韩大元：《共同纲领》与新中国人民检察制度的建立
韩大元摘要: 经过90年的历史发展，人民检察制度成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，体现了中国共产党人民司法的理念，展现检察制度鲜明的中国特色。研究90年检察制度历史演变，有助于我们深刻把握检察制度发展的内在逻辑与实践逻辑。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》为创建新中国人民检察制度奠定了宪法基础，同时为1954年宪法规定检察组织体系积累了宝贵的经验。
关键词: 共同纲领 人民司法 检察制度 宪法地位
在中国共产党百年历史进程中，人民检察制度自创立至发展已走过90年。1931年11月，在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》（以下简称《宪法大纲》），同时颁布了《工农检察部的组织条例》。《宪法大纲》文本虽没有直接规定检察机关，但以《宪法大纲》为基础制定的《工农检察部的组织条例》则标志着人民检察制度的诞生。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）为创建新中国人民检察制度奠定了宪法基础。以《共同纲领》为依据制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第五章具体规定了最高人民检察署的性质、职权与组织体系，标志着新中国检察制度的初步形成。可以说，“1949年10月1日中华人民共和国成立，到1953年有计划的大规模的经济建设的第一年，为我国人民检察制度的初创时期”。[1]这一时期《共同纲领》作为临时宪法，不仅为检察制度发展提供了宪法基础，同时为1954年宪法规定检察制度体系积累了宝贵的经验。笔者认为，新中国检察制度的建立源于《共同纲领》，它奠定了人民代表大会制度下检察制度的基础，同时为1954年宪法规定检察体制提供规范与理念基础。[2]
一、检察制度的红色基因
1931年11月，中共中央确立了十七项宪法原则，包括：宪法任务在保证苏区工农民主专政达到全国胜利，并转变到无产阶级专政；中华苏维埃共和国最高政权为全国苏维埃大会，闭会期间临时中央执行委员会为最高政权机关，下设人民委员会等。11月7日至20日，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，会议宣告中华苏维埃共和国的成立，并一致通过了《宪法大纲》。《宪法大纲》以中共中央十七项宪法原则为基础，并对其进行具体化。在前言部分提到：“这些任务，在现在的苏维埃区域内已经开始实现。但中华苏维埃第一次全国代表大会认为这些任务的完成，只有在打倒帝国主义国民党在全中国的统治，在全中国建立苏维埃共和国的统治之后。而且在那时，中华苏维埃共和国的宪法大纲才更能具体化，而成为详细的中华苏维埃共和国的宪法”第三条规定：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议（苏维埃）的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案。”《宪法大纲》是中国共产党领导人民制定的第一部宪法性文件，是中国共产党领导苏维埃政权建设的重要组成部分，坚持中国共产党的领导是《宪法大纲》制定过程中一以贯之的指导思想。[3]
在《宪法大纲》下，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《工农检察部的组织条例》，共五章十六条。该条例第一条规定：“自中央执行委员会，到区执行委员会，及城市苏维埃，应当有工农检察部或科的组织，为各级政府的行政机关的一部分。”第二条规定：“工农检察机关，从中央政府到区政府，均称工农检察部，但负责人只有中央政府称工农检察人民委员，省县区均称部长，城市苏维埃则称工农检察科，负责人称科长。”中央工农检察人民委员部和国家政治保卫局检察科承担部分检察职能，与此后设立的军事检察所和最高法院、各级裁判部内设的检察机构，共同组成了苏区检察机构体系。苏维埃政权的成立以及工农检察部的设立是人民检察制度的历史起点，也是人民检察制度90年的历史渊源，构成中国共产党政权建设史的组成部分，体现鲜明的红色基因。
二、《共同纲领》的人民司法理念
1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行。会议代表全国人民的意志，选举中央人民政府委员会，制定了三个具有历史意义的开国文献——《共同纲领》《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》，为创建新中国国家制度奠定了政治基础和法律基础。
（一）《共同纲领》文本中的检察制度
