张震：区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议
张震摘要: 研究区域协调发展应具宪法视野。区域协调发展在宪法上有明确的根本制度、国家任务、发展理念和职权职责的依据，并以宪法上的整体发展、实质平等、权力配置和权利保障为理论体系支撑。为推动区域协调发展战略更好实施，依据宪法的规范与理论，应该坚持整体性、平衡性、针对性、效能性等几项原则；以破解行政区难题为突破口，在中央与地方之间，通过试行中央适度、有效授权机制，充分提升地方的主动性、积极性治理效能；在地方与地方之间，探索相互关系的法理内涵，为地方合作提供制度依据。
关键词: 区域协调发展；宪法规范；宪法理论；制度完善建议
一、问题的提出：研究区域协调发展需具宪法视野
中华人民共和国成立以来，我国一直重视区域协调发展。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》一文中指出：“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展布局，内地工业必须大力发展。”[1]1988年，邓小平同志提出了“两个大局”的战略思想，指出：“沿海地区要对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。”[2]从20世纪90年代开始，我国提出了一系列区域协调发展战略。2003年10月14日，党的十六届三中全会提出“统筹区域发展”。2006年10月11日，党的十六届六中全会再次提出，落实区域发展总体战略，促进区域协调发展。
党的十八大以来，中央把促进区域协调发展摆在更加重要的位置。2015年10月29日，党的十八届五中全会首次把“协调”上升为五大新发展理念之一。2017年10月18日，党的十九大报告正式将我国区域发展的战略部署由“区域发展总体战略”调整提升为“区域协调发展战略”，提出要建立更加有效的区域协调发展新机制，进一步扩展了区域协调发展的内涵。2018年11月29日，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。
关于区域协调发展，多年来，学术界多个学科展开了研究，并取得了较多成果。就法学界的研究而言，根据中国知网的搜索，截至2021年12月4日，共有37篇期刊论文，其中核心期刊18篇，法学核心期刊5篇。从具体学科划分看，主要是经济法学和立法学等学科的学者们在耕耘。学者们的研究偏重从经济法等的视角进行理论研究或比较宏大的整体性分析。[3]笔者认为，从研究命题上看，区域协调发展并非某个单一学科可以独自完成的；从研究内容上看，理论路径固然重要，但是更应该把重心放在制度完善上，因为区域协调发展本身就是一个以结果和实施为导向的命题。为此，可以从宪法视角切入提出制度完善建议，既可以提升区域协调发展研究的理论整合度，又可以在学者们研究的基础上，以根本法为依据，强化促进区域协调发展的制度针对性。
其一，宪法作为国家根本法，调整和规定国家具有根本性的问题。斯大林曾说：“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法，而且仅仅是根本法。” [4]权威的教科书认为，宪法的内容涉及国家的政治、经济、文化、社会、生态、对外交往等各方面的重大原则性问题和根本性问题。[5]即国家具有根本性的问题自然成为宪法的调整对象，也应该成为宪法学的研究对象。党的十八大以来，区域协调发展已经上升为国家重大战略，事关国家发展大局。各区域之间发展水平上的较大差异势必影响到国家发展的整体质量，影响到全体人民平等充分享受发展成果。2018年修宪后，包括协调在内的“贯彻新发展理念”被写进宪法，而且被认为是“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”的主要手段和基础，无疑区域协调发展战略已经属于国家最具根本性的问题之一，已经上升为宪法调整的对象和规定的内容。
其二，宪法对法律的依据性，不仅是在法律制定时对宪法条文和规范的体现，也包括为部门法解决具体问题提供思维和理论体系上的支持。体系思维乃是法学界最基本的思维方式，也是法学实现其学科使命的基本致力方向。[6]“在体系中向我们呈现的应该是(法的)整体内容，而不是直接的个别内容。”[7]围绕区域协调发展的研究，需要在前期成果的基础上，具有更加宏观的视野，站在国家发展、民族复兴和公民美好生活的高度，从国家权力运行和公民权利保障之间的基本关系上思考，这就需要从根本法角度，对多个法学学科的思维、知识和理论进行融合，单一部门法在研究时，会存在规范和理论上的不足恰，因而需要宪法整合不同部门法的规范与理论资源，提出制度完善的建议。
二、区域协调发展的宪法规范依据
区域协调发展战略，立足国家宏观大局，宪法规范的政治性、最高性、原则性等特点与其宏大的目标性具有非常高的契合度。《宪法》序言作为宪法的重要组成部分，与条文一起构成宪法整体，具有最高法律效力。[8]现行《宪法》序言和正文为区域协调发展战略体系性提供了较为充分的宪法规范依据。其中根本制度和根本任务依据，更反映立宪的原意；发展理念作为依据则体现了修宪后宪法内涵所产生的与时俱进的发展变化；宪法上的职权职责为区域协调发展中的权力运行提供了基本依据。
