顾永忠：最高人民法院设立巡回法庭之我见

    【内容提要】 首先回顾了巡回法庭(院)的历史流变，并对相关概念进行了辨析，为下一步分析奠定了基础；接着对理论界关于最高法院设立巡回法庭之当下观点进行了梳理和评析，指出其存在的问题；最后提出并论证了关于最高法院设立巡回法庭的独特观点，认为最高法院设立的巡回法庭，在行政上是最高法院的组成部分；在审判管辖权上相当于高级法院，近期受理跨省、自治区、直辖市的一审行政案件和民商事案件，将来必要时可以受理跨地级行政区的二审行政案件和民商事案件。
    【关 键 词】最高人民法院/巡回法庭/司法改革
    十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)，从七个方面提出了全面推进依法治国的重大决策，其中针对司法领域的法治建设问题提出了“保证公正司法，提高司法公信力”的重大任务。为此，又从六个方面加以部署和落实。在“优化司法职权配置”方面明确提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”的重大创新举措。近一时期，不少学者、专家围绕这一问题，见仁见智，各抒己见，展开热烈讨论。笔者也愿加入其中，谈一些浅见，与大家交流。
    一、巡回法庭(院)之流变与相关概念之辨析
    (一)巡回法庭(院)之流变
    虽然在我国最高人民法院设立巡回法庭属创新之举，但巡回法庭(院)或类似的制度无论中外早已有之。历史是一面镜子，温故而知新。当我们探讨最高法院如何建立巡回法庭时，回首中外法制史上巡回法庭(院)或类似的制度不无裨益。
    在我国古代法制史上，类似巡回法庭(院)的制度并不鲜见。例如，自隋朝伊始，经唐、宋直至清朝，历代封建王朝设立的监察御史就是代表皇帝对中央和地方官员进行检查的专职官员。其不仅可对违法官吏进行弹劾，也可由皇帝赋予直接审判行政官员之权力。明清两代，监察御史平时在京城都察院供职，称为内差或常差，如奉命出巡地方则为巡按御史，成为外差或特差。
    据《明史•职官二》记载，洪武年间即设巡按御史，然非常例。至永乐元年二月乙卯，遣御史分巡天下，遂为定制。全国巡按御史的分派是：“北直隶二人，南直隶三人，宣大一人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人。”清初沿明制，设都察院。据《清史稿》记载，下有十五道监察御史。顺治初，又有巡按御史，各省一人。至于巡按御史之职权，据《明史》记载：“……巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入之理辩之。”可见巡按御史专为检查地方官员外派而设，其不仅有行政监察权，而且对官员有审判权。
    又如，两宋时期的提刑司及提刑官也属中央派往地方但不受地方约束的专司刑狱的机构和官职。提刑司一般设在占据交通要道的州府，提刑官则每年定期到下辖州县巡查。据《宋史•职官志七》记载，提刑官主要督察、审核所辖州县官府审理、上报的案件，并负责审问州县官府的囚犯，对于地方官判案拖延时日、不能如期捕获盗犯的渎职行为进行弹劾。提刑官还负责审理疑难案件，平反冤狱，接受上诉。世界上第一部法医学专著《洗冤集录》的作者宋慈就是“大宋提刑官”。据史书记载，他在广东担任提刑官时，有嫌疑犯被囚禁数年不能得到审理，他限期审理，八个月就裁决了二百多死刑犯。
    近现代以来，我国巡回法庭(院)制度仍不乏其例。早在新中国建立之前的各革命根据地就有巡回法庭及巡回审判制度。颁行于1932年的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》就确立了巡回法庭及巡回审判制度，其中要求“到出事地去审判比较有重要意义的案件以吸收广大群众来参加旁听”。其后，各根据地先后发布了专门文件包括《晋察冀战区巡回审判办法》、《晋西北巡回审判办法》、《淮海区巡回审判实施办法》等都确立了巡回法庭及巡回审判制度。[1]396其中陕甘宁边区广为肯定的“马锡五审判方式”，把巡回法庭及巡回审判制度发展到了鼎盛时期。