《共同纲领》第十七条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”第十九条第二款规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”文本中出现的“人民司法制度”是新中国司法制度的新表述，体现新中国人民司法的性质与地位。作为新中国临时宪法，《共同纲领》确立了新中国人民审判制度与检察制度的基础。第十七条文本中的人民司法制度，包括新中国的审判制度与检察制度，由此产生审判机关和检察机关。当时，司法工作主要包括审判机关和检察机关的工作。作为权威性解释，曾主持起草《中华人民共和国中央人民政府组织法》的董必武在第一届全国司法会议上指出：“司法工作者一系列工作原则，在我们的根本大法上已指示得很清楚。要把它实行起来，则是一个伟大的工作，同时也是一个相当长期的艰巨的工作。”他同时指出，“要建立一系列司法机构，如各级法院、检察署等等，才便于进行工作……在我们政府组织法中间，在中央人民政府委员会直接领导下的四个机关（军事委员会、政务院、最高人民法院、最高人民检察署），其中关于司法机关就两个。”[4]检察机关在工作中，也把人民检察署解释为“新型的广义的司法机关（但和其他司法机关却有不同），是中华人民共和国国家机构中重要组成部分之一，是人民民主专政的重要武器之一。”[5]
《中华人民共和国中央人民政府组织法》第五条规定，中央人民政府委员会组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关。第七条中央人民政府委员会的职权中包括任免最高人民检察署的检察长、副检察长和委员。第二十八条规定，最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。第三十条规定，最高人民检察署的组织条例，由中央人民政府委员会制定之。这些规定共同构成了《共同纲领》下检察制度的基本框架与体系。
《共同纲领》等三个文献统称为“三大宪章”，其中《共同纲领》为“人民的大宪章”，发挥了重要的宪制功能。《共同纲领》下的检察机关是保障国家法律得以严格遵守的法律监督机关，同时也是独立于行政机关和审判机关之外的国家机关，从而确立了检察机关在中华人民共和国国家体系中的十分重要的地位。[6]可以说，《共同纲领》以“人民司法制度”的规范表述，明确了新中国检察制度的性质与体系，建立了以人民司法为理念的检察制度。
（二）《共同纲领》体现人民司法理念
20世纪50年代，对人民司法制度的基本理解是，“在人民司法制度上，司法工作就是要靠人民、便利人民、为人民服务的工作。因此，人民司法者必须走群众路线”。[7]据学者考察，人民司法理念源于20世纪40年代陕甘宁边区政府时期以司法为民思想为指导的司法实践，而人民司法最早出现在宪法性文件则是《共同纲领》第十七条。对人民司法的理解，董必武认为，“司法工作初建之际，思想建设特别重要，必须把它视为司法工作建设的前提”。[8]他强调，司法工作是为人民服务的，要对人民恢复和发展生产给以适当的配合。董必武于1950年8月在第一届全国司法会议上的讲话中对人民司法概念做了系统的诠释。他指出，“关于人民司法的概念只在共同纲领第十七条上有一点。什么叫人民司法，这一问题议论得很多，但司法工作者中相当多的一部分人员仍未弄清楚。人民司法的基本精神，是要把马、恩、列、斯的观点和毛泽东思想贯彻到司法工作中去。人民司法基本的观点之一是群众观点，与群众联系，为人民服务，保障社会秩序，维护人民的正当权益”。[9]针对一些人认为司法工作没有意义，他把司法工作与国家的前途结合起来，指出，“我们说司法工作的前途与国家的前途是一致的，人民司法工作的前途是很好的，如果司法工作没有前途，那么国家也就没有前途了”。[10]
1950年11月，周恩来总理签署了《中央人民政府政务院关于加强人民司法工作的指示》，全面部署全国的法制建设工作，并作出五点指示，特别强调：七八月间第一届全国司法会议，曾经讨论了目前各地有关人民司法工作的一些主要问题，对人民司法的政策观点、工作方针与工作任务，已获得了初步的统一的结论。指示中提出的人民司法的主要内容是：人民的司法工作如同人民军队和人民警察一样，是人民政权的重要工具之一；为了正确地从事人民司法工作的建设，首先必须划清新旧法律的原则界限，如基本大法《共同纲领》及中央人民政府委员会、政务院、最高人民法院及其他机关所发布的许多法律、法令、指示、决定，都是人民司法工作的重要依据；人民司法工作的当前主要任务是镇压反动，保护人民。其中特别强调，不论政府机关、公务人员和人民，如有违法之事，均应受检察机关的检举；为加强人民司法工作，必须配备一定数量的坚强干部作为骨干；今后司法经费，由国库开支，所有司法罚款、没收财产等收入，均应统一缴归国库。[11]
《共同纲领》确立的人民司法作为指导司法工作的原则，规范人民司法的工作。
三、《共同纲领》实施中的检察机关
从1949年9月到1954年9月，在《共同纲领》的实施过程中，检察机关在稳定新生国家政权、建立新的法律秩序以及保障公民基本权利等方面发挥了重要作用。
（一）建立国家检察机关体系
1949年10月1日，中央人民政府任命罗荣桓为最高人民检察署检察长。同年10月22日，最高人民检察署检察委员会议在中南海勤政殿举行第一次会议。罗荣桓检察长宣布最高人民检察署成立，并要求尽快制定检察署组织大纲，从速建立机构，开展检察工作。1949年11月1日，最高人民检察署启用印信，正式办公。同年12月20日，毛泽东主席批准《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》。这是新中国关于检察制度的第一个单行法规。
