黄先雄 黄婷：行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对

    摘要:  新《行政诉讼法》所规定的立案登记制实为“准立案登记制”，由于这一制度本身立法条文含义的不甚明晰，在立案登记制实施初期因各种因素使案件数量猛增的阶段过后，今后实践中仍有滑向原“立案审查制”的危险。新司法解释虽然强调了法定的立案条件，明确了个别起诉条件的内涵，增加了立案后的实体判决要件审查与裁定制度，但仍有一些不足。为了更好地实施立案登记制，防止行政诉讼“立案难”现象的再次出现，有权机关应当进一步明确立案条件，明确对起诉条件的立案判断标准，细化起诉人投诉、越级起诉及司法内部处分制度，条件成就的时候将实体判决要件审查与裁定制度上升为立法。
    关键词:  行政诉讼，立案登记制，起诉条件，实体判决要件
    十八届四中全会《决定》首次提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。新《行政诉讼法》在颁布之际率先响应、临时修改，增加规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。迄今，该法已经实施数月，从实际情况看，许多法院受理的行政案件数量猛增，行政诉讼“立案难”问题似乎已成“往事”。不过，由于新《行政诉讼法》确立的立案登记制存在一些立法缺陷，使得实践中法院有很大的裁量空间，不排除各级法院为应对正在出现的“案件井喷”之势，利用这些“裁量空间”，重归“立案审查制”的可能。正视行政诉讼立案登记制的立法缺陷，提出应对之策，对于今后彻底解决行政诉讼“立案难”，推进我国新《行政诉讼法》的实施，有着非常重要的意义。
    一、行政诉讼立案登记制的性质
    十八届四中全会明确提出“立案登记制”，《行政诉讼法》明确规定了“登记立案”制，根据官方的解释，这两者为同一语。在笔者看来，无论是前者，还是后者，都与真正的“立案登记制”之间有较远的距离。
    （一）域外立案登记制实为诉状登记制
    目前，学界与实务界对理论上的立案登记制的认识较为一致，即它是一种与立案审查制相对应的立案制度，只要当事人向法院提起诉讼，递交了符合要求的起诉状，法院就必须予以登记立案。[1]我们可以将这种立案登记制称为“诉状登记制”，即只要当事人的诉状符合法定格式的形式要求，法院即予以立案，不存在立案环节对案件进行实体审查的问题。
    目前，英国、美国、德国等一些西方国家均采用立案登记制。当事人起诉后，法院一般只需对当事人的起诉进行形式审查，起诉状的格式要素符合要求后即予以立案，对于影响诉讼有效性的问题，如起诉适法、当事人能力、法院管辖等，一般是作为实体判决要件（或诉讼要件）而非起诉要件来加以处理。
    在英国，民事案件的立案由诉讼的提起与答辩构成。当事人填写法院提供的格式化文本，法院审查签发后即完成案件的受理，法院只对当事人的起诉是否符合格式要求进行形式审查。[2]《美国联邦法院民事诉讼规则》也规定，诉状递交法院后，直接由书记官进行格式审查，书记官的职责就是找出具体的错误，以使律师纠正，但“书记官不得仅因提交文件的格式不适当而拒绝接受所提交的任何文件。”英美两国立案只限于形式审查，并不对内容进行审查。而英美两国行政案件的立案与民事案件并无二致。[3]英美两国的立案登记制与其案件审理阶段首先进行诉讼要件审查的制度是相配套的。换句话说，它们允许所有的案件都进入法院，但法官并不会对每一个案件都进行实体审判，法官在进行实体审判前都会进行诉讼要件的审查，凡属不具备这些要件的，法院将驳回起诉，拒绝对案件实体问题进行实体审理和裁判。[4]德国、法国、日本等莫不如此！
    在德国，所有类型的行政争议都能够进入法院，原告起诉后，案件进入“诉讼系属”的状态，表明诉讼已经开始但尚未结束,当事人诉讼能力、起诉程序是否符合法律要求、受案范围、级别和地域管辖、是否具有权利保护必要等问题，都是立案以后承办法官就案件实体问题进行审理和裁判之前，才审查的实体判决要件问题，[5]不存在“告状无门”或曰程序上不受理当事人起诉的情形。日本的作法与德国类似。[6]法国亦如是，当事人是否具备实体判决要件，只是承办法官决定是否实体审查被诉行政机关行为的前提条件，与是否立案无关。[7]
    （二）我国行政诉讼立案登记制只能视为“准立案登记制”
