史全增：论村委会在重大公共卫生风险防控中的法治化参与路径
史全增摘要: 村委会在重大公共卫生风险防控的参与过程中，承担着自治职责、法定职责和辅助职责，为了化解村委会参与中的若干现实困境，需要予以法治化改善。因此，应当以村委会的宪法地位为出发点，以“帮助者”的角色定位充分激发村民参与的积极性。村委会既可以广泛参与不涉及行政强制措施的任务；还可以在行政机关的指挥下，参与实施涉及限制人身自由、财产权等行政强制措施的任务。基于村道的所有权归属与利用目的，村委会有权封锁弱开放性村道，并限制非本村村民的通行，但应当遵循比例原则的要求。
关键词: 村委会 重大公共卫生风险 防控 法治化参与
在2020年初以来的新冠肺炎疫情防控中，我国各地的村民委员会（下文简称为“村委会”）通过宣传教育、组织群众、扶危济困、协助政府等方式积极参与进来，并发挥了重要作用。2021年初再次爆发的新冠肺炎疫情，呈现出向农村地区弥散的态势，[1]由此需要村委会更为有效的参与。如2021年1月2日小果庄村首例病例确诊后，石家庄、邢台等地在动员组织村民进行核酸检测、实施封闭管理、居家观察或集中隔离等防控工作中，村委会都承担了繁重的任务。但是，在疫情防控中，有些地方的村委会自发采取的一些“硬核”手段，如封锁村道、阻断交通、禁止村民出入，甚至把村民的家门封死、限制村民人身自由等，引发了许多争议和冲突。究其原因，一方面是在风险认知上，村委会对疫情风险的判明存在着误区，乃至因过度恐惧而产生过激反应；另一方面是在法律认知上，村委会对其在重大公共卫生风险防控中的法治化参与路径不清楚，难以确定自己的角色定位、参与手段及其界限等。而在学界，对这些问题同样缺乏足够的重视和反思，从而亟待理论研究的跟进。因此，在新冠肺炎疫情防控常态化的当下，需要在现行法治体系的视角下，明确村委会在重大公共卫生风险防控中的法治化职责，厘清村委会参与的法治化困境，提出村委会参与的法治优化进路，以更好回应村委会法治化参与的需求。
一、村委会参与重大公共卫生风险防控的法规范依据演进
村委会是按照村民居住地设立的，由村民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性的自治共同体。[2]对村委会在重大公共卫生风险防控中法治化参与路径的研究，需要梳理相关法规范依据的演进，从而确定良好的改善方向。
（一）村委会参与路径的立法初步设定
村委会的宪法地位及其与行政机关之间的关系，是确定村委会参与路径的基础。对此，1982年《宪法》第111条第1款确认了村委会的基层群众性自治组织的宪法地位。1987年，全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》对乡镇政府与村委会的关系作出双向设定，[3]但该规定过于原则，且更为侧重常态化的调整视角，难以作为应急状态下村委会参与的有效指引。
在突发公共卫生事件应对领域，1989年全国人大常委会公布了《传染病防治法》，该法第24条第2款规定，居民或者村民组织“应当配合实施”医疗保健机构、卫生防疫机构所采取的隔离治疗、强制隔离治疗等控制措施。但是，该法并未明确村委会的角色定位、参与手段、权利义务和法律责任等，且设定的参与路径具有明显的被动色彩。在改革开放初期，基层政府通过村委会对农民的控制依然很严格，但在国家层面积极推行的村民自治活动，[4]又消解着基层政府对农民的控制。加之1992年后，我国市场经济迅猛发展，农村人口大规模向城市流动，在村委会对突发公共卫生事件应对的参与过程中，呈现出参与模式行政化和参与态度消极化的交织现象。
（二）村委会参与路径的法治改善设定
1998年，全国人大常委会修订通过新的《村民委员会组织法》，该法第4条承继了《村民委员会组织法（试行）》对村委会与乡镇政府的关系设定，但并没有规范村委会参与突发公共卫生事件的应对路径，从而依然需要专门法或单行法的补足。1999年《宪法修正案》将“依法治国”写入宪法，标志着良法善治、有限政府成为我国法治体系的重要构成要素，并蕴含着既要尊重村委会的宪法地位，又要促进和保障村委会参与突发公共卫生事件应对的法治化架构要求。
2003年初“非典”（SARS）疫情爆发后，《传染病防治法》为应对突发公共卫生事件提供了法律支撑，但同时也暴露出该法所设定的传染病防治机制、体制等方面存在的不足，特别是应急制度不完善、财政保障不足、公民权利受到过度限制等问题，[5]对实践中有些村委会自发采取的封村堵路、拒绝返乡村民进村等措施也缺乏有效回应。2003年5月9日，国务院公布《突发公共卫生事件应急条例》，被视为我国进一步将突发公共卫生事件应对纳入“法制化”轨道的标志。[6]该条例第21条和第40条对村委会参与的相关规定主要有两个方面，分别是“单位和个人”的信息报告义务、村委会对行政部门和医疗卫生机构应急处置的协助义务。《突发公共卫生事件应急条例》虽为村委会设定了参与的初步框架，但对村委会的职责、权利义务的设定依然十分匮乏，难以适应法治化参与的需要，亟待立法的顶层设计和其他规范性文件的细化。