    新中国成立后，“马锡五审判方式”被传承下来，1950年代实施的《人民法院组织通则》、《人民法院暂行组织条例》等法律文件对巡回法庭及巡回审判制度都有相关规定。迄至今日，巡回法庭及巡回审判制度仍被有关法律及司法解释文件所规定。如2011年最高人民法院发布了《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》。现行《民事诉讼法》第135条规定：“人民法院审理民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案。”
    国外巡回法庭(院)制度主要起源、实行于英美法系国家。12世纪的英格兰司法权被封建领主控制的法院分割，法律不统一、司法不公现象屡见不鲜。国王亨利二世试图通过法律改革改变这一局面，遂借鉴法兰克国王为加强王权、监督地方而设立的特派专员调查制度，把全国分为6个司法区，成立了6个由3名法官组成的小组，要求他们每年分赴各司法区进行审判。[2]
    到1292年，英格兰共举行过16次涵盖大部分郡区的总巡回。在此过程中，巡回法庭在展现王权、传播普通法规则、规制地方社会等方面发挥了极其重要的作用。每次派出巡回法庭前，国王要向委任的巡回法官、巡回审判辖区的郡守等签发诏令，明确各方面在巡回审判中的职责、权限，其中发布给巡回法庭的巡回条例具体列出了授权其在各郡调查处理的事项，大致包括五类：其一，维护和管理王室各项资产及其收益；其二，惩治各种危害国王之和平的暴力犯罪；其三，审理归王室审理之各项民事案件；其四，督察郡守等地方官吏失职、渎职、鱼肉百姓的行为；其五，应急性的其他事务。同时，历次巡回条例都有所变化，变化趋势则是：其一，巡回条例规定的调查事项不断增加，从1176年《北安普顿敕令》中的5项调查内容，到1244年的30条巡回条例，逐渐发展到1274年的大约70条，此后则突然增至140多条；其二，巡回功能最初偏重于维护治安、惩治歹徒的刑事功能，后来扩展至维护国王资产权益、裁决民事案件、督查地方官员等功能。[3]至13世纪中期，总巡回的运作可谓高效。但是此后巡回法官被赋予越来越多的司法行政职能，最终使巡回法庭不堪重负，在1294年中止运行。后来王廷虽然组织过对个别郡的单独巡查，但总巡回未能成功复兴。单一因素无法解释巡回法庭的终结，职能多重扩张所引起的恶性循环才是根本原因。[4]
    源于英国普通法系的美国法律制度，最初也引入了巡回法庭制度，要求最高法院的法官巡回到各司法管辖区进行审判，以适应地广人稀案件少的客观实际，并满足边远地区民众的司法需求，加强法律的统一适用。但是，随着人口和案件的增多，最高法院不堪重负，最终推动国会以一个常设的、独立审级的上诉法院系统取代了巡回法庭制度。[2]
    当今美国有同时并存的两套法院系统，一套是各州的法院系统，另一套是联邦法院系统。联邦法院系统把全国划分为94个司法管辖区，每个司法管辖区设有一个联邦地区法院，在其之上设立了13个上诉法院，称之为“第几巡回上诉法院”，其中第一巡回上诉法院至第十一巡回上诉法院及哥伦比亚特区(联邦政府所在的华盛顿特区)巡回上诉法院主要是以地区初审法院地理位置并结合案件数量划分上诉管辖区的。除此之外，还有一个比较特殊的“美国联邦巡回上诉法院”，它不是按照一审管辖区的地理位置确定上诉管辖区的，而是“美国历史上第一所、也是唯一一所对专利案件有专门性管辖权的上诉法院”。也就是它负责全国联邦系统法院专利及相关案件的上诉管辖。尽管以上美国联邦上诉法院的名称中都有“巡回”二字，但只是表明对以往巡回法院传统名称的沿袭，实际运作中已无“巡回法院”的实质。这些上诉巡回法院都没在不同的司法管辖区，有固定的机构、人员、办公场所等。专司专利案件的联邦巡回上诉法院则设在首都华盛顿，办公地距白宫不远。
    同属英美法系的澳大利亚也有巡回法院的传统，而且至今并未完全消失。澳大利亚高等法院在当地案件足够多的时候，会分别在昆士兰、南澳、西澳和塔斯马尼亚首府审理部分案件，但大多数情况下，巡回法院往往是作为独立审级的法院而存在。[2]