    根据新《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，根据这一规定，法院立案庭的法官在决定是否登记立案之前就要根据新《行政诉讼法》的第49、25条的规定，对起诉条件进行审查，只有符合起诉条件的，法院才能登记立案。这些起诉条件包括：原告是否是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织；被告是否明确；诉讼请求和事实根据是否具体；是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。这些起诉条件在前述国家中几乎都属于诉讼要件或实体判决要件的范畴，一般都是法院在登记立案之后由承办法官进行审查的内容。换言之，新《行政诉讼法》的立案登记制与国外的立案登记制有着很大的区别。
    实际上，新《行政诉讼法》所规定的四个起诉条件，表面上看似简单，但并非清晰可辨，法院立案庭的法官进行判断抉择时，不可避免地要进行一定程度的实体审查！如，审查起诉人是否与被诉行政行为有“利害关系”，这里“利害关系”得依靠诉状的事实与理由来加以判断，而对事实及其理由进行判断时，又难免会进行实体审查。同样，只有进行一定的实体审查才能决定是否属于法院受案范围。有时确定管辖也会涉及到实体问题，如当事人强拉或虚列被告、故意混淆案由意图获得对自己有利的法院管辖等，此时对实体问题的审查也是有必要的。
    当然，与传统的立案审查制相比，新《行政诉讼法》所规定的立案登记制还是有不少可圈可点之处：一是第51条第2款：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案”，此款关于法院必须出具收取起诉材料书面凭证的规定，将极大地改变“立案难”的状况，因为如果起诉人获得了法院收取材料的书面凭证，将使得法律所规定的“七日”审查立案期限、投诉权、上诉权等有了依凭、得以落实，法院如果再行“拖延立案”、“有案不立”、“有诉不理”之举，将受到有力的制约与监督；二是第51条第4款：“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，……并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这里所规定的司法内部处分权如果能够通过制度细化确保其可操作性，对确保法院“立案难”现象不再出现会有很大的作用。
    综上，笔者认为，新《行政诉讼法》所规定的立案登记制虽然有了许多不同的规定，实践也证明，其在相当程度上缓解了“立案难”的问题，但仍有立案实体审查之虑，可称之为“准立案登记制”或“准诉状登记制”。
    （三）新《行政诉讼法》采行准立案登记制的缘由
    我国为什么要采行准立案登记制、而不能像国外那样实行真正的立案登记制？笔者分析，其主要原因在于：
    1．我国目前缺乏完善的、有效的诉前纠纷分流机制。[8]
    司法作为法治国家中的最终裁决机构，需要完善的、有效的诉前机制对纠纷进行分流，以避免法院“诉讼爆炸”。法治发达国家或地区一般都有完善的、有效的诉前纠纷分流机制，如，在英国，有两千多个行政裁判所独立裁决各种行政争议，真正进入司法审查环节的行政案件很少，美国、加拿大等亦如是；德国的行政复议制度、法国的行政调解专员制度，还有我国台湾地区的行政诉愿制度等，都起到了很好的行政案件分流作用。我国在这方面很不理想，行政复议机关几乎成了“维持会”，诉前分流作用几近消失，所以放开立案，法院的行政案件就会成倍增长，引发“诉讼爆炸”。新法“准立案登记制”实施数月以来，全国不少法院行政案件就出现“井喷”之势，已经说明了这一点。
    2．部分行政案件存在“进得来、出不去”的隐忧。
    如果实行真正的立案登记制，一些不符合起诉条件的或法院没有能力处理的案件等可能会进入法院，最终这些案件可能会被驳回起诉或者法院无法“案结事了”。在当下一些民众缺乏现代程序法治意识、而诉讼外往往救济无门的情形下，他们可能会认为，既然法院立了案，那就说明自己的诉有道理，或认为，法院立了案又不实体处理自己的诉求，是在程序空转、“欺骗”自己，最终可能会将“遭受不公”的怨恨系于法院，陷法院于被动、尴尬。正如有学者指出：“公民具有良好的法律素养，便能够依法正当地行使诉权，减少和避免滥诉，即便出现起诉差错，在法官释明下，亦会自觉消除。相反，如果法治观念薄弱，就易滥用诉权，即便法官善意劝阻，有人也会一意孤行。在我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上，实行登记立案，滥诉、恶诉将大量系属于法院，无理缠诉、缠访将重归司法程序”。[9]
    3．行政审判司法资源的有限性。