（一）根本制度依据
现行《宪法》第1条明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”有学者认为，我国《宪法》第1条的“社会主义国家”条款是“解析新中国成立以及立宪合法性的根基所在，是现行宪法的灵魂条款，也是解开现行宪法价值体系和规范内涵的命门”。[9]“社会主义”的理论发展经过了几个阶段，它并非一个孤立的概念，包含着从经济制度到政治制度、法律制度、文化制度等在内的一系列制度构成的体系。[10]“社会主义”四字在我国宪法文本中，共出现50处，其中序言23处，第一章“总纲”出现26处，第二章“公民的基本权利和义务”出现1处。大体而言，“社会主义”在我国宪法文本中的含义包括作为国家性质、作为国家根本制度、作为国家目标、作为经济制度、作为文化制度与精神文明、作为民主与法制建设等多个方面。[11]可以讲，我国宪法建构了包括基本原则、基本制度与基本国策在内的完整的社会主义规范体系。[12]基于社会主义在我国宪法中的规范地位，我国的各项制度及政策，均应以社会主义为根本制度依据。
社会主义作为区域协调发展战略的根本制度依据，主要体现在对发展的平衡性与共享性的要求。第一，就平衡发展而言，现行宪法明确了要用好“宏观调控”等手段，同时“充分发挥地方的主动性、积极性”也意味着鼓励各个地方均要主动、积极发展。第二，就共享发展成果而言，现行宪法明确了在经济、文化等领域的诸多具体目标和措辞，如宪法文本中多次使用类似“全国人民......共同......”的表述，意味着全国人民应在经济、文化等多个方面共享发展所带来的成果。第三，实现共同富裕是体现平衡性与共享性要求的核心目标。以公有制为主体的基本经济制度决定了社会主义市场经济发展最终是为了实现共同富裕。立足我国的历史、文化和宪法发展，我国宪法规范所确立的社会主义原则有一个中国表达，即共同富裕。近年来，共同富裕的目标有逐渐从“富裕”维度向“共同”维度部分回调的趋势，公平、包容、责任、扶助弱者将被摆在更为重要的位置上。[13]共同富裕不仅强调人与人个体之间发展成果的共享，也强调不同地域之间发展水平的一致。
（二）根本任务依据
现行《宪法》明确规定了国家的根本任务，即“沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。”同时明确规定了现代化建设任务的最终目标，即“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”有学者认为，国家根本任务乃是立宪者在新时期做出的重要宪法决定，它与宪法的其他根本性内容共同奠定了我国现行法秩序的基础。为了避免对国家根本任务形成孤立化或绝对化的理解，实有必要将之纳入我国宪法的整体脉络中予以界定。[14]
2018年修宪之后，对于现代化的理解，不仅仅指工业农业国防科技的现代化，还强调推进国家治理体系和治理能力的现代化。第一，就工业农业国防科技的现代化而言，在新时代的主要矛盾是不平衡不充分的发展，近年来，相对城乡之间的差别，地域之间发展的不平衡有更加突出的趋势，而地域发展的不平衡性及其长期存在，一定会影响充分发展目标的实现。第二，就推进国家治理体系和治理能力现代化而言，要求全面运用法治方式和法治思维，形成国家治理现代化的制度体系，并将我国在国家治理中的制度优势转化为治理效能。进入新时代，我国国家治理的最大优势，就是用法治的方式集中力量办大事。在经过了先富的阶段以后，如何通过法治方式助力实现共同富裕，从而真正建成现代化强国，实现民族伟大复兴，区域协调发展就是其中关键大事。综上，现行宪法上规定的国家的根本任务，即现代化建设，为区域协调发展战略提供了双层目标性的规范依据。
（三）发展理念依据
党的十八届五中全会所确定的“创新、协调、绿色、开放、共享”等五大新发展理念，被以“贯彻新发展理念”的表述明确写入《宪法》。五大新发展理念，既是一个具有内在紧密逻辑联系的整体，又有各自明确的要求。“协调”发展的理念，要求经济社会的协调发展，不同产业的同步发展，在增强国家硬实力的同时，注重提升软实力，推动物质文明和精神文明协调发展，等等。有学者指出，关于发展的道德哲学就是如何通过“协调”的价值引导与价值理想使个体与整体、个体与个体、整体与整体之间的关系处于有机的平衡之中。[15]
协调发展理念强调事物的组成部分之间相互协调，以形成部分与部分、部分与整体的最佳效率，下好全国一盘棋，协调发展是制胜要诀。[16]协调发展主要解决的是发展不平衡问题，在上述诸多“协调”的内涵中，区域协调发展是重要一环，在坚持中央统一领导下，应该充分发挥地方的主动性、积极性，缩小地域之间发展差距，建立更加有效的区域协调发展新机制，共享发展成果，实现区域整体平衡发展。
（四）职权职责依据
宪法是规定最高国家机关及其履行职能的程序，规定最高国家机关的相互关系和职权的各种原则的总和。[17]我国现行《宪法》确立的国家机构体系，纵向看，既包括中央机构，也包括地方机构；横向看，既包括权力机关、行政机关、军事机关、监察机关、审判机关、检察机关，也包括民族自治机关。根据权责相统一原则，现行《宪法》在规定国家机构职权的同时，也指向了对应的职责。