    值得关注的是大陆法系虽然没有形成巡回法院的传统，但是部分国家和地区却有另一种类似的制度设计，即“法院分院”。分院的设置主要考虑到某些行政区比较大，如果诉讼全部集中在本部，会给人民带来较大的负担。目前，日本、韩国以及我国台湾部分法院均设有分院，其特点是：与本部属于同一审级，但在机构设置上均准用本院的有关规定。一般因为管辖区域较小，案件较少，分院法官并不多，但是在特定情况下(如遇到重大案件，或特定时期案件激增)，也可由本院临时派遣法官进驻办案。[2]
    (二)相关概念、词语之辨析
    如上所见，在讨论巡回法庭(院)的过程中，涉及若干不同的概念或词语，如何界定、理解这些概念或词语，不仅对于我们了解古今中外的巡回法庭(院)或相似制度有意义，而且对于我们讨论、设计最高法院将要设立的巡回法庭也有意义。
    1.关于“巡回”。“巡回”一词在汉语里意思比较明确，也好理解，百度百科解读为“按一定的路线到各处进行活动”，如巡回演出、巡回医疗等。“巡回”的英语对应词是circuit，谷歌的词典对其有若干个解释，但意思大致相同，指按照一定路线或在一定区域内进行的某种行为或活动，这个路线或区域往往是封闭的、循环的。在专业术语里circuit则指电路，并且强调具有循环性。
    可以看出，不论中文还是英语，“巡回(circuit)”一词所指的行为或活动具有流动性，即不是固定在一个处所或一个地方从事某种行为或活动，而是在流动中、运动中从事某种行为或活动；此外还具有循环性，即所从事的行为或活动不是一次性的、临时性的，而是反复性、周期性的。
    2.关于“法庭”。在汉语及我国法律词汇里，“法庭”一词至少有三个意思：其一，指有固定办公场所、固定人员的审判机构，最典型的是基层人民法院在本院以外设立的派出法庭，但它不是一级独立的审判机关；其二，指审判组织在一定场所进行的审判活动，即在合议庭、独任法官主持下有诉讼参与人参加的审判活动；其三，指法院进行审判活动的场所，如第一法庭。
    3.关于“法院”。在汉语及我国法律词汇里，“法院”的意思很明确，就是指一级独立的审判机关，它有固定的办公场所、固定的组织架构、固定的审判人员及辅助人员，依照法律对各类诉讼案件进行独立的审判活动。
    4.关于“巡回法庭”。按照其本意，也就是前述关于“巡回”的解读和对“法庭”第二种含义的解读，应当是指以巡回方式进行的独立审判活动。前面介绍的英格兰中世纪的巡回法庭就属于此种性质。它有以下特点：其一，审判活动不是固定在一个地方，而是以巡回方式在不同地方进行；其二，这种巡回审判活动不是一次性的，也不是长年性的，而是每年反复进行、周期性的；其三，这种巡回审判活动的审判组织是临时任命组成的，不是常设不变的；其四，这种巡回审判活动是由国王授权派往各地的；其五，这种巡回审判活动行使的是一级独立审判机关的权力。应该说这是典型的真正严格意义上的巡回法庭。
    我国新中国成立前及新中国成立后乃至现在还有的巡回法庭实际上是一种审判方式，或者说是以巡回方式进行的审判活动，严格地讲，应称为巡回审判。这种巡回审判方式虽然具有一些巡回法庭的色彩，但实质上并不是巡回法庭。因为它既不来自于上级审判机关的指派或授权，也不是独立行使一级审判机关的审判权。
    5.关于“巡回法院”。从字面意思讲，
        
    应当是指以巡回方式进行审判的法院。前面介绍的13个美国联邦上诉法院，听起来像是巡回法院，事实上已无巡回法院之实。首先，它们都有固定的办公场所、固定的审判人员；其次，它们的审判活动并非以巡回方式进行，而是在其固定的办公场所进行。因此可以说只有巡回法院之名，并无巡回法院之实。但是它们确为一级独立的审判机关，在各自司法管辖区或受案范围受理并审判上诉案件，对维护联邦法律的统一实施发挥着重要作用。
    在了解以上与巡回法庭(院)相关的概念、词语的含义后，摆在我们面前的问题就是最高法院应当设立什么样的巡回法庭？在笔者看来，值得我们思考、研究的不外乎以下几种选择：其一，类似于英格兰早期的真正意义上的巡回法庭；其二，类似于当今美国的只有巡回之名并无巡回之实的联邦巡回上诉法院；其三，类似于大陆法系一些国家、地区设立的既无巡回之名也无巡回之实的法院分院。
