王祎茗：政府公报的转型与展望

    摘要：政府公报自古有之，近现代则演变为对外发布官方消息的权威渠道。我国现行法律确定了政府公报在公开政府规章等政府文件方面的权威性地位。但随着政务公开的推进和政务信息化的发展，政府公报因其发行周期长、信息容量小、信息传递效率低而面临被边缘化的问题。应当结合地方实践，明确政府公报的法定地位，加快政府公报电子化进程，实现政府网站与政府公报的有机融合。
    关键词：政府公报；政府信息公开；政务公开；电子政务
    政府公报是政府官方出版物，古今中外均有政府公报的制度机制，现代政府更是重视其地位和作用。随着我国政府信息公开制度的实施和政府信息化水平的提升，政府公报正面临着一系列挑战，如何因应需求做好转型，是摆在政府公报管理以及现代法治政府建设面前的重要课题。
    一、我国政府公报的历史嬗变
    政府公报是集权威性、公开性、公益性等特征于一身的政府出版物，[1]是政府机关出版发行的以刊载法令、方针、政策、宣言、申明、人事任免等各类政府文件为主要内容的连续出版物。[2]一般认为，近现代法治意义上的政府公报肇始于英国皇室1665年出版的《牛津公报》，并以美国于20世纪30年代颁布实施的《联邦公报法》（Federal Register Act,FRA）为标志，逐步确立了其在发布官方信息中的权威地位。[3]目前，世界很多国家和地区均将政府公报确定为发布政府文件的权威渠道。其目的在于确保官方信息发布的权威性、准确性，也是为了提供权威的公开渠道以保障公民知情权。自商周以来，中国的政府公报已从古代官府内部行文的一种载体逐步演进为对公众披露官方信息的重要方式，并成为当代信息公开的权威渠道。
    （一）中国古代的邸报、官报
    对公报历史渊源的考证多见于新闻传播学对于“报纸”概念的研究中。自商周时出现的太史、内史、小史等史官以“史”的形式记录并公布的君王起居、朝廷政事被看作是“报”和“公报”最早的萌芽，《春秋》为其最典型的代表。但新闻学家戈公振先生则认为：“世之尊报纸者，常以之比附《春秋》，盖根据王安石‘断烂朝报’之一语也。……，自狭义言之，《春秋》纪已往之事，仅为一种良史，似不能即谓之报。故本书之言官报，仍自邸报始。”[4]“邸”字之称、之制可上溯至汉代。《汉·文帝纪》记载：“代王至渭桥，太尉勃上天子玺，代王谢曰：‘至邸而议之。’闰月己酉，入代邸，群臣议请即天子位。代王西向让者三，南向让者再，遂即位。群臣奉天子法驾，迎代邸。皇帝即日夕入未央宫。注：师古日：郡国朝宿之舍在京师者，率名邸。”[5]邸是地方郡国在京的办事机构，邸中设邸吏。通过邸传递中央政事的载体称为邸报。“《西汉会要》：‘大鸿胪属官有郡邸长丞。’注：‘主诸郡之邸在京师者也。按郡国皆有邸。所以通奏报．持朝宿也。’通奏报云者，传达君臣间消息之谓，即邸报之所由起也。”[6]邸报的产生时间为汉代，这一点较为明确，但“邸报”二字却并未出现在汉代典籍之中。汉有“录报”之制，为修史的手段之一，与“邸报”含义关联不大。
    “‘邸报’一字之见于集部者，自唐始。《全唐诗话》：‘韩·久家居。一曰，夜将半，客叩门急，贺曰：员外除驾部郎中知制诰。愕然曰：误矣！客曰：邸报，制诰阙人，中书两进君名；不从，又请之。’按此为唐德宗初年事，民国前一千一百三十年也。唐之藩镇皆置邸京师，以大将丰之，谓之‘上都邸务留后使’，后改为‘上都知进奏院官’，以传达文报。……此均《邸报》之所自出也。”[7]但《全唐诗话》这段文字中的“邸报”并非一个名词，而是“邸”这个官署“报告”之义。唐人孙樵著有《读<开元杂报>》一文，其中记述：“此皆开元政事，盖当时条布于外者。樵后得《开元录》验之，条条可复。”[8]《开元杂报》被视为第一部有确切记载的邸报。
