院庭长办案的具体数量。在院庭长入额的问题上，将按照遴选标准和程序进行，并强调到一线办案，实行司法责任制，对办案质量终身负责。第二个渠道是从现有审判员中遴选员额法官。他们从事审判工作时间长，审判经验丰富，是骨干力量。但是也有少部分同志因年龄或身体原因，不能适应员额制改革后工作的压力，要妥善做好这部分人的分流工作。第三个渠道是从现有助理审判员中遴选法官。这些年轻法官是近年来法院队伍建设攒下的财富，是未来法院改革发展的中坚力量。其中部分35岁左右的助理审判员，专业素养基础好、积累了一定的审判经验，遴选确定法官员额时不能“一刀切”，要为他们入额创造条件。要为暂时未能进入法官员额的助理审判员预留一定数量的法官员额，让他们对自己的职业有预期，防止人才流失。
    3.确保审判工作提质增效，是法官员额制的终极目标。检验法官员额制改革的成败，关键是看案件能否办得出去，案件的质量效率是否有较大提高，人民群众对司法工作的满意度会不会上升。从理论上分析，应当能够实现案件办理又好又快的效果，但最终还是需要司法实践的检验。法官员额制改革将带来三个方面的变化：第一，法官群体的素质能力将会提高。他们都是从现任法官中经过严格的标准和程序择优遴选出来的，可以确保其具有较高的业务素质和政治素质；第二，法官的职责将做出重大调整。法官员额制改革前，法官需要承担一些审判事务性工作。改革后增加法官助理，法官、法官助理、书记员之间职责更加清晰，大量的审判辅助性工作都是由法官助理和书记员完成，法官的主要精力将集中在“审”和“判”上，有利于其作出正确的裁判；第三，当事人和法官之间建立起了“隔离带”。法官一般不在开庭前与当事人接触，庭前的一切准备工作由法官助理来做，而法官助理不会参与案件的审理与裁判，有利于法官中立地行使审判权，有助于维护司法的独立和公正。
    三、法官员额制的实现路径
    关于法官员额的比例，中央明确了39%的控制线，并且要求不仅不能突破，还要留有余地，为暂时未能进入员额的优秀人才留下入额空间，对法官员额制改革做出了顶层设计。对于人民法院来讲，关键是要做好顶层设计与实践操作方面的对接，使法官员额制改革既符合法官职业特点，又能协调各方利益顺利推进。重点解决好三个方面的问题。
    1.科学划定入额法官范围。按照要求，进入员额的法官应当在审判一线办案，即只在审判一线设置法官员额岗位。而现任法官岗位设置并不是仅限在民事、刑事、行政审判庭以及人民法庭等审判一线，审判综合部门和司法行政部门也存在大量法官。针对当前人民法院法官岗位设置的实际情况，推行法官员额改革需要把握好三个方面：一是现任法官无论工作在审判业务岗位，还是审判综合岗位，包括司法行政岗位，应尽可能地给予其遴选为员额法官的机会。因为目前工作在审判综合部门或司法行政部门的法官，有相当一部分是具有审判工作经历、拥有审判经验，只是因为工作需要才离开审判一线的，当然实践中还有很多其他情形，所以法官员额改革不能仅考虑目前工作在审判一线法官的入额问题。二是统一法官入额的标准和程序，法官入额都要采取考核、考试等方式择优遴选，这是原则要求。但也要考虑具体情况，比如在考核内容的设定上，要结合现任法官实际工作岗位的差异，制定科学的考核评价标准，从而体现公平公正。三是凡经过遴选程序进入法官员额的，都要到审判一线岗位办案。
    2.从严掌握法官入额标准。法官入额标准，决定了现有法官哪些人员能够入额，哪些人员不能入额，是法官员额制的核心，关系到法官员额制改革的成败。在法官入额的问题上，中央的要求非常明确，要严格标准、宁缺毋滥。因司法裁判是根据证据来认定事实、适用法律、进而依法确认和分配当事人之间的权利义务的专门活动，这对法官逻辑推理能力、法律专业素养以及生活经验等都提出了严格的要求。为此，在确定员额法官标准上要综合考量：一是考量政治标准。作为一名法官必须始终坚定正确的政治方向，树立为司法事业终身奋斗的理想抱负，也就是说要热爱司法事业，不能仅仅把司法当成谋生的手段。二是考量法官的专业素养。法官的专业素养，包括分析判断能力、逻辑思维能力、法律思维和法律适用能力等，是法官水平的直接体现。这些能力可以结合法官从事审判工作的年限、办理案件的数量、质量、效果等进行评价。三是考量法官的职业品质。把“三严三实”作为考量法官入额的重要依据，重点是看法官能不能做到严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。总之，法官入额标准应综合多方面因素全面考虑，确保德才兼备、廉洁自律、群众公认、能够真正胜任审判工作的法官进入员额。
    3.强化员额法官的遴选和管理。法官员额制改革涉及每名法官的切身利益。员额法官的遴选，必须要坚持公平公正，通过严格的程序，确保选任的法官能够服众。一是发挥各级法院党组作用。各级法院要本着对司法事业高度负责的态度，从司法事业长远发展的角度出发，谋划好法官入额工作。作为领导干部，不能与一线法官争员额，绝不能占着员额法官的位子，不做员额法官的工作。要坚持原则，防止“论资排辈”“平衡照顾”，避免员额法官遴选中的老好人主义，把法官入额当成一项福利待遇。二是发挥遴选委员会的作用。遴选委员会由人大代表、政协委员、法官代表、法学专家和律师代表组成，具有广泛的代表性。遴选委员会在遴选法官时，站在法院外看法官，更具有中立性，可以消除法院内部自行组织遴选法官时而遭受的不公正怀疑。实践中尤其要发挥好遴选委员会的社会评价作用，确保遴选的法官能够得到社会各界的广泛认可。三是要探索建立法官员额动态管理机制。通过制定年度考核标准，对法官的政治思想、业务能力、办案水平、纪律作风等进行全方位的考核，对那些不能办案或达不到审判绩效考核要求的，应当退出法官员额，从而避免“一次入额终身合格”，确保入额法官始终在一线办案，具备较好的履职能力和精神状态。
    【作者简介】
    高憬宏，天津市高级人民法院院长。