    二、关于最高人民法院设立巡回法庭当下之观点与评析
    (一)当下主要观点梳理
    如前所述，最高法院设立巡回法庭是近一时期理论界和社会关注的一个热点，不少学者、专家乃至官员围绕以下几点都发表了意见，主要是：
    1.关于最高人民法院设立的巡回法庭与最高法院的关系
    有专家明确表示：“巡回法庭就是最高人民法院的派出机构，是最高人民法院的审判权在地方上的延伸，是最高人民法院的一个组成部分。”[5]最高人民法院副院长江必新在“中国法学会学习贯彻十八届四中全会精神座谈会”上明确表示：“巡回法庭的性质是派出机构，最高法院目前在进行研究，可能会先试点，然后再推广。”[6]
    2.关于最高人民法院设立的巡回法庭的审级定位
    在审级关系上，有专家认为最高法院与其设立的巡回法庭“二者之间关系不是上下级关系，也不存在审判级别高低的关系，巡回法庭的判决就是最高人民法院的判决”。[5]来自最高法院的有关官员对此明确表示：“最高法院设置的巡回法庭即代表最高法，巡回法庭作出的裁判与最高法的裁判在效力上是相同的，都要盖最高法的章，都是终审判决，不存在上诉问题，巡回法庭和各高级法院之间仍然是上下级的关系。”[7]
    3.关于最高人民法院巡回法庭如何设立、布局
    有专家透露，“在十六大以后司法体制改革曾经提出要设立巡回法庭”，“但是后来方案没有通过，就搁置下来了。经过多年的实践，发现还是得设立巡回法庭”，“按照以前的规划，最初设想是建立七大巡回法庭，包括华北、华南、华东、华中、西南、西北、中南七个片区，此后改为将华中与中南片区合并，设立六大巡回法庭，但每个片区的巡回法庭的具体数量可以根据需要而定”。[5]来自最高法院的有关官员对此问题较为谨慎，表示：“最高法如何设立巡回法庭，还需要论证。我个人设想，就是在全国若干地方设立巡回法庭”，“至于在什么地方设立巡回法庭，怎么设置巡回法庭，设多少个巡回法庭，最高法正在和中央有关部门一同研究，形成方案经批准后再实施”。[7]但有学者则提出了完全不同的见解：“最高法院巡回法庭最大的优势就是中立，它不以特定的管辖区域为案件受理范围。所以，巡回法庭的设立就不能按照任何区域来划分，避免与各省份形成新的利益勾连。可以考虑设立独自的巡回法庭，由最高法院的专门机构负责管理，针对不同类型案件及时到各地审理。”[8]显然，该意见与前述观点的根本区别在于巡回法庭是采用真正意义上的巡回审判方式还是在地方设立专门机构就地审判案件。
    4.最高人民法院设立巡回法庭的意义
    为什么最高法院要设立巡回法庭，其意义何在，主要有以下几种解读：
    第一，防止和克服司法领域的地方保护主义，维护司法公正。有专家认为设立巡回法庭有助于防止和克服地方保护主义，维护司法权威，这是大家的普遍共识。“目前地方政府干预司法的问题在司法领域有不同程度的存在，特别是一些跨区的案件，会有地方政府干预法院审判的情况，还有部门和个人对法院审理的具体案件作指导、批示，干预法院独立公正审判，而一个巡回法庭管理几个省，可有效克服这一问题。”[5]有的学者讲的更加明确、直白：“我国的法院长期以来按照行政区划设置，法院与当地党委、政府甚至企业有着千丝万缕的联系，通俗一点说，就是地方保护。最高人民法院设立巡回法庭的主要目的是解决各省份在审理跨省份的民商事案件和行政案件时，可能出现的倾向于本省份企业或本省份行政部门的判决，抓住了要害。”[8]
    第二，保障国家法律的统一、正确实施。有专家认为：“中国地域辽阔，东西部地区的情况差异很大，不同地区在把握相似案件时可能会有一定差别。通过巡回法庭，可以在所管辖的几个省份内，统一相应的标准，实现判决上的平衡，不至于不同地区差别很大”，“巡回法院在辖区内的统一判案标准，对于滥用职权是一种很大的限制。巡回法庭面对的是高级人民法院以上的案件，在掌握政策、量刑标准这些方面会作出贡献”。[5]
    第三，为最高法院减负，强化最高法院指导、监督全国审判工作的职能，并防止把地方不稳定因素带到北京。对于这一点，来自最高法院的一位官员特别强调：“近些年最高法受理的案件越来越多，连续几年审理案件突破1万件/年，法官办案压力很大，不利于最高法充分发挥指导、监督全国法院审判的职能。同时，随着案件到最高法审理，地方矛盾纠纷和不稳定因素也被带到北京。”[7]