区域协调发展战略，既涉及中央国家机构的职权职责，也涉及地方国家机构的职权职责。
第一，就中央层面而言，《宪法》关于全国人大的职权中“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”的规定，关于全国人大常委会职权中“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划”的规定，关于国务院职权中“编制和执行国民经济和社会发展计划”“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”“审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”的规定等，均涉及到区域协调发展事项。第二，就地方层面而言，《宪法》关于“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业”等规定，以及自治机关的职权职责，如“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”的规定，涉及区域协调发展事项。
需要指出的是，现行《宪法》对我国的单一制进行了充分发挥中央和地方两个积极性的规范限定，关于区域协调发展战略在宪法上的职权职责依据，既涉及到中央职权，也包括地方职权的事项，而且很大程度上是重叠的，因此，应该明确中央的职权主要侧重规划、协调、监督等功能，而地方的职权主要侧重执行、实施、激发实效等功能。
三、区域协调发展的宪法理论体系
区域协调发展的宪法依据更多体现的是规范本身的内涵，而宪法理论体系则更体现宪法在区域协调发展上的整体性价值与精神。其中，整体发展理论强调发展的整体性；实质平等理论侧重地域之间的平等发展机会和机制；权力配置理论为区域协调发展中权力的运行与职能提供理论依据；权利保障理论体现了区域协调发展在宪法上以人民为中心的终极价值。
（一）整体发展理论
发展理论，涉及经济学、政治学、法学、管理学、马克思主义理论等多个学科，主要包括城市发展、城乡发展、区域发展、民族发展、人的全面发展、可持续发展等多个范畴。[18]有学者指出，“宪法发展”一词，可以超越形式主义宪法观下“正式——非正式”的二元对立，通过党领导人民认识宪法发展规律、实现宪法所承诺的美好生活，将宪法变动的正当性寓于历史规律的阐释之中，既关注宪法变动的“形式合法性”，又关注“实质正当性”，兼顾宪法发展的“规范性”和“合规律性”。[19]
我国宪法上蕴含着整体性的中国特色的发展理论，为区域协调发展提供了足恰的理论供给，以马克思主义及其中国化的成果为理论指导，以建设现代化强国、实现民族复兴为奋斗目标，以经济、政治、文化、社会、生态建设为总体布局，要求全面运用法治方式，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，促进全民族的共同繁荣，实现人的全面发展。具体而言：第一，宪法指导思想是宪法整体发展理论的思想指导。宪法指导思想具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。[20]在习近平新时代中国特色社会主义思想的十四个坚持中，协调发展是其中重要内容，既包括推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，也包括实现区域协调发展。第二，社会主义现代化强国是宪法整体发展理论的目标指向。现代化的强国是由不同的区域组成的。整体与局部之间具有辩证关系，固然没有国家整体的强大，就没有稳定繁荣的地方；但没有区域的部分的发展，也不可能实现整体的充分发展。因此，宪法上的强国目标要求构建并完善区域协调发展的体制机制，实现不同地域的整体发展。第三，中华民族的全体共同繁荣是宪法整体发展理论的实践要求。我国宪法强调中华民族的整体性概念，强调中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。第四，人的全面发展是宪法整体发展理论的终极目的。宪法上关于人的全面发展，尤指公民各项权利的保障，既包括不同类型权利在内容上的全面保障，也包括享有权利的主体得到全面保障；还期冀人与自然和谐共生，在实现当代人的全面发展的基础上，满足可持续发展的需要等等。
（二）实质平等理论
“平等”在中西均具有悠久的思想源流，但作为近代宪法所标榜的两大原理之一，“平等”在宪法学上却有特定的内涵。[21]我国宪法的社会主义属性，使得尤其强调平等理论。当然，宪法学中的平等理论，是一种实质平等观，既作为一项宪法的基本原则，同时又是人们所享有的一种基本权利。作为一项原则的实质平等，强调在国家制度的确立、国家权力的运行与规范以及国家发展战略的实施中对平等理念的重视及贯彻，而且对平等的追求，主要是对机会、过程、实效等综合的考量。作为一项权利的平等，强调的是构成其他权利内涵及保障的基础。与德国等国将人的尊严作为宪法权利体系的第一项权利不同，在我国宪法的权利体系中，“平等权”被确定为权利体系中的第一项，非常鲜明地体现了我国宪法中的实质平等理论。我国宪法中的平等权理论，既指向个体平等，也包括集体平等。所谓个体平等，强调公民个人平等地享有权利，并平等地履行义务，在考虑合理差别的前提下，公民个体均应该实质平等地享受权利所带来的正当利益。所谓集体平等，既包括不同群体之间的平等，也包括不同地域之间的平等。