    多年以来，囿于行政审判体制机制等方面的原因，我国各级法院每年受理的一审行政案件数量多在10万件上下浮动，仅占法院受理的各类一审案件总数的2%左右，相应地，各级法院行政审判法官所占法官数量的比例也偏小，有的基层法院甚至连一个完整的行政审判合议庭都没有。同时，由于审理行政案件容易得罪行政机关、案件审判受到过多干预、一些原告因不信任法院而无理闹庭闹访等因素，使得我国行政审判法官严重缺乏职业尊荣感和成就感，行政审判法官队伍很不稳定，力量非常薄弱。加上法院内部定期实行的庭长轮岗制，也使得法院资深行政审判法官相对稀缺。总之，我国法院目前行政审判的力量非常薄弱、总体业务水平有待提高。在这一背景下，完全推行立案登记制，仅对所有案件进行实体审判前的实体判决要件审查，现有行政审判力量都将难以应对，遑论应对成倍增长的行政案件的实体审查。
    二、行政诉讼立案登记制的立法缺陷
    我国行政诉讼立案登记制并非真正的立案登记制，只能算是“准立案登记制”。即便这种“准立案登记制”，由于其本身立法含义及配套制度的不甚明确，实践中仍有重归原“立案审查制”的危险，“立案难”现象可能再现。
    （一）对起诉条件的审查性质与程度定位不明
    十八届四中全会《决定》强调法院对“依法应该受理的案件”实行“有案必立、有诉必理”；新《行政诉讼法》进一步明确：“符合本法规定的起诉条件的”案件才实行“登记立案”。法院立案庭的法官如何审查判断当事人的起诉是否属于“依法应该受理的案件”、是否“符合起诉条件”？这种审查是形式审查还是实体审查？审查程度如何？现有法条本身和2015年4月15日最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）并没有明确规定。这使得法官有了极大的裁量空间，新法实施数月中，有的法院就出现了“只要当事人递交诉状的，就登记立案，对起诉条件不作审查，导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院”的现象；[10]反之，这种宽泛的裁量空间，也给今后重归“立案审查制”提供了可能性。如前所述，法院在判断当事人是否“与行政行为有利害关系”，提起的案件是否属于法院的受案范围，以及是否属于危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的案件，[11]等，不可避免地要进行一定程度的实体审查。由于立法规定的不明确，对这些问题的审查在实际立案过程中的操作空间很大，审查过程中一不小心就会陷入深度实体审查的泥沼。
    最高人民法院负责人就上述《意见》答记者问时曾指出：“立案登记制是指，
        
    法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对”，[12]但这种对起诉条件审查性质的定位并没有规定在正式文件中，对法官并无强制性约束力。并且，与此不大一致的是，由直接参与新法修订过程的、最高人民法院一些法官集体编写的《行政诉讼法理解适用与实务指南》中指出：“立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但排除严格的实体审查”。[13]按照这句话的意思，法院在立案环节只是不能进行“严格的实体审查”，除了进行程序性的审查外，还可进行宽松的实体审查，或者说浅层次的实体审查。新近，就有一省高级人民法院在调查新法实施以来行政案件猛增的原因之后要求法院立案庭：“在立案接收诉状时，决定是否立案，首先要进行形式审查，一律接收诉状不等于一律应当登记立案，要坚持依法对当事人的起诉是否符合法定起诉条件进行实质审查，……”。[14]
    另外，2015年4月22日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《新若干解释》）的第3条还有无限增加“法定起诉条件”之嫌，这将使得法官在如何把握立案条件上陷入混乱。该条在兜底条款“不符合其他法定起诉条件的”之前罗列了若干种情形，很容易让各级法院立案庭的法官认为这些情形都属于不符合法定起诉条件的范围，即“超过法定起诉期限且无正当理由的”、“错列被告且拒绝变更的”、“未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的”、“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的”、“重复起诉的”、“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”、“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”、“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”。实际上，这些情形明显不属于新法第49、25条规定的起诉条件。