    第四，便利民众诉讼。有专家指出：“设立巡回法庭会增加一些最高人民法院的编制，并使工作重心下移，提高整个司法效率。以后有上诉案件，不再需要到最高法，也给片区人民提供了便利。”[5]
    除了以上观点外，甚至有人把最高法院设立巡回法庭与促进中小城市经济发展，减轻大城市运行压力联系起来考虑。有人以“能否把巡回法庭设在中小城市”为题发表文章。作者认为“我国的大城市已经过于拥挤，急需向外疏散。假如已有机构搬迁比较困难，可以先从新设机构开始。让这些新设机构直接设立在中小城市”，“巡回法庭(以及其后可能设立的其他跨地区的人民法院和人民检察院)的设立就提供了这样的契机，可以考虑把巡回法庭直接设立在非省会的中小城市”。他还断言：“大城市多增加一家法院，带不来多少繁荣；但是，要是把这样的跨区域机构设立在一个中小城市，由此导致的人流就可以带动那里的经济循环，造福于民。”[9]
    (二)关于以上观点之评析
    综观以上关于最高法院设立巡回法庭的种种观点，抽象地看，似乎都能言之成理。但是，如果具体分析，特别是放在十八届四中全会精神的大背景和《决定》关于最高法院设立巡回法庭这一重大举措的完整内容下审视上述种种观点，不无商榷之处：
    其一，在最高法院与巡回法庭的行政关系及审级关系上，如果把巡回法庭定位为最高法院的派出机构，巡回法庭的审判就是代表最高法院的审判，属于不可上诉的终审判决，那么，设立巡回法庭的特别意义何在？与目前不服省一级高级法院的一审判决上诉到最高法院审判有何实质区别？在这种情形下，又如何实现《决定》关于为了审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件而由最高法院设立巡回法庭的特别意图？
    其二，在巡回法庭的设立和审判方式上，如果按照上述有的观点所言，是在全国若干大区设立巡回法庭，有固定的办公场所、固定的审判人员及辅助人员并且是在该固定的巡回法庭审判案件，这与在最高法院本部直接审判案件的区别就在于把一部分案件的审判活动从北京搬到外地了，这实质上是最高法院在外地设立了分支机构或派出机构；既然如此，为什么称为“最高法院的巡回法庭”？为什么不直接称为“最高法院的大区分院”？这样岂不更加贴切、准确？
    其三，如果是为了减轻最高法院审判案件的负担，使其真正发挥国家最高审判机关指导、监督全国审判工作的功能而设立巡回法庭，这既不符合《决定》的具体要求，也不可能因此举而真正实现。首先，《决定》关于最高法院设立巡回法庭的意图非常明确，是为了审理跨行政区域的重大行政案件和民商事案件，以防止由地方法院审判此类案件发生地方保护主义。其次，最高法院目前审判案件的数量确实不少，负担很重，但其原因主要是最高法院目前管辖民商事案件的范围不符合国家最高审判机关的功能原理，把那么数量众多的民商事案件纳入最高法院二审程序之中，这在世界范围都是少有的。最高法院减负应当从这个问题上突破。否则，即使通过在外地设立巡回法庭分流一部分案件，也只是减轻了最高法院北京总部的工作负担，并没有减轻最高法院的工作负担，因为按照上述设想，巡回法庭还是最高法院的派出机构，巡回法庭的审判是代表最高法院的审判，其作出的判决是不可以提出上诉的终审判决。在此前提下，设立巡回法庭何以减轻最高法院的负担？
    其四，如果是为了便利民众诉讼而设立巡回法庭，既不可能真正产生效果，也不符合当事人的真实意图。《决定》关于最高法院巡回法庭的受案范围只限于“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”，由此决定了所涉及的案件及其当事人是很有限的，不可能、也不应该太多。同时，这些案件的当事人最重要的追求是获得公正审判而不是感受诉讼便利。何况按照上述一些人的设想，巡回法庭只是设立在“大区”范围，全国屈指可数，对于已经跨区上诉到最高法院终审审级的当事人来说，已不可能在自己家门口“打官司”，总是要到外地参加诉讼。试想在中国当今交通相当发达的条件下，当事人到某一大区巡回法庭参加诉讼与到北京参加诉讼又有多少实质差别？