事实上，在面对公民的时候，我国宪法中的“平等”更强调一种原则性的权利；而在面对国家的时候，更强调一种保障原则。有学者指出，近代以来平等理论发展主要包含着对经济平等的追求以及二战后福利国家建设的特征与内涵。[22]宪法上的实质平等理论，对区域协调发展战略具有直接的指向性，具体包括：第一，各区域之间对于国家的整体发展成果有平等共享的机会；第二，国家应该针对各区域的不同特点进行有的放矢的发展规划和政策推进；第三，具有较好条件的区域在取得先发优势后，应该配合国家对发展相对滞后的区域进行一定程度的帮扶与合作；第四，应该建立促进区域协调发展、合理分享发展成果的有效机制。
（三）权力配置理论
宪法作为国家根本法，从政治法属性上看，一项最主要最直接的功能就是对国家权力进行配置，既包括横向的权力配置，也包括纵向的权力配置。所谓横向的权力配置，是指对包括立法、行政、监察、审判、检察等国家权力的内涵及其关系进行确定。所谓纵向的权力配置，是指对中央和地方的事权进行明确规定并确立中央权力和地方权力之间的关系。
在区域协调发展战略中，既需要宪法的横向权力配置功能，也需要其纵向配置功能。现行宪法同时确认了中央和地方两个层面的正当利益，在中央和地方之间以及地方和地方之间，需要建立以协调为基础的关系整合模式。第一，就横向配置而言，需要充分发挥相关国家权力在职能分工合作上的制度与功能资源，为区域协调发展提供充分的正当的权力依据。第二，就纵向配置而言，需要中央的统一领导权进行统筹规划，同时充分发挥地方的主动性、积极性。首先，中央应该确定区域协调发展的基本原则、目标与机制；针对不同区域，提出不同发展战略；合理集中全国资源，有效解决重点和迫切的问题；同时注重区域发展的整体性和平衡性。正如有学者指出的，中国的单一制国家机构所要求的国家治理体系，不是简单的中央集权，实质上注重中央权力和地方权力的平衡，中央集权主要在于统筹发展全局。[23]其次，与中央对应的是，地方应该认真严格集中执行中央的政策。在此前提下，将中央的政策结合地方的实际，充分发挥地方治理的积极能效。为此，有学者指出，地方是国家治理的基础。应当使地方的自主性得到制度化的确认与保障，并通过这种制度的实施，使地方与地方之间、地方与上级及中央之间形成紧密联结而又保持适度张力的持续平衡状态。紧密联结能够保证和强化国家的统一，巩固中央统一领导，而适度张力则可以改善和优化统一领导，激发地方的主动性和积极性。[24]
（四）权利保障理论
保障公民权利是宪法最基本的功能，是制定宪法、实施宪法的最终目的。在宪法上，任何一项政策及制度的实施，最终要以权利得到保障为终极目标，因此，作为具有明确宪法依据、带有宪法问题属性的区域发展战略也应该遵循宪法上的权利保障理论。
就区域协调发展的权利保障理论而言，第一，应该突出生存权和发展权。中国特色社会主义人权观认为，人的生存和发展是人权的实质内容和目标。[25]也可以说，生存权和发展权是人权的最基础性内容。马克思主义权利观认为，权利产生、实现和发展，都必须以一定社会的经济条件为基础，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。[26]经济社会的不断发展是权利保障的现实基础，生存权和发展权是任何一个地方在发展过程中应该优先保障的权利内容。第二，要注重提倡和保障集体人权。人权既具有自然属性，又具有社会属性。事实上，任何一项人权的提倡及其保障均是基于社会共同体的范围之内，因此人权的保障，不能仅仅强调个体意义上的权利，还应该注重和提倡集体人权观。区域协调发展战略在权利上的重要功能之一就是尊重和保障不同地域的集体人权。第三，应该重视权利的制度性保障功能。除了上述两种类型的权利，其他各类型的以人民美好生活为核心的权利保障也构成区域协调发展的权利理论的基本内涵。事实上，基本权利的实现更多依靠的是客观的制度与社会条件。具体到现代宪法上所讲的制度性保障，有学者指出，更多强调的是立法机关有积极的义务去制定和形成制度。[27]
四、更好实施区域协调发展战略的制度完善思路及建议
如前所述，任何关于区域协调发展的研究，一定应该是结果和效能导向的。关于其在宪法上的规范依据与理论体系的分析，为之提供了宪法上的正当性，但本文研究的最终目的，还是为更好实施区域协调发展战略提出针对性的、实效性的完善思路及建议。