    邸报发展至宋代成为专有名词，在史书中有了明确记载，彼时邸报还有“朝报”“邸状”“边报”“进奏院状”等叫法。“邸报这一名称最早出现于宋代，但并非出现在公元1042年范仲淹和韩琦的一次通信中，而是出现在田锡《成平集》卷二十五《贺杀下王均表》中，时间是公元1000年。”[9]“《宋史·刘奉世传》：‘先是进奏院每五日具定本报状，上枢密院，然后传之四方。而邸吏辄先期报下，或矫为家书，以人邮置。奉世乞革定本去实封，但以通函腾报，从之。’《曹辅传》：‘政和后，帝多微行。始民间犹未知，及蔡京谢表有轻车小辇，七赐临幸，自是邸报闻四方。’邸报字见于史书盖始于此时。”[10]由此可见，宋代名称确定下来的邸报制度发展已近完善，邸报发布有完整的流程与固定的程式，进奏院审查后的“定本”官报具有不可擅自改动的权威性。邸报内容为朝廷政事，传播对象为各级地方官署官吏（而非社会大众），与其说是报纸的初始状态，不如定性为奏本诏令之外的一种公文程式或国家政务信息的传播方式更为贴切。
    在邸报之外，宋代还出现了从国家正式公文传输系统中泄露而出的“小报”。宋人周麟之《论禁小报》一文称：“方陛下颁诏旨，布命令，雷厉风飞之时，不无小人诪张之说，眩惑众听。如前日所谓召用旧臣，浮言胥动，莫知从来。臣尝究其然矣，此皆私得之小报。小报者，出于进奏院，盖邸吏辈为之也。比年事有疑似，中外不知，邸吏必竞以小纸书之，飞报远近，谓之小报。”[11]
    元明清三朝沿用官报制度，有所改变的是，明代设提塘官职，管理公文书和官报的传递。“提塘报房发行的官报，只面向各级官员，通常被读者称为邸报，有时也被称为邸抄、阁抄、科抄、京抄、朝报、京报等。其中，京报这一称呼在清代中叶以后逐渐流行。”[12]因官报由提塘传递，因而也称为“提塘报”或“塘报”。明清仍有与官报并行的因信息外泄而生的“提塘小报”之患存在。而这点也从反面说明古代官报仅作为公文在官僚体制内部的流转方式存在，与近代以来“公之于众”的官报有本质区别。
    （二）中国近代的官报制度
    清末维新运动中，官书局发行《官书局报》和《官书局汇报》。同时，《时务报》改为官办，为《上海官报》之续。官书局两种报纸与《时务报》除谕折外还刊登同文馆所译国外之事，以求达到开民智教化民众的目的，发行对象扩大至社会公众。这几种报纸均随戊戌变法失败而被裁撤，但政务要闻需公之于众的观念已深入人心。
    不断有官员进言公开奏折和政治要闻，在预备立宪过程中，大权统于朝廷、庶政公诸舆论成为清廷无力抗拒的要求，“御史赵炳麟请创办官报，俾人民明悉国政。翌年，由考察政治馆议复，定名《政治官报》。宣统三年，新官制之内阁成立，又改《政治官报》为《内阁官报》。一切新法令，以报到之日起发生效力。至是，官报始成为公布法律命令之机关，其用益宏伟矣”。[13]清政府还出台《内阁官报条例》，对官报发行流程以及公文法令生效时间都予以明确规定，地方官报也随之发展，如紧随其后的《北洋官报》。至此，官报无论在内容上还是发行形式上始成为近代意义上的“公报”。
    辛亥革命中的湖北军政府和随后成立的中华民国临时政府推翻旧制之后，最为紧要的任务是马上“立新”，建立新制度以巩固新政权。公报成为其公布新政令法令的有效渠道，《中华民国公报》《临时政府公报》帮助新政权树立起权威，在舆论战场争取了革命群众的支持，进一步压制封建制度的生存空间。其后虽有复辟等政权变动状况，但公报制度受到短暂影响之后仍成为定制。民国时期的公报内容包括法律、命令、布告、公文、批示、公电、通告、判词、外报、附录等。“民国以来，事务日繁，部有部公报，省有省公报，一省之内，厅局又各有公报。其他如参议院、众议院，亦莫不有公报。其名不胜枚举，亦时势所要求也。”[14]
    民国时的公报正式成为公开政务活动的形式。民国时期公报本质上是打破封建专制、推动近代民主政治兴起的标志之一，是社会政治结构深刻变革的一个侧面。政务公之于众无论是在制度层面还是观念层面都成为应然之事，任何逆其道而行之欲求恢复秘密统治的行动都必将失败。公报内容并不包含对时政的评议，与封建社会显著不同的是，除公报以外的民间报刊在民国时期显著兴盛起来，成为公众褒贬时事的渠道，有效弥补了公报无议论之不足，公报、民报各司其职、互为补充，成为公众参政议政的渠道。