    综上，目前理论上关于最高法院设立巡回法庭的各种观点，大多数不符合《决定》的精神，也难以实现《决定》关于最高法院设立巡回法庭的真正意图。
    三、对最高人民法院设立巡回法庭的设想与建议
    最高法院设立巡回法庭是《决定》提出的一项重大创新举措，也是针对我国现行司法体制及司法现状推出的一项重大改革举措。要想贯彻、执行好这一重大举措，我们应当认真学习、准确领会《决定》关于这项举措的完整表述和现实背景。
    首先，《决定》关于最高法院设立巡回法庭这一重大举措的完整表述是：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大行政和民商事案件。”由此表明《决定》提出最高法院设立的巡回法庭是有特定受案范围和具体目的的。特定受案范围就是“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”，具体目的则是为了防止、克服这类案件如果由“跨行政区域”中的某一地方法院审判可能发生的地方保护主义，造成司法不公、损害司法公信力的结果。因此，笔者认为，任何关于最高法院设立巡回法庭的讨论、观点都应当紧紧围绕《决定》的上述完整内容和具体目的而展开和提出。
    其次，《决定》之所以提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”，其本身意味着：其一，“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”在以往的审判中存在一定问题或者期望在今后的审判中不出问题；其二，我国现行法院体制包括最高法院的运行体制不适应对“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”公正审判的要求。正因为如此，《决定》才提出这一重大、创新举措。笔者认为，任何关于最高法院设立巡回法庭的讨论、观点，都应当敢于打破传统观念，具有创新思维，而不能抱着陈旧、过时的观点不放，甚至从部门、单位利益理解、解读这一重大举措。
    基于以上两点，笔者对最高法院设立巡回法庭提出以下设想和建议：
    1.关于巡回法庭与最高人民法院的行政关系
        
     笔者赞同一些学者、专家关于巡回法庭与最高法院行政关系的总体定位，即巡回法庭在行政关系上属于最高法院的组成部分，但属于何种组成部分应当深入研究思考。笔者主张巡回法庭不应当是最高法院对外常设、固定的派出机构，而应当是最高法院管理的一个特殊审判机构。具体而言，目前大多数人都将巡回法庭界定为最高法院对外常设、固定的派出机构，所谓设立“大区巡回法庭”就是此说法的集中体现。对此，笔者持保留态度。
    其一，它不符合《决定》关于设立“巡回法庭”的精神。所谓最高法院大区巡回法庭其实是2007年前一些人主张设立的最高法院大区分院的翻版。2007年前后，中央决定将已授权下放20多年的死刑核准权收回最高人民法院，这对最高人民法院是一项重大挑战。首先，人力资源严重不足，需要给最高法院增加不少编制；其次，如果全国死刑案件收回后全部交由最高法院本部审理，将给首都带来潜在的不稳定因素。基于以上，当时相当多的人包括笔者本人主张最高法院应设立大区分院，虽然总体上需要给最高法院增加必要的人员编制，但设立大区分院既不会给最高法院本部在人力资源管理上造成大的困扰，也能分散死刑复核案件收归最高法院给首都带来的不稳定因素。据说，当时最高法院曾上报过这一备选方案。但是，中央没有通过此方案，最后还是直接增加最高法院人员编制，在北京直接审理死刑复核案件。如今，8年已经过去，实践证明并没有出什么问题，死刑复核案件由最高法院本部审理的法律效果、社会效果都是应当肯定的。在此背景下就需要考虑，如果《决定》提出的“巡回法庭”就是“大区分院”模式，为什么不直接表述为“最高法院大区分院”？《决定》既然提出的是“巡回法庭”，就不应简单将其理解、等同于“大区分院”，应当在“巡回”二字上多思考!