党的十八大以来，中央正式确定了多个区域协调发展的国家级战略。2016年1月，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。2016年5月，中共中央、国务院印发《长江经济带发展规划纲要》，进一步明确了必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位。2018年11月，中共中央、国务院明确要求以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。2018年11月5日，习近平总书记宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略；2019年12月1日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布，坚持创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享的基本原则。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，指出要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、内地与港澳深度合作示范区，成为高质量发展的典范。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，提出了一个重大国家战略，即黄河流域生态保护和高质量发展。[28]
围绕上述区域协调发展的国家级战略，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出了总体目标、基本原则以及诸多机制。
[29]在此基础上，为更好实施区域协调发展战略，笔者提出如下原则、思路和具体建议：
（一）更好实施区域协调发展战略的基本原则
第一，坚持整体性，即坚持系统发展观，每个区域都是国家整体发展必不可少的一部分，要在作为“新时代国家重大战略之一”的国家发展的大局中整体把握和推进实施区域协调发展战略。第二，坚持平衡性，即在坚持整体发展的前提下，同时注重各区域之间的平衡发展，直面“我国区域发展差距依然较大，区域分化现象逐渐显现，无序开发与恶性竞争仍然存在，区域发展不平衡不充分问题依然比较突出”的问题。第三，坚持针对性，即每个不同区域提出的发展规划应该紧密结合各自的实际条件，应“破解区域协调发展机制中存在的突出问题”，例如京津冀和长三角两个战略的针对性各自不同，前者更强调京津冀三地的协同发展，要减少三地发展水平的较大落差，破解北京“非首都功能”难题，生态环境压力在三地均较为突出；后者则更强调长三角的一体化发展，重点在于以上海为龙头的一体化的推进。第四，坚持效能性，即从规划到实施均要以把我国的制度优势转化为治理效能为基本要求，需要“根据新情况新要求不断改革创新，建立更加科学、更加有效的区域协调发展新机制”。
（二）完善区域协调发展战略的思路及建议
笔者认为，我国区域协调发展战略实施中最直接最突出的矛盾是各区域发展的不平衡、不充分，不能更好实现国家的规划目标、满足人民的生活期待。导致我国各区域发展的不平衡以及不充分的原因是多种的，但行政区经济是导致不平衡、不充分特别是各区域发展不平衡的最现实原因。行政区经济对于资源、财政、各项发展的决策以及实施产生关键性影响，行政区经济的存在是影响区域协调发展取得预期目标的最大障碍，因此，应该以破解行政区经济难题为突破口和主要抓手，为此，一是要处理好中央与地方关系，即通过试行中央适度、有效授权机制，充分发挥地方的主动性、积极性效能；二是探索地方之间的法理关系，为地方合作提供制度依据。
1.破解行政区经济难题。我国现行《宪法》第30条规定了我国的行政区划制度。截至2020年12月31日，全国有34个省级行政区划单位，333个地级行政区划单位，2844个县级行政区划单位。[30]我国现有的行政区划是基于行政管理、自然条件、人口与经济发展、历史文化传统等原则进行的，具有较大的合理性。与之相伴随的是行政区经济现象的出现，即指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。[31]行政区经济最明显的特征是行政中心与经济中心高度一致，在行政区内进行的经济社会活动不是以经济要素为基本依据，而主要受制于政治和行政因素，带来的最大问题是发展资源的浪费，发展效率的降低。因此在新的区域发展战略的背景之下，破解行政区经济难题是最为突出的，甚至是首要的任务。建议除了完全与行政不可分割的要素以外，其他的经济、社会、文化等活动均应打破行政区藩篱，由市场决定资源的配置，尊重长期的历史文化传统，重视自然条件的基础，一切关于行政区划调整和改革的评价衡量均要以某地方最终是否提升了发展质量，公民美好生活是否得到更好满足为基准。具体建议如下：第一，改变经济社会活动主要以行政区划为基础的现状，多以历史文化、自然地理等缘由加强跨省际市际县际合作；第二，加强省际交界地区城市间交流合作，减少乃至消除行政区经济边界衰竭性的现象；第三，建立健全跨省城市政府间联席会议制度，完善省际会商机制；第四，以市制改革为主要抓手对我国行政区划进行创新，充分发挥大城市的综合城市功能、辐射带动功能，以强大的城市功能抵消行政区经济对经济社会发展和人文交流中所产生的负面因素。[32]