    虽然旧中国并无当代政务公开制度，但自民国以来，受近代民主法治思想影响，将政务公之于众的理念借助公报等形式已经有所萌芽。
    （三）新中国的公报制度
    近代以来，中国共产党领导的革命政权也注重使用类似公报的形式宣传革命主张，公布边区通令等事项。如晋冀鲁豫边区政府创刊的《边区政报》就具有公报的特性。除此之外，中国共产党党组织发布的公报等都具有公报的性质。
    具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家。……中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”[15]人民有权知晓国家的一切事务。新中国成立伊始，有关内政外交方面的重大事项均通过公报面向全国人民公开。重要的国家公权力机关也逐步设立本机关公报，以公开本机关职权事务，并接受人民监督。
    最先刊发的中央国家机关公报为《中华人民共和国国务院公报》（以下简称《国务院公报》）。其于1955年经国务院常务会议决定创办，由国务院办公厅编辑出版，面向国内外公开发行。《国务院公报》集中、准确地刊载下列文件：国务院公布的行政法规和决定、命令等文件；国务院批准的有关机构调整、行政区划变动和人事任免的决定；国务院各部门公布的重要规章和文件；国务院领导同志批准登载的其他重要文件。此外，部分国务院部门和地方人民政府也刊行公报。
    《中华人民共和国立法法》首次明确了政府公报的法律地位。其第71条、第86条均规定，在国务院公报、部门公报、地方政府公报上刊登的法规、规章文本为标准文本。《政府信息公开条例》进一步明确，行政机关应通过政府公报、政府网站等方式公开各类应主动公开的政府信息。《中国加入世界贸易组织议定书》也提出，中国政府应设立或者制定官方刊物，用于公布有关法律、法规及其他措施。2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求，涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布。2018年《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》还要求，行政规范性文件应及时通过政府公报等公开向社会发布。在当代中国，政府公报成为各级政府向公众公开法规文件等重要信息的主渠道。
    （四）现行政府公报的功能定位
    自古以来，政府公报的功能逐步发展演进。近代乃至古代的信息传播手段有限，政府传播具有一元化的特点，政府公报以公权力作为后盾，具有巨大的权威，其在古代是令行禁止的工具，在近代是革命政权发号施令和宣传革命主张的渠道，“自古以来，公文便是国家权力的触须”。[17]而在当代，信息传播的多元化已彻底改变了传统上政府信息传播一元化的状况，新兴的信息传播手段便利了公众获取信息，也给政府管理带来了巨大的挑战，官方信息公开不到位、不及时都可能令政府管理陷入被动，影响公信力。[18]因此，政府公报应成为保障公众知情权的重要平台。
    首先，落实政府保障公众知情权的责任。狭义的知情权指知悉官方有关信息的权利。[19]诞生于20世纪40年代的知情权（Right to Know）概念是政府信息公开制度的逻辑起点，也推动了美国《信息自由法》的出台。[20]在现代社会，将政府公报作为官方、正式渠道向公众提供法规、政策等重要公文的规范文本，
        
    这恰是政府落实保障公众知情权责任的重要体现。