    法律条文本身的规定不明、法院在新法实施初期为迎合民众预期的宽松立案、今后为防止“滥诉恶诉”紧缩立案的必要、现有规定下实体审查存有空间以及新司法解释对起诉条件的扩张性规定等，将可能使得法院立案庭的法官进退维谷，茫然失措。
    总之，由于我国行政诉讼“准立案登记制”将起诉条件混同于实体判决要件，将案件的实体审理以起诉条件的形式前移，今后必然导致立案环节的实体审查问题，如何尽可能弱化这种实体审查的程度，既彻底解决“立案难”的问题，又不至于使法院的行政审判组织陷于“滥诉恶诉”的危险，是进一步推进立案登记制过程中必须解决的问题。
    （二）对立案环节的上级法院监督制度语焉不详
    法院收取起诉人的起诉材料后如何进行审查，这是《行政诉讼法》立案登记制的核心，但还有一个问题在实践中也非常重要，那就是，如果法院不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证的问题，起诉人应当如何应对？如果法院不接受起诉状、不愿意出具书面凭证，则法律规定的“七日”立案期限将可能难以起算，起诉人一方面可能面临遥遥无期的等待，另一方面，法律赋予的投诉、越级起诉的权利也将难以行使，因为缺乏书面凭证，难以获得上级法院的确信。
    与旧《行政诉讼法》及其1999年司法解释相比，对上述问题，新法增加了司法内部处分制度的规定。但上级人民法院应当通过什么样的组织程序、给予什么样的处分、被处分者如何表达异议？等，这些问题目前尚无明确说法或细则出台，当下要进行实际操作几乎不可能。即便有明确的规定，这些规定能否落到实处，还很难预料。从1999年《若干解释》中早已规定的投诉、越级起诉制度的实施情况来看，很不理想，实践中，虽然有一些法院接受了起诉人的越级起诉，但并不多见，更为常见是，由于上一级法院与下级法院日常联系颇为紧密，法官多抱着“多一事不如少一事”的心态，对起诉人的投诉和越级起诉不理不睬，或者推诿、“踢皮球”，[15]使得投诉与越级起诉制度往往被虚置。当然，这与投诉和越级起诉制度本身不完善、不具体也不无关系。今后，司法内部处分制度是否会遭受同样的“命运”，尚难预测。在笔者看来，当务之急是要将这些制度予以细化、完善。
    （三）缺乏与立案登记制相配套的实体判决要件制度
    如前所述，实行立案登记制的国家一般都有相配套的实体判决要件（或诉讼要件）审查制度，案件被法院立案之后，承办法官首先要进行实体判决要件的审查，如果当事人的起诉不具备法律所规定的实体判决要件，法官将拒绝作进一步的实体审查，而是以驳回起诉方式终结案件审查程序。[16]这是立案登记制下大量案件进入法院，为节省法官精力、节约司法资源必须采行的制度，否则，法官将陷于讼累难以自拔。新法实施数月以来，各级法院行政案件的成倍增长之势已经凸显，据了解，这其中大量不具备起诉条件和不符合其它实体判决要件的案件也“混入”了法院。面对此种情势，行政审判庭的法官是否可以首先进行实体判决要件审查？——以堵截那些依法不应获得法院实体判决结果的案件、节约原本稀缺的司法资源？新《行政诉讼法》对这一问题缄口不言，在“起诉与受理”、“审理与裁判”、“第一审普通程序”、“简易程序”等章节中“驳回起诉”这一裁定形式的“影子”也没有，仅仅在“审判监督程序”一章中出现了“驳回起诉”的字样。换言之，立案环节宽松处理，案件进入审判环节后，合议庭在对案件进行实体审理前，是否要进行实体判决要件的审查，进行审查后，发现原告的起诉不符合法定条件，或者还存在其它程序性问题，如原告起诉已过起诉期限、原告诉讼请求为已生效判决羁束、未经过法定前置程序等，合议庭应该如何处理？新《行政诉讼法》本身未就此问题作出规定，实为遗憾。
    三、行政诉讼立案登记制立法缺陷的应对之策
    作为党中央全体会议讨论通过的权威文件，十八届四中全会的《决定》明确提出要“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”，这是党中央回应民众期望、着力解决“立案难”的英明之举。这里将“立案登记制”与“立案审查制”相对立而提出，言下之意是两者有质的区别，通过实施立案登记制，党中央希望法院立案制度较以往有根本性变化、有质的飞跃，切实做到“有案必立”、“有诉必理”。但从前述分析不难看出，我国新《行政诉讼法》所确立的立案登记制实际上只是“准立案登记制”，虽然新法实施初期基于高层的要求和民众的热望，行政案件“立案难”问题得到缓解，但如果不进一步细化、完善这种“准立案登记制”，各级法院为避免行政案件数量过快增长，可能重归“立案审查制”。为此，有权机关应当针对上述立法缺陷，通过法律解释，从以下几方面予以完善。