2.试行中央适度、有效授权机制。我国是典型的单一制国家，中央和地方之间的权力关系，以地方的权力来自于中央的授予为基本原则，在绝大多数权力行使的领域，没有中央的授权，地方的权力几乎没有正当性、可行性。有学者指出，中央事权的根本性体现在中央事权属中央，中央主导事权配置进程，未配置事权属中央，中央配置事权的全局性和终局性等几个方面。[33]事实上，区域协调发展一定会大量地涉及到不同权力的配置及地方化实施问题。建议在坚持单一制基本原则的前提下，为了改变行政区经济基本格局，试行中央适度、有效的授权机制。第一，中央可以在经济、社会、文化等与人民美好生活密切相关、对区域协调发展战略实施至关重要的领域进行授权，比如科技、教育、文化交流、环境治理等领域。第二，针对不同地域，也可以采取不同的授权事项和机制。有学者主张，塑造多样化的事权执行机制，淡化中央统一领导的行政色彩并使之转向法律上的中央统一领导，在“两个积极性”的框架内偏重在全国范围内统一标准，而依辅助性（subsidiarity）原则将事项执行留给地方人大和政府，尊重地方人大和政府对地方事务的自主管理，并容忍一定的地方差异性。[34]为此，差异化授权是一种可行机制，即在授权体制下，中央针对不同地方的特点、为达到不同目标对不同地方授予不同的权限。差异化授权体现了中央对地方发展不平衡性与地方差异性的认知。[35]第三，进行这种适度、有效授权机制，以不影响到中央的统一领导和权威为前提，以法治化手段为基本方式，以有效推动区域协调发展为目标，可以试行中央授权激励性的地方治理机制。为此，有学者建议，在区域公共事务的治理中，中央政府可以通过让地方政府拥有“部分优先权”来激励区域地方政府参与协作治理的动力和自主性，使区域共同利益与地方政府自身利益达成某种一致，地方政府在充分考量之后愿意突破固有行政区划的羁绊，主动参与到区域协同发展中来。[36]
3.充分提升地方的主动性、积极性治理效能。现行《宪法》对我国单一制国家结构形式的内涵的规定是双向一体的，明确了坚持在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，换句话说，中央的统一领导与地方的主动积极作为，不但不矛盾，而且还可以相得益彰。毛泽东同志在《论十大关系》中曾指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[37]有学者认为，要兼顾央地两个积极性原则，走出实践中一味将地方视作中央附庸的误区。[38]并指出，宏观的“中央积极性”又可被逻辑解构为成百上千应当“充分发挥”的“地方积极性”，中央积极性本质上源于各地方积极性的有机整合。[39]区域协调发展战略的实施，当然离不开中央的统一领导与筹划，但具体如何落实中央提出的原则与机制，如何打破行政区经济藩篱，取得更好治理效能，地方的主动性、积极性的发挥至关重要。因此，应该坚持中央统筹与地方负责相结合。第一，在地方事权的范围内更为主动提升地方的治理效能；第二，在中央事权需要地方落实配合的范围内，地方发挥较大的主动性和积极性；第三，充分发挥中央授权的事项与机制所产生的积极能效。有学者建议，通过区域地方政府之间行政管辖权的让渡，形成一种超出地方权力的跨界的区域共同权力，这种权力可以由跨区域整体性协作组织来行使。权力的让渡能够让各个地方政府在对区域公共事务的治理上达到某种均衡，有效地协调区域地方政府之间的协作行动。[40]总之，应该在加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计的前提下，明确地方政府的实施主体责任，充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。
4.探索地方之间关系的法理内涵。关于地方之间的关系，毛泽东同志在《论十大关系》中曾经指出：“省市和省市之间的关系，也是一种地方和地方的关系，也要处理得好。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”[41]因此，类似“顾全大局，互助互让”、甚至“一方有难八方支援”的表述是实践中地方之间处理关系最常态化的一种模式体现，笔者认为，这意味着地方之间既具有特殊的义务关系，又是一种相互合作关系。第一，地方之间特殊的义务关系。我国宪法中的单一制，以中央统一领导为前提，基于整体由局部构成的一般原理，地方之间的关系，已经超越了地方之内的事权，也影响到整体性发展的大局，因此“顾全大局，互助互让”“一方有难八方支援”等实践从属于中央领导的事权的范畴，当某个地方或地域出现发展性问题或困境，其他地方对于中央的这种统筹国家整体发展的事权，是存在一种义务关系的，而这种地方对于中央的义务关系，也使得某地方某地域对于其他地方或地域的发展的支持与帮助形成了一种特殊义务关系，因而，应明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务。但是这种义务关系是从属于地方对中央的义务关系的，而且这种义务关系具有一种弱性义务或合作性义务关系。第二，地方之间相互的合作关系。事实上，在地方之间特殊的义务关系中，也包含着另外一种关系即双向的合作关系。首先，一个地方对另一个地方的帮扶，要以双向甚至多向合作为原则，而非简单的、单向的支持帮扶关系。其次，地方地域之间的帮扶义务，应该与一定的权利或合作性的利益相对应，行政性的手段应该和市场性的机制相结合。加强地方之间的双多向的互利合作关系并建立更完善更合理的机制，对于有效突破行政区经济对于地方发展的窠臼是很有裨益的。