2004年修订后的《传染病防治法》较为重视公众参与，如该法第2条增加了“依靠群众”的表述；第9条第2款向村委会提出了组织村民参与传染病防控活动的要求。此外，该法第27条和第31条还设定了“消毒处理”“及时报告”等较为明确的法定义务，但对村委会参与路径的构建依然较为原则，保障措施、权利义务、法律责任等方面的设定缺失。2007年，全国人大常委会通过的《突发事件应对法》将突发公共卫生事件的应对纳入调整范围，并从过程论的视角，较为详细地设定了村委会在风险预防与应急准备、风险监测、应急处置等方面的参与路径；[7]村民也被施加了应当服从村委会指挥与安排，配合政府的应急措施的义务。[8]并为不服从有关行政命令或不配合依法采取的相关措施的行为主体设定了法律责任。[9]但是，该法也存在着定位不高和应对主体的协调能力有限等问题，[10]且对村委会参与的关注度不高，需要更好的法治化改善。
（三）村委会参与路径的法治优化重塑
在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“推进基层治理法治化”等要求，为村委会参与重大公共卫生风险防控路径的法治优化提供了指引。2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”等要求，由此，需要审视如何更好发挥村委会的服务共治作用和保障村民自治之间的关系问题，以提升村委会参与的法治化水平。2020年初爆发并持续至今的新冠肺炎疫情，更为这种反思提供了新的契机与压力。
在现行法治体系之下，通过国家立法机关之外的其他主体制定的规范性文件，对村委会的参与路径予以明确，是本阶段所倚重的一种法治优化进路。如2020年3月15日，国务院联防联控机制公布的《因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失儿童救助保护工作方案》，为村委会设定了针对监护缺失儿童的督促履责、临时照料、协调检测、协助就医就诊义务等，明确了村委会的相关参与职责。在地方层面，2020年2月11日，湖北省人大常委会通过的《关于为打赢新型冠状病毒肺炎疫情防控阻击战提供有力法治保障的决定》，要求村委会“应当严格落实相关防控措施，强化防控网格化管理”等，也是对村委会参与职责的明确化。2020年2月16日，湖北新冠肺炎疫情防控指挥部公布的《关于加强农村村组封闭管理工作的通知》，确立了“以村党组织书记为第一责任人、驻村扶贫工作队队长参与、村“两委”为主体责任的农村村组（村湾）封闭管理指挥体系”，但是，这种方式可能会产生责任性质不清的问题，如村委会在工作中的地位，村民不服封闭管理时应当如何定性等，需要予以法治化解读。且有些地方对村委会提出的参与要求，也可能会违反法律的规定或法治的精神，值得警醒。
从整体上看，2020年初以来新冠肺炎疫情防控的关注点主要在城市，而农村防控的有关信息与需求则相对被忽视，这不仅是因为立法的不完善，更在于行政法治理论阐述的严重不足。而2021年初爆发于农村地区的新冠肺炎疫情，为村委会的法治化参与提出了更为迫切的要求。因此，如何提升村委会参与应急治理的法治化水平，是值得深刻反思的。
二、村委会参与重大公共卫生风险防控的法治化职责
对村委会在重大公共卫生风险防控中所承担职责的明确，是其依法参与的前提。以现行法治体系下防控义务的首要责任主体为标准，村委会分别承担着自治职责、法定职责和辅助职责等，这些职责分别具有不同的规范构造与功能要求，并构成了村委会参与的基本路径。
（一）村委会依宪承担的自治职责
“现代文明要求个人放弃相当一部分对自己生活的控制权利，把它们交给非人格化的机构”。[11]村委会作为宪法上的基层群众性自治组织，应当积极承担起村民自治事务的组织与促进责任，“由村民依法办理自己的事情”，[12]助推村民实行良好的基层自治，这是其基础性职责。
根据《宪法》第111条第2款的规定，村委会“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。其中，公共事务是指满足全体或大部分村民需要，体现其共同利益的事务，[13]如修建村道、植树造林等；公益事业是指有关本村公共利益的福利事业，如建托儿所、办敬老院、扶危助困等。在松散的个体状态下，需要有代表公共利益的组织来凝聚共识和助推行动，以实现集体的抱负。否则，“有理性的寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。[14]因此，村委会就成为一种服务于村民共同利益的执行组织，对于涉及基层自治范围内的重大事项需要经过村民会议或村民代表会议的讨论决定，[15]并由村委会负责具体办理。村委会不是村民自治权力的本源主体，不享有行政强制权。但在疫情防控中，村委会可以主动或应村民要求，为村民提供帮助、发放防疫物资、改善村内公共卫生条件等，以在自治框架内起到公共物品供给的作用。