    其二，最高法院巡回法庭如果采用对外常设、固定的大区分院模式，在我国社会法治意识和司法环境没有较大改善的情况下，能否摆脱“地方化”的影响，需要我们保持清醒的头脑。可以与十八大以来党中央在反腐败斗争中采用的中央巡视组模式进行类比，试想：如果中央巡视组采用人员、机构固定的常设外派工作模式，是否能够取得如今举世瞩目的反腐成绩是非常值得怀疑的。
    其三，近年来最高法院的人员编制已达到相当规模，据称光是法官就有千人之众，[10]在此基础上再以巡回法庭的名义设立实质上的最高法院大区分院，其结果只是表面上减轻了一些最高法院本部的工作负担，实质上仍然是加重了最高法院的工作负担，同时也将给国家、社会增加人力、物力、财力上的负担!
    至于笔者所主张的巡回法院应当是最高法院管理的一个特殊的审判机构，形象地讲类似于北京、上海、天津、重庆等直辖市的高级法院与下面的中级法院之间的关系，但又有一定的特殊性。具体而言：其一，最高法院与巡回法庭在行政上的关系应当是管理与被管理的关系，而不是领导与被领导的关系。即巡回法庭的审判人员由全国人民代表大会常务委员会任命，但日常行政管理可由最高人民法院内部设立的专门机构负责。其二，巡回法庭不在外地设立常设、固定的审判机构，审判人员平常在最高法院本部工作。但是，巡回法庭应在外地若干片区设立由审判辅助人员组成并且人数有限的受理案件办公室(相当于立案庭的功能)，负责审查受理案件并处理审判行政事务。案件受理后，将案件上报最高法院负责巡回法庭的专门机构，由该机构按照一定规则确定审判法官。其三，巡回法庭一律采用开庭方式审判案件。在确定的开庭日期，由已确定的审判法官前往受理案件所在地开庭审理案件，开庭场所可以借用当地高级法院的法庭。
    按照以上方案确定巡回法庭与最高法院在行政上的关系，意义有三：其一，真正发挥“巡回法庭”的最大优势，实现《决定》关于设立巡回法庭旨在防止、克服司法地方化的初衷；其二，可以大大节省国家、社会因设立巡回法庭而付出的人力、物力、财力资源；其三，可以防止如果设立固定的大区巡回法庭，长此以往可能发生的各巡回法庭在适用法律上的不一致，确保国家法律的统一实施。
    2.关于巡回法庭与最高人民法院及高级人民法院的审级关系
    在审级关系上，笔者认为，巡回法庭应当是一级独立的审判机构，具有特定范围的审判管辖权，而不应当行使与最高法院同样的终审管辖权。否则，将使设立巡回法庭这一重大创新举措的意义大打折扣甚至荡然无存。因为如果巡回法庭行使与最高法院同样的终审管辖权，它就与现在最高法院负责审理不服高级法院一审判决的上诉案件没有任何区别。在此情形下，《决定》关于设立巡回法庭“审理跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”的要求又如何实现？也许有人会说，由设在北京以外的巡回法庭审理案件与由最高法院直接审判案件本身就有所不同。笔者认为，即使如此又有什么实质区别？唯一不同的是把本来可以在最高法院本部审判的二审案件中的一部分案件即属于“跨行政区域的行政案件和民商事案件”交由设在外地的巡回法庭进行审判，难道这就是《决定》提出最高法院设立巡回法庭的意图所在？
    笔者认为，贯彻、执行《决定》关于“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”这一重大举措的根本问题在于巡回法庭与最高法院的审级关系问题，也就是巡回法庭的审判管辖权问题。如上所析，如果将巡回法庭的审判管辖权定位在与最高法院相同的终审管辖权上，则巡回法庭不论设在北京还是设在外地与最高法院目前审理民、行案件的现状并没有区别，甚至还不如现在的情况好。因为由若干个设在外地的巡回法庭审判案件在确保法律的正确、统一实施上显然不如由最高法院本部直接审判案件更好。而要解决这一问题，必须在巡回法庭的审判管辖权上做文章。
    根据《决定》的精神，笔者认为巡回法庭的审判管辖权不应当与最高法院相同，而应当是与高级法院相同的审判管辖权，但与高级法院受案范围不同。具体而言，巡回法庭只管辖审判“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”，包括一审管辖权和二审管辖权。巡回法庭的一审管辖权是指受理审判目前由高级法院一审管辖的民、行案件中的“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”。巡回法庭对这类案件审判后，当事人不服可以上诉到最高法院。巡回法庭的二审管辖权是指受理审判不服中级法院一审判决、原来由高级法院管辖的二审案件中属于“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”。这类案件巡回法庭审判后是终身裁判，不可上诉。