五、结语
我国《宪法》明确以“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”作为国家发展的根本任务与最终目标，这就决定了包括区域协调发展战略在内的任何一项政策与制度，均要满足建设强国和民族复兴的发展期待。站在社会主义现代化强国建设与人民美好生活的高度，区域协调发展是一个重要的宪法学上研究的课题。区域协调发展，在宪法上有明确的规范依据以及规范所蕴含的理论体系的支撑。在此基础上，破解行政区经济难题成为宪法上实施区域协调发展的制度完善建议的主要抓手。从权力运行的角度，纵向看，应该通过中央适度、有效授权，提升地方的主动性、积极性治理效能；横向看，在地方层面，应该探索相互之间关系的法理内涵。从权利保障的角度，与民生密切相关的领域，与经济社会发展密切相关的领域，应该成为破解行政区经济难题，充分保障民众正当诉求的主要突破口。
另外，2018年修宪后，从宪法更加面向未来的需求看，区域协调发展战略既需要考虑当代人的利益和需求，也要满足后代人的正当利益，这就要求任何的制度设计均要照应生态文明入宪后所产生的宪法与法律理念上的变化。在笔者看来，生态文明入宪是具有划时代意义的法治大事件，标志着宪法将生态文明所具备的规划国家发展目标、实现中华民族永续发展、伟大复兴以及保障人民美好生活的政治整合功能予以了根本法上的确认，标志着生态文明从政治规范走向了法律规范。[42]因此，区域协调发展战略的实施与完善，也要面向未来，满足生态文明建设的要求。
注释:
[1]《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第25页。
[2]《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第277-278页。
[3]参见陈婉玲、陈亦雨：《区域协调发展的利益调整与法治进路》，载《上海财经大学学报》2021年第6期；丁庭威：《促进区域协调发展的经济法路径——以“发展规划法”的制定为中心》，载《地方立法研究》2021年第4期；张守文：《区域协调发展的经济法理论拓展》，载《法律科学》2021年第4期；陈俊：《我国区域协调发展中的地方立法协调：样本探索及发展空间》，
载《政治与法律》2021年第3期；冉富强：《区域协调发展的国家义务与法治保障》，载《江西社会科学》2013年第8期；丁宇航：《我国区域协调发展立法研究》，载《学习与探索》2009年第6期；刘水林、雷兴虎：《区域协调发展立法的观念转换与制度创新》，载《法商研究》2005年第4期等。
[4]参见《斯大林选集》（下卷），人民出版社1979年版，第409-410页。
[5]参见马克思主义理论研究和建设工程重点教材编写组：《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第18页。
[6]张翔：《宪法释义学——原理·技术·实践》，法律出版社2013年版，第120-121页。
[7]［德］萨维尼：《萨维尼法学方法论讲义与格林笔记》，杨代雄译，法律出版社2008年版，第107页。
[8]参见马克思主义理论研究和建设工程重点教材编写组：《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第41、47页。
[9]陈明辉：《什么样的共和国?——现行宪法中“社会主义国家”的性质与内涵》，载《北大法律评论》2019年第2辑，第50页。
[10]秦强、张震、于文豪：《〈中华人民共和国宪法〉实用全解》，法律出版社2021年版，第55页。
[11]张震：《“社会主义法治国家”的名与实——以现行宪法文本为分析路径》，载《北方法学》2014年第5期，第132-133页。
[12]张翔：《“共同富裕”作为宪法社会主义原则的规范内涵》，载《法律科学》2021年第6期，第23页。
[13]同注释12，第25、29页。
[14]陈玉山：《论国家根本任务的宪法地位》，载《清华法学》2012年第5期，第73页。
[15]黄文俊：《习近平新时代中国特色社会主义法治思想的生动实践——宪法修改贯彻“五大发展理念”》，载《法律适用》2018年第9期，第18页。
[16]李伟、杨蔚：《论习近平的协调发展理念》，载《党政干部论坛》2018年第3期，第6页。
[17]何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第11页。
[18]参见方福前：《可持续发展理论在西方经济学中的演进》，载《当代经济研究》2000年第10期；冯华：《可持续发展理论在中国的思想渊源考察》，载《复旦学报（社会科学版）》2002年第4期；岳世平：《当代西方政治发展理论述评》，载《学术界》2006年第4期；夏德孝、张道宏：《区域协调发展理论的研究综述》，载《生产力研究》2008年第1期；杜宴林：《当代中国法学发展理论的解构与建构——以人为本为视角的考察》，载《法制与社会发展》2008年第3期；张明军、洪小潞：《改革开放以来中国共产党“发展理论”的创新和完善》，载《科学社会主义》2008年第4期等。