    其次，发挥引导社会公共舆论的主阵地作用。公共舆论对于现代政府至关重要，并直接决定政府管理的合法性，政府应当主动传播公共信息，宣传各类政策，获取公众的支持和理解。[21]在信息传播多元化的当今时代，公众既可以便捷地从政府网站、新闻媒体、自媒体等获取政府信息，又必须面对无法获取准确可靠信息的风险，甚至可能因虚假不实信息无所适从。为此，各级政府必须利用政府公报，准确传播政府信息、解读政府政策，引导社会全面了解并准确认识政府管理的目标和方式。
    再次，扮演发布权威信息的主渠道角色。随着信息化发展，公众获取政府信息的渠道也日益多元化，甚至形成了“人人面前都有一个麦克风”的局面，主流、权威渠道的信息一旦迟缓、滞后、缺位，必将让虚假信息乘虚而入，误导公众，减损政府公信力。为此，政府公报凭借其发布信息正式、有纸质媒介备查等优势，承担着权威信息发布平台的重任，在各项渠道发挥其各自优势高效传播政府信息的同时，确保为公众提供最为准确、权威的政府信息。
    鉴于此，在当代中国，政府公报应被定位为发布政务信息重要且权威的载体。我国政府将“传达政令、宣传政策、指导工作、服务社会”确定为政府公报的办刊宗旨。维护政府公报的权威性，固然是因为政府公报代表政府发声，其具有内容准确、受众广泛等特点，且其是政府对外传递信息的官方、法定渠道。唯有维护政府公报的权威地位，才能使政府保障公民知情权的职责真正落在实处。现代政府公报的作用已不是令行禁止，而是守护公众知情权的防线。
    二、我国政府公报面临的挑战及其原因分析
    但是，随着政府信息公开制度的实施以及信息化的快速推进，政府公报面临难以满足受众信息需求的困难和来自信息化媒体的挑战。随着信息技术的快速发展，传统的以信息载体的传递实现信息传播的方式已经无法适应时代的要求。互联网以及智能移动终端的普及使公众传播和接受信息的效率大大提升，更使其无比在意信息传播的时效性。但政府公报所采取的纸质印刷与传统分发的方式已难以满足时代要求。
    首先，出版周期长导致信息发布时效差。政府公报长期以来采取纸质印刷方式，出版有月刊、半月刊、旬刊，即便是2010年号称全国效率最高的《深圳市人民政府公报》也仅做到一周一刊。规章、规范性文件等重要的政府信息从审议通过到发布于政府公报、送到公报查阅点乃至群众手中，往往需要数周甚至更长时间。如此既不能满足《政府信息公开条例》所要求的公开时效，更难以满足群众快速获取权威信息的需求。
    其次，容量有限难以满足对权威信息的需求。纸质形式的政府公报有页数和篇幅限制。而且，其所刊载的仅是各部门自认为重要的文件，无法全部收录规章、规范性文件。这自然难以满足群众需求。
    最后，政府网站及“两微一端”快速发展加速公报边缘化。政府网站是政府信息公开第一平台的理念逐步深入人心。各地方各部门积极利用政府网站、官方微博微信和客户端向公众推送政府信息，提升了信息到达率。信息发布和查询优先考虑政府网站和“两微一端”固然是进步，但结果必然导致政府公报面临边缘化境地，且原有要求规章、规范性文件等必须通过政府公报发布的规定也遇到问题，基本形同虚设。
    之所以面临上述挑战，首先是因为信息化快速推进在不断满足公众日益提升的高效获取信息的需求的同时，又令公众便捷高效获取政府权威信息的需求水涨船高，使政府公报地位受到影响。其次，现行规定对政府公报法定权威地位的保障不足。虽然立法法有明确规定，但规章的公开却面临政府网站信息公开的挤压。如《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于做好规章集中公开并动态更新工作的通知》（国办公开办函〔2021〕33号）就明确要求，现行有效的规章要通过政府网站的“政府信息公开专栏”集中公开，但未提及政府公报。虽然《政府信息公开条例》将政府公报置于多种公开渠道之首，但其将政府公报与政府网站等列为同等地位并无先后之分，导致政府公报的顺位不清，与其他渠道的关系不明。再次，信息化便利了政府公开信息，也进一步导致了政府公报的边缘化。“政府网站是政府信息公开第一平台”的理念逐步为管理者所接受，政府网站成为公开的首选，政府公报则存在被旁置乃至被取代的趋势。但回顾中国政府公报的发展历史以及环顾各国政府公报的现状，削弱甚至放弃政府公报显然不符合政府公报的功能定位，也不符合现代政府治理的基本规律。