    （一）限定立案条件并进一步明确对起诉条件的审查标准
    1．限定立案条件。
    除了新法第49、25条规定的起诉条件外，不得再增设立案环节应当审查的立案条件。一直以来，各级法院立案庭在决断是否就行政案件立案时，不仅仅审查原《行政诉讼法》第41条规定的四个起诉条件，还根据旧《行政诉讼法》1999年司法解释第44条的规定，审查起诉人的起诉是否存在超过起诉期限、未经法定前置程序、为生效判决的效力所羁束等十余种情形，这使得行政案件往往在立案环节就要经受几乎全面的审查，“法院在受理之前便对案件进行审查，这在逻辑上是相互矛盾的”，[17]正因为如此，原来行政诉讼“立案难”现象便不可避免。为避免此种现象再次发生，有权机关应明确规定：除新法第49、25条规定的起诉条件外，法院在立案阶段不得附加其他立案条件！
    2．明确对起诉条件的审查标准。
    对起诉条件的审查标准明确定位为：以形式审查为主、浅程度实体审查为辅。可以进行“浅程度实体审查”的问题主要涉及以下两个：一是起诉人与被诉行政行为是否有“利害关系”；二是被诉行政行为是否属于法院的受案范围。对前者，应当就“利害关系”作宽松认定，只要起诉人的权益可能受到了被诉行政行为的侵犯，法院就应当立案。立案庭法官不能进行深度审查，去区分是“直接利害关系”还是“间接利害关系”，是“法律上的利害关系”还是“事实上的利害关系”，[18]否则，就违背了（准）立案登记制的初衷。强调“利害关系”要素，只是为了排除他益诉讼或纯公益诉讼，这两者从形式上是比较容易判断的。对于受案范围问题，只要不属于新法第13条明确排除的情形，起诉人认为自己的合法权益受到行政行为侵犯的，均应先行立案，不得以不属于第12条列明的范畴不予立案。对于其他起诉条件，则只能进行形式审查。一是关于“有明确的被告”，仅要求被告明确即可，不得作是否适格的审查。二是关于“有具体的诉讼请求和事实根据”，只要诉讼请求具体、有事实证据材料即可，不得审查诉讼请求是否成立、能否胜诉，不得审查证据材料的真实性、合法性，只能适度审查关联性。正如有法官指出，对于诉讼请求所依据的事实、理由的“具体”标准应作宽泛理解，其记载不以详尽、真实为必要条件，事实的记载只需要足以辨别诉讼标的，而无需足以支持起诉人的诉讼请求。[19]三是关于管辖法院，如果案件不属于受案法院自身管辖的，应告知起诉人向哪一法院起诉，当事人要求书面告知的，应书面告知。
    有人可能担心，根据上述审查原则，行政案件成倍增长的态势可能难以缓解，现有的行政审判力量难以应对，少部分案件还有“进得来、出不去”的担忧。笔者认为，这些情形在不久的将来有望逐步消解，理由有二：一是新《行政诉讼法》已经赋予申请人将行政复议机关列为案件被告的权利，《行政复议法》本身也在修改完善之中，行政复议机关化解行政争议的能力有望快速提升，诉前纠纷分流机制将得以强化；二是针对短期内案件“进得来、出不去”的问题，可以通过改革涉诉信访考核机制、完善司法监督、加强对法官独立司法的保障等途径得以缓解，长期来看，随着司法权威的不断提升，这一问题将最终被消解。
    （二）细化起诉人投诉、越级起诉与司法内部监督制度
    强调对法院或法官的监督，实际上就是对二者的不信任，这往往会陷入“谁来监督监督者”的怪圈，对司法权威的树立也会有一定的负面影响，但在当下努力构建司法权威的过渡阶段，这种监督可能也是迫不得已之举。在加强司法内部监督的同时，也要为诉讼当事人参与监督提供有力的手段。
    1．细化上级人民法院处理投诉或越级起诉的规则。
    投诉和越级起诉制度的理论预设是，上级法院比下级法院更公正、更愿意“依法司法”，但从旧《行政诉讼法》1999年司法解释确立这两个制度以来的实践来看，事实并非如此。上级法院对投诉和越级起诉不理不睬、推诿的现象并不少见，个中原因很多，其中主要原因之一是，这两个制度缺乏可操作性的规则。为此，最高人民法院应当通过司法解释，细化上级人民法院处理投诉或越级起诉的受理机构、期限、程序、文本形式、责任及追责机制等。
    2．细化司法内部处分制度。