[19]周叶中、张权：《宪法发展：中国现行宪法变动方式的理论言说》，载《华东政法大学学报》2021年第3期，第84页。
[20]参见马克思主义理论研究和建设工程重点教材编写组：《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第85页。
[21]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第105-106页。
[22]金辛迪：《论近现代平等理论发展的三个阶段》，载《学术界》2019年第3期，第168页。
[23]参见林尚立:《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第383页。
[24]于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，载《法学家》2020年第3期，第44、46页。
[25]参见马克思主义理论研究和建设工程重点教材编写组：《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第185页。
[26]《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社2012年版，第364页。
[27]张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年版，第116页。
[28]有关长江经济带、京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展等区域协调发展战略的资料，https://news.12371.cn/2016/01/07/ARTI1452155701129780.shtml，https://www.12371.cn/2019/01/18/ARTI1547814646363917.shtml，https://www.12371.cn/2019/12/02/ARTI1575223950648231.shtml，https://www.12371.cn/2019/02/19/ARTI1550531614551846.shtml，https://www.12371.cn/2019/10/15/ARTI1571124221263166.shtml，访问日期：2021年12月4日。
[29]《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》， http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm?isappinstalled=0，访问日期：2021年12月4日。
[30]《中华人民共和国二0二0年行政区划统计表》，http://202.108.98.30/statistics/，访问日期：2021年12月8日。
[31]刘君德：《中国转型期凸显的“行政区经济”现象分析》，载《理论前沿》2004年第10期，第20页。
[32]参见张震：《中国市制改革之探讨——以“市”的宪法内涵为主线》，载《政治与法律》2015年第4期，第109页。
[33]郑毅：《论宪法上的“中央统一领导”》，载《法学家》2021年第2期，第35-36页。
[34]参见王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，载《中国法律评论》2018年第1期，第52-53页。
[35]王国华、方付建：《差异化授权：中央地方权力关系改革的新路向》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2009年第5期，第50-51页。
[36]崔晶：《以整体性治理推进区域协调发展机制的创新》，载《国家治理》2018年第3期，第18页。
[37]《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第27页。
[38]郑毅：《建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变》，载《中国行政管理》2015年第4期，第93页。
[39]郑毅：《论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期，第63页。
[40]崔晶：《以整体性治理推进区域协调发展机制的创新》，载《国家治理》2018年第3期，第19页。
[41]《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第27页。
[42]张震：《中国宪法的环境观及其规范表达》，载《中国法学》2018年第4期，第21页。
作者简介：张震，西南政法大学学术委员会委员，行政法学院教授、博士生导师
文章来源：《法学杂志》2022年第3期