    三、政府公报的应对转型及其实践意义
    政府公报之所以面临上述挑战和问题，是社会进步和法治发展的结果，是政府公报革新自身、迎难而上、探索创新的良好契机。近年来，面对政务信息化快速推进和公众需求的不断提升，政府公报也在积极适应新形势进行转型。如《国务院办公厅关于做好政府公报工作的通知》（国办发〔2018〕22号）要求，加快政府公报电子化进程，推进政府公报数据库建设，有序开放政府公报数据，推行政府及其所属部门文件由本级政府公报统一发布的制度。这是近年来关于办好政府公报的重要制度机制性安排。
    （一）信息化推进
    近年来，政府公报的信息化推进逐步受到重视。广东省《关于进一步办好政府公报的意见》（粤府〔2011〕２号）2011年就提出要进一步做好政府公报上网工作，推动形成公报纸质文本与网络文本并举互补、有机衔接、相得益彰的工作格局，并要求进一步完善网络版的文件下载、分期查询、全文检索等功能，优化展示方式，贴近网民阅读习惯。
    笔者所在的课题组2014年针对全国省级政府开展的政务公开评估显示，各地方都十分重视政府公报工作，普遍在门户网站公开了政府公报的电子版。该次评估发现，有29家省级政府提供了公报电子版、5个计划单列市政府网站提供了公报栏目。
    而2020年评估时，政府公报的信息化程度又有了明显提升。有30家省级政府、42家较大的市政府和67家县（市、区）政府在其门户网站开设了政府公报栏目，分别占96.77%、85.71%和53.6%。其中，29家的省级政府、42家较大的市政府和58家县（市、区）政府逐年发布电子版政府公报，分别占93.55%、85.71%、46.4%。有的政府网站在新媒体平台关联了专门的政府公报栏目，便于公众获取相关信息。例如，云南省政府在其官方微信公众号菜单栏“政务公开”中设置有专门的“政府公报”栏目；贵州省政府官方微信公众号在菜单“指尖政府”栏目下开设“省政府公报”栏目，公众可直接点击查阅政府公报内容。此外，部分评估对象开设了专门的政府公报微信公众号，例如，宁波市政府开设微信公众号“宁波市人民政府公报”，集中发布政府公报内容。
    信息化与政府公报的对接是传统出版物适应信息化发展浪潮的必然选择。政府公报的电子化改变了传统纸质印刷模式下信息容量有限、受众范围狭小、传播效率低下、信息查询不便等的弊端，提升了政府权威信息传播的效率，也为政府公报注入了活力。
    （二）地方立法赋能
    为了办好政府公报、发挥其权威公开的作用，一些地方政府通过地方立法的方式，巩固政府公报的法律地位、规范政府公报的编辑出版发行工作。
    深圳市在此方面起步较早。《深圳市行政机关规范性文件管理规定》和《深圳市人民政府公告管理规定》规定，市政府规章和以市政府、市政府办公厅、市政府各工作部门名义印发的与广大市民和企业关系密切、具有普遍约束力的规范性文件，以及市政府制定的行政措施，均应在《深圳市人民政府公报》上发布，并以此为标准文本。《汕头市人民政府公告管理规定》也有类似规定。
    特别是，深圳的上述规定执行较好。市政府网站充分整合了政府信息公开专栏与政府公报专栏的关系，实现了规章、规范性文件等政府文件以政府公报专栏为唯一来源并在其他栏目多处展示，确保了政府公报的权威性，很好地处理了政府网站建设与政府公报之间的关系。
    地方立法探索是对立法法、《政府信息公开条例》相关规定的具体细化，既维护了政府公报的权威性，又理顺了政府公报与政府网站等其他信息公开渠道的关系，是新时期做好政府公报、助力政府治理现代化的积极创新。
    四、新时期加强政府公报的进路选择