    新法第51条第4款首次赋予上级法院对下级法院立案不作为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员司法处分的权力，[20]上级法院如何行使这一权力需要制度支撑，有权机关应当根据《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，结合未来由法官惩戒委员会专门行使对法官的惩戒权力的设想，依法、科学设计相关制度，明确上级法院启动司法处分的权力与程序，然后结合法官惩戒委员会的职能、工作程序来设计具体作出司法处分决定的机构、人员组成、调查处理程序、异议复审程序等。
    （三）补充规定实体判决要件审查制度
    为保证新《行政诉讼法》立案登记制的继续顺利推行，我国应借鉴德国、日本以及我国台湾地区的经验，构建实体判决要件制度，以作为立案登记制的配套制度。
    行政诉讼实体判决要件（有称诉讼要件），这一概念在德国、日本以及我国台湾地区被广泛使用，它是指行政诉讼中，原告的请求能够得到法院的实体性审判而必须具备的要件。
        
    如前所述，这些国家或地区将其作为诉状登记制的配套措施，当事人的起诉经法院立案登记后，只有法院经审查确认完全具备了实体判决要件，才会对原告的请求是否有理由（是否合法或合理）作出判决，即对行政争议作出判决。如在德国，实体判决要件[21]分为一般实体判决要件和特殊实体判决要件，前者适用于一切诉讼类型，而后者为某一诉讼类型所特有。其中，一般实体判决要件包括行政诉讼的开启要件和诉的适法性要件。前者包括法院是否有管辖权，涉及受案范围问题、级别和地域管辖等问题；后者包括当事人能力、起诉程序是否符合法律要求、是否具有一般权利保护必要。其中“起诉程序是否符合法律要求”包括一般性要求、所提之诉是否受其他诉讼拘束、同一案件中是否有已具既判力的裁判、当事人是否曾放弃诉讼权利等。“是否具有一般权利保护必要”涉及“无效率的法律保护”、“无用的法律保护”、“恶意之禁止”、“不适时的法律保护”、“程序失权”与“法律保护之抛弃”等情形。[22]
    我国可以通过法律解释对行政诉讼制度进行补充规定，构建实体判决要件制度，明确审判庭法官在对案件进行实体审判前，应当对起诉条件和其它实体判决要件进行先行审查；并明确：原告的起诉不具备上述条件和要件的，法官可以不必对原告的诉讼请求进行审判，直接驳回起诉；已经进入诉讼请求实体审查的，停止审查，迳行驳回起诉。可喜的是，《新若干解释》第3条对这一制度作出了部分回应，该条规定：对已经立案的行政案件，承审法官如果发现案件存在“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”、“超过法定起诉期限且无正当理由的”、“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的”、“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”、“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”等10种情形的，应当裁定驳回起诉，并对审查形式作出了明确规定。今后有必要将这一条款的内容进一步完善后上升为立法，以弥补立法之缺漏。
    注释:
    基金项目：国家社科基金一般项目“司法与行政互动的法律规制研究”（项目编号：15BFX013）、国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”（项目编号：13&ZD032）阶段性成果。
    [1]参见夏敏：《“立案登记制”能否穿越现实屏障》，载《中国审判》2007年第1期；廖永安：《“立案登记制降低起诉门槛，旨在保护诉权”——质疑与回应》，载2007年6月5日《人民法院报》第 A005版。
    [2]宋旺兴：《论民事诉讼立案审查制度》，载《西南政法大学学报》2008年第10期。
    [3]英国的情况参见[英]彼得?莱兰、戈登?安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第533-534页。
    [4]英国的情况参见张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第748—751页；美国的情况参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第602-667页。
    [5]参见[德]弗里德赫尔穆?胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第136—137、184—197、382—386页。