1950年2月21日，毛泽东主席批准了《最高人民检察署一九五。年工作计划纲要》，明确1950年检察机关的首要工作是建立各级检察机构。1950年9月4日，中共中央向全党发出了《关于建立检察机构问题的指示》，要求1951年全国普遍建立各级人民检察署。
到1950年底，最高人民检察署设在全国五大行政区的检察分署全部建立，全国50个省、直辖市和省一级行政区有47个建立了检察机构，并在一些重点专区和市、县建立了人民检察署。
（二）认真实施《共同纲领》
根据当时检察机关的职权规定，最高人民检察署对政府机关公务人员和全体国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。为了落实《共同纲领》确定的人民司法原则，1950年7月26日至8月11日，经中央人民政府批准，最高人民检察署、最高人民法院、司法部和法制委员会联合召开了第一届全国司法会议。此次会议也是新中国第一届全国检察工作会议。朱德、刘少奇、周恩来、董必武等中央领导到会讲话，会议中心任务是根据《共同纲领》第十七条的原则统一认识，建立新中国法律制度。会议听取和通过了最高人民法院、司法部和最高人民检察署的工作报告等。会议提出了检察机关保障《共同纲领》实施的主要任务，明确了加强检察机关自身建设的重点工作，特别强调“必须联系群众”，彰显了新中国检察机关“为大局服务、为人民司法”的初心和使命。对于检察机关落实《共同纲领》具体条文的任务，最高人民检察署副检察长李六如在《人民检察任务及工作报告大纲》中提出：（1）保障《共同纲领》第七条之实施，注意检察反动分子案件；（2）保障《共同纲领》第五条之实施，注意检察违法乱纪侵犯人权案件；（3）保障《共同纲领》第十八条之实施，注意检察损害公共财产和经建等案件；（4）保障《共同纲领》第十八条之实施，注意检察贪污案件；（5）保障《共同纲领》第二十七条之实施，注意检察破坏土改和土改中的违法案件。[12]从文本看，《共同纲领》第十七条对司法制度的规定发挥总体原则的作用，而第七条、第五条、第十八条与第二十七条的实施中检察机关担负着重要职责，为代表国家公益，保障公民权利不受侵犯提供法律保障。
在《共同纲领》体制下，检察机关依照法律履行职责，完成了初创时期的任务，为过渡至1954年宪法下的检察体制提供了经验与法律基础。1954年3月17日，最高人民检察署副检察长高克林在第二届全国检察工作会议上作了《关于过去检察工作的总结和今后检察工作方针任务的报告》，报告系统地总结了过去四年多的检察工作，并为过渡至1954年宪法下的检察体制提出目标。
报告首先总结了过去几年，各级检察署工作取得的成绩和经验，如在“镇反”“三反”“五反”等各项社会改革运动中，打击残余反动势力和惩治贪污、盗窃等重大违法犯罪分子方面起了重要作用。各级检察署在1953年协同有关部门检查违法乱纪与错捕、错判案件9751件。[13]对检察工作的经验，报告概括为：必须坚定不移地贯彻检察工作为国家在过渡时期的总路线总任务服务，为中心工作服务的思想；检察工作要保护国家和人民的利益，检举一切违法犯罪的分子，而忠实地保护人民的合法权益；贯彻从实际工作的斗争中建立组织与开展业务的思想；要严肃地和一切违法犯罪现象作斗争，又要防止以“监督者”自居的特权思想。[14]在《共同纲领》实施五年中，检察机关强化了维护法制与人权保障的功能，并且不断反思，改进工作。如对法院和公安部门的错捕、错押、错判现象和其他部门的乱捕、乱押现象，虽有其他方面的重要原因，但缺少检察制度的监督也是一项重要原因。“保护人民的民主权利”是贯穿过渡时期检察工作的主线，也是判断检察工作效果的主要标尺。这种主动找问题，及时总结经验，改进工作的做法是当时检察机关的工作特色，赢得了民众的信任。
对过渡时期检察工作取得的成绩，党中央给予了充分肯定。时任政务院政治法律委员会主任的董必武在第二届全国检察工作会议上指出：“国家与人民需要检察机关来维护人民民主法制。检察机关只有国家与人民需要它的时候，它才能存在与发展。有人认为检察署可有可无，这是不对的。”[15]他强调，“人民是否需要检察机关”是检察工作的生命线，要始终以人民的需求作为工作的出发点。国家将监督法律的执行的重大责任交给检察机关，检察人员的责任是很重大的。[16]
（三）加强检察机关的组织建设
在《共同纲领》和第一届全国司法会议精神的指导下，为了加强检察机关的组织建设，最高人民检察署加紧进行了有关立法工作。如在实施《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》的基础上起草《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》，修改了《各级地方人民检察署组织通则》，推进了新中国检察机关的组织建设。
四、传承红色基因，坚持检察机关的宪法定位
法律监督是宪法赋予检察机关的神圣使命，也是我国检察制度的优势与特色。在新时代，坚持检察机关的宪法定位，积极履行宪法赋予检察机关的职责是践行习近平法治思想，完善中国特色社会主义检察制度，回应人民群众对公平正义期待的客观要求。
基于宪法的定位，检察权是国家权力体系中不可缺少的组成部分，检察机关代表国家行使法律监督权，具有鲜明的国家性，体现国家意志。宪法赋予的法律监督权一方面明确了检察机关是在权力机关之下与行政机关、监察机关、审判机关并列的独立的法律监督机关；另一方面明确了检察机关行使法律监督权的专门性与权威性，维护国家法制的统一，依照法律规定独立行使检察权，对执法司法活动进行制约。