    政府公报或者说类似的事物自古有之，近代以来则逐步演变为对外公示政府文件和政府行为的权威渠道。随着政府信息公开制度的推行和对公众知情权的保障日益完善和受到关注，为此，确保政府公文、文件发布的权威性不可或缺。《国务院办公厅关于做好政府公报工作的通知》（国办发〔2018〕22号）明确提出，政府公报是刊登行政法规和规章标准文本的法定载体，是政府机关发布政令的权威渠道。在加快推进政务公开和政务信息化的时代，政府公报非但不能弱化甚至取消，还要努力办好。
    第一，转变认识。政府公报并非因为是政府出版物就必然具有权威性，而是因为其具有政府履行保障公众知情权、引导社会舆论、确保保留获取信息权威渠道等的功能，因此，越是在信息化高速发展的今天，越应当强调其权威性并重视政府公报工作。
    第二，明确法律地位。即便在信息化快速发展的今天，各国也均高度重视政府公报。美国自1936年开始出版联邦政府公报（Federal Register），将其作为联邦政府的官方出版物，刊载总统文件（Presidential Documents）、法规（Rules and Regulations）、拟议规则（Proposed Rules）及联邦政府公告（Notices），每周出版一次。按照美国的制度，互联网、媒体等均是《联邦公报》的补充，行政机关不能以新闻发布或者互联网发布等方式替代在《联邦公报》上发布，[22]这无疑确立了政府公报难以撼动的权威地位。而日本将政府公报作为连接政府与公民的渠道以及传播法令、政府信息的正式手段，法定公休日外，每日发行。日本还为此颁布了《关于官报及法令全书的内阁府令》（昭和24年总理府·大藏省令第一号）。可见，时至今日，美、日等国仍然重视政府公报的权威地位。在信息获取渠道多元化的时代，维持官方文件发布的权威性更加必不可少。因此，应当在立法法的基础上，借鉴境外及我国深圳等地的实践经验，明确政府规章、行政规范性文件及其他政府公文应以政府公报为法定的、权威的发布渠道。
    第三，建立健全工作机制。应将政府公报建设与规章、规范性文件管理机制有机结合在一起，并明确非经政府公报公布的文件不具有法律效力。行政规范性文件和重大行政决策应结合制定机关统一登记、统一编号、统一印发的“三统一机制”，将政府公报作为落实“三统一机制”的关键环节，所有行政规范性文件、重大行政决策均需制定机关统一登记和统一编号后转给政府公报统一印发，方可产生对外的法律效力。
    第四，顺应需求提升质效。政府信息要和时间赛跑才能满足公众需求、确保权威。政府公报的编辑、出版效率必须在确保出版发行质量的前提下尽可能压缩发行周期、提升发行内容容量。同时，在保留纸质公报的同时，应当全面拥抱信息化，在前期公报电子化的基础上，有机嵌入政府网站、政务新媒体，方便公众查询、分享和利用。
    第五，理顺平台关系。政府网站和政府公报属于两类不同的政府信息公开渠道，其功能既不矛盾，又不互斥，应优势互补。政府网站应发挥其信息发布便捷、传播迅速的优势，政府公报则发挥其权威、正式的优势。建议整合好政府网站中政府规章、行政规范性文件、重大行政决策等栏目与电子公报专栏，实现信息来源唯一、展示栏目和展示方式因地制宜，彻底改变政府网站发布信息渠道多元、源头信息杂乱、查找不便等问题。
        
    第六，提升系统化水平。系统梳理近年来出台的关于政府公开平台建设要求的文件，给予各级政府清晰明了、一以贯之的政策指引。对于包括政务公开在内的各类政府管理领域，都应当系统归集和掌握相应的法律、法规、文件，全面梳理相关规定，避免出现违法违规推进制度落实，甚至对某些领域工作产生颠覆性影响的做法。
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    王祎茗，中国社会科学院法学研究所助理研究员。
    来源：《行政管理改革》2022年第7期。