    按照上述设想，主要应当解决好两个问题：其一，对何谓“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”做出了科学、正确的界定。这是最高法院设立巡回法庭需要解决的基本问题。这里面既有目前由高级法院按一审程序受理、审判的行政案件和民商事案件中那些属于“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”，也包括目前由高级法院按二审程序受理、审判的行政案件和民商事案件中那些属于“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”。其二，对巡回法庭与高级法院的受案范围做出明确的划分。这个问题的解决有赖于第一个问题。一旦第一个问题解决清楚了，第二个问题也就迎刃而解了，即不论是一审案件还是二审案件，凡属“跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”，都由巡回法庭受理审判，高级法院则管辖此范围以外的一审和二审行政案件及民商事案件。可见，巡回法庭与高级法院在横向上是平级关系，都有一审、二审管辖权，但由于受案范围不同，在纵向上则是平行关系，二者互不干涉，互不影响。当然，如果考虑到案件的审判负担问题，可以只赋予巡回法庭行使上面所述的一审管辖权，在将来条件成熟和确有必要时，再赋予其二审管辖权。
    也许有人对以上所述最高法院与巡回法庭的审级关系提出质疑；同属最高法院何以产生两级审判管辖权？其实，各级法院的审判权来源于宪法的规定和各级人民代表大会，而不是来源于行政关系。我国直辖市的高级法院和中级法院都产生于直辖市人民代表大会，但两级法院是完全相互独立的，各自行使不同的审判管辖权。在召开人民代表大会时，由高级人民法院统一报告工作，中级法院并不单独报告工作。最高法院与巡回法庭也可如此，都由全国人民代表大会产生，但各自行使独立的审判管辖权，在召开全国人民代表大会及其常委会时，由最高法院一并报告工作。
    综上，只有赋予巡回法庭独立的审判管辖权而不是最高法院的终审管辖权，才能实现《决定》关于“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”的初衷。
    3.应当与“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”统筹考虑，长远规划
    针对司法领域的地方保护主义，十八届三中全会以来推行的司法改革和四中全会《决定》提出了多种举措。在四中全会《决定》上，不仅提出了“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”，而且还提出了“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。这两项举措关系非常密切，都是为了解决跨行政区域案件的公正审判问题。因此，应当把两个方面联系起来，统筹考虑，长远谋划。
    首先，最高法院设立的巡回法庭和地方探索设立的跨行政区划的人民法院、人民检察院，将成为我国未来司法体制中专门负责检察、审判跨行政区域案件，防止、克服司法领域地方保护主义的主力军和主战场。
    其次，最高法院设立的巡回法庭及地方探索设立的跨行政区划的人民法院、人民检察院，应当是负有特殊使命的审判机关和检察机关，应当处理好它们与各级普通法院、检察院的分工、职能、相互关系。总体上讲，不能把过多的案件分配给负有特殊使命的审判机关和检察机关。换句话说，不能赋予它们分担普通法院、检察院的司法职能，也不能赋予它们便利民众诉讼的功能。它们的功能或者使命主要是，一方面，通过对那些跨行政区域的案件行使审判权和检察权，防止和克服地方保护主义，保证公正司法；另一方面，也对普通法院、检察院产生有形或者无形的积极影响，促使普通法院、检察院依法公正行使审判权和检察权。长此以往，在我国司法体制中形成一种自我约束、自我监督、自我完善的良性运行机制，实现公正司法的长效化。
    综上所述，笔者设想的最高法院设立的巡回法庭应当是真正意义上的巡回法庭；在行政管理上它属于最高法院的组成部分；在审判管辖上它相当于高级法院，近期只受理审判跨省、直辖市、自治区的一审行政案件和民商事案件，将来必要时可以受理审判跨地级行政区域的二审行政案件和民商事案件。只有这样它才能直接并专门面对“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”，实现《决定》关于最高法院设立巡回法庭的特别意图。反之，如果让它行使最高法院的终审审判权，无论它设在北京还是外地，与现在最高法院受理审判不服高级法院一审判决的行政案件和民商事案件并无区别，在此情形下，最高法院设立巡回法庭的意义何在？
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