    [6]参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第313—346页。
    [7]参见[英]L?赖维乐?布朗、约翰?S?贝尔：《法国行政法》，高秦伟、王锴译。中国人民大学出版社2006年版，第149页；王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第676页。
    [8]参见姜启波：《人民法院立案审查制度的必要性与合理性》,载2005年9月21日《人民法院报》第 B01版。
    [9]见姜启波：《人民法院立案审查制度的必要性与合理性》，载2005年9月21日《人民法院报》第 B01版。
    [10]杨翔等：《落实立案登记制，保障当事人诉权——湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告》，载2015年7月2日《人民法院报》第8版。
    [11]这一条是《意见》新增加的规定。
    [12]最高人民法院：《解决“立案难”的关键性举措——最高人民法院负责人就〈关于人民法院推行立案登记制改革的意见〉答记者问》，中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1585082.shtml.（最后访问时间：2015年7月19日）。
    [13]江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第232页。
    [14]杨翔等：《落实立案登记制，保障当事人诉权——湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告》，载2015年7月2日《人民法院报》第8版。
    [15]最新的、引起媒体广泛关注的例证是刘罗夏诉随州市国土局交易市场行政不作为案，参见林靖：《律师带着公证员去立案》，载2015年2月4日《北京晚报》第38版。本案中因为当事人花钱对立案过程进行了公证、且投诉到了省高级法院，最终得以立案。
    [16]当然，不排除在某些情况下，当事人是否具备某些诉讼要件到实体审查环节才被发现，这时，法官将停止进一步的实体审查，直接作出驳回起诉判决。
    [17]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第124页。
    [18]最高人民法院行政审判庭赵大光庭长在2015年1月23日的湖南省行政审判业务培训班上指出：行政诉讼中原告资格的“利害关系”标准应从三个方面来把握，即相对性、直接性、现实性。这一标准相对来说较为严格，尤其是直接性要求明显限缩了“利害关系”范围。这一标准作为立案后审判庭法官审查原告资格的标准是恰当的，但如果作为立案庭法官立案环节的审查标准则过于严格。
    [19]参见罗重海、张坤世：《行政案件起诉审查制度之检讨与重构》，载《法律适用》2012年第2期。
    [20]《人民法院组织法》第16条第2款仅规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”，该规定并未明确赋予上级法院司法处分权。《法官法》第21条规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织实施”；《法官行为规范》第91条规定：“上级人民法院指导、监督下级人民法院对本规范的贯彻执行，最高人民法院指导和监督地方各级人民法院对本规范的贯彻执行”；《最高人民法院关于严格执行有关惩戒制度的若干规定》第18条规定：“法官违反本规定，……需要给予政纪处分的，由监察部门办理”。根据这些条文及其他法律规范，我们认为，按原有法律，对法官的考核和惩戒主要由其所在法院负责，无法推导出上级法院对下级法院的领导和法官的司法处分权。因此，2014年颁布的《行政诉讼法》所设定的司法处分权是个例外，开了先河。
    [21]有学者翻译为“实质裁判条件”，参见[德]弗里德赫尔穆?胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第135—137页。
    [22]参见黄先雄：《实体判决要件与行诉受案范围规定之反思——从相关司法解释说开去》，载《中南大学学报》2013年第2期。另参见彭凤至：《德国行政诉讼制度及诉讼实务之研究》，台湾“行政法院”1998年印行，第3—36页。