我国宪法第一百四十条确立了法院、检察机关和公安机关办理刑事案件应坚持“分工负责，互相配合，互相制约”的原则。该条规定的核心意义在于通过建立公权力之间相互制约的机制，保护公民的基本权利，维护社会正义。但在实践中，由于对法律监督的性质与功能认识不到位，检察机关对执法司法的制约出现弱化的现象，如执法司法机关之间重配合、轻制约，内部监督机制不健全，外部监督不力，监督能力不足，监督手段单一等。
在建设社会主义法治国家进程中，宪法居于基础性、根本性、前瞻性与战略性的地位，依宪治国、依宪执政正成为社会的基本共识。重塑社会信任，维护社会主义核心价值观，迫切需要回归宪法，使宪法至上成为全民的最大公约数，真正通过宪法凝聚共识。检察机关是国家的法律监督机关，集中体现人民代表大会制度的中国特色与经验。当我们思考完善中国特色社会主义检察制度时，不能远离宪法制度，应从宪法制度的中国元素中积极寻找检察制度产生与演变的内在规律。
根据宪法规定，全国人大及其常委会是宪法监督机关，有权监督宪法实施。依据立法法第九十九条规定，最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。该条规定实际上赋予最高人民检察院违宪审查要求权。关键是要设计好具体程序与制度，落实好法律赋予的职责。建议制定检察机关处理冲突规范的具体程序，使有可能违宪的规范得到有效控制。
依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。所有国家机关都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究与纠正。宪法要得到实施，首先要维护国家法制的统一。检察机关的宪法定位决定了维护法制统一是其首要职责。检察机关代表国家行使权力，以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督，其核心是保证宪法的实施。法律监督不仅仅是对法律实施的监督，也不仅仅是程序的完备，首要的任务是维护国家价值观与法律体系，维护国家根本法的尊严。检察机关要充分认识宪法实施对依法治国的重要意义，切实落实执法司法制约监督，完善制约监督的体制机制，认真履行法律监督的宪法功能，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
注释:
[1]王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第40页。
[2]有关1954年宪法文本中检察机关的定位以及1954年宪法制定过程中有关检察机关问题的讨论，详见韩大元、孟凡庄：《1954年宪法与我国检察制度确立》，载《人民检察》2014年第19期。
[3]参见张晋藩著：《中国宪法史》，吉林人民出版社2018年版，第273～274页。
[4]董必武：《要重视司法工作》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第103页。
[5]闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第505页。
[6]参见王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第41页。
[7]朱星江编著：《共同纲领解说》，上海文工书店印行1952年版，第57页。
[8]董必武：《要重视司法工作》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年，第102页、第119页。
[9]董必武：《要重视司法工作》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年，第102页、第119页。
[10]董必武：《要重视司法工作》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年，第102页、第119页。
[11]参见中共中央文献研究室主编：《建国以来重要文献选编》（第一册），中央文献出版社2011年版，第393页。
[12]参见闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第507页、第511页、第513页。
[13]参见闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第507页、第511页、第513页。
[14]参见闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第507页、第511页、第513页。
[15]参见闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第521页、第523页。
[16]参见闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第521页、第523页。
韩大元，法学博士，中国人民大学法学院教授。
来源：《人民检察》2021年第22期。