（二）村委会依法承担的法定职责
传统公共行政的运作高度信赖与依赖官僚理性，并排斥私人对行政的参与，[16]而现代社会条件下，“行政任务日趋呈现出增量化、复杂化和多样化的态势”，[17]若采用纯粹的传统行政模式，会导致行政任务难以履行，进而引发其他风险，因此，可以由立法为其他社会主体设定必要的法定义务，以实现更好的社会共治。在重大公共卫生风险防控中，
村委会对其法定义务的承担，属于一种第三方行政式的参与路径。行政主体通过对作为第三方的社会主体的说服、强迫、操控，以及利用法律和民事救济等措施，建立或加强执行行政任务的节点，以更好启动对其他社会主体的管控。在风险社会条件下，国家全面控制的能力削弱。且行政机关仅是社会治理网络的一类节点，而众多社会主体则构成了其他重要节点。[18]村委会作为一种基层群众性自治组织，具有动员所属村民的天然组织优势和信息采集便利，行政机关可以将其作为助力杠杆。一旦政府宣布某种应急决定，或符合法定义务的启动条件时，村委会即应当实施有关活动。
为了提高重大公共卫生风险防控的实效性，许多法规范明确了村委会在必要情况下以自己的名义对某些义务的承担，主要有如下几类：一是信息的收集与报告，如《突发事件应对法》第39条第1款、《传染病防治法》第31条规定的信息报告义务；二是动员与组织村民，如《突发事件应对法》第55条、《传染病防治法》第9条第2款规定的动员组织村民参与的义务；三是直接处置，如《传染病防治法》第27条第2款规定的“消毒处理”义务。村委会应当根据立法设定的义务，有序地参与到公共卫生风险的防控活动中，否则应被依法追究法律责任。
（三）村委会依委托或指挥承担的辅助职责
根据国家统计局的数据显示，2019年末我国农村人口约为552亿人，占总人口的394%。[19]而我国的行政机关主要设置于城市之中，农村的行政力量极为薄弱，无法承担起全部的应对职责，此时，行政机关可以将村委会作为一种重要的辅助力量。在此关系的建构中，双方处于相对平等的法律地位，村委会构成行政机关的“延长的物理手臂”，[20]并以行政机关的名义参与相关行政任务的实施。根据独立程度的不同，村委会承担的辅助职责主要包括两类，分别是受行政机关委托时所承担的独立辅助职责和在行政机关指挥下所承担的从属辅助职责。所谓委托，是指行政机关请其他组织或私人代为办理某种行政事务，并由委托机关承担法律后果的辅助方式。[21]如行政机关委托村委会代为发放救灾物资、送达通知等。所谓指挥，是指其他组织或个人在行政机关工作人员的直接带领下，根据其具体指令而执行某些任务的辅助方式，如村委会在民警的带领下，对道路实施封锁等。由于村委会的辅助职责是以行政机关的法定职责为依托的，因此，一般不需要特别的法律依据，可以由行政机关协调村委会予以配合实施。
需要指出的是，辅助职责和法定职责经常是难以截然区分的，村委会的许多法定义务可以被视为对行政机关的协助，而村委会的协助也多被立法的原则性规定纳为法定义务，但这种区分依然具有一定的意义，有助于推进责任的有效承担。因此，我们可以将法定义务的明确性和法律责任的首要承担主体作为两者区分的参考标准。在义务的立法设定方面，比较原则的参与义务设定不宜视为法定职责，如《村民委员会组织法》第5条对村委会“协助”乡镇政府开展工作，以及《突发事件应对法》第11条第2款对有关主体“有义务参与突发事件应对工作”等的规定，更多是从促进参与和共治的角度提出的原则性要求，不宜作为判断法定职责与辅助职责的依据；而对于立法明确设定的拘束力较强的义务，可以视为法定职责，如《传染病防治法》第31条对“任何单位和个人应当及时报告”的规定，即是一种明确的法定义务设定。在法律责任的首要承担主体方面，无论是村委会受行政机关委托还是指挥的协助事项，在本质上都属于行政机关法定职责范围内的行政任务，而非村委会的自治事务或法定义务，其首要责任主体都是行政机关；[22]而对于立法明确设定的村委会应当以自己名义独立实施的义务，村委会是首要的责任承担主体，并由（或应当由）立法为其设定法律责任。因此，基于村委会参与法治化的要求，对那些既明确设定了参与义务，又为之匹配法律责任的事项应视为法定职责；而对那些仅原则性设定协助或参与要求，但又缺乏法律责任设定的事项，不宜视为法定职责，但在紧急情况下，村委会被施加了更多的协助义务，可以通过规范性文件或行政命令的明确而转换为法定职责。
三、村委会参与重大公共卫生风险防控的法治化困境
村委会对重大公共卫生风险防控的参与，存在着若干现实的法治化困境，既可能导致村委会偏离其宪法地位，也制约着村委会共治作用的发挥，需要予以检讨。
（一）村委会的宪法地位与行政传统路径的错位
村委会是按居民居住地区设立的基层群众性自治组织，是村民进行村务日常管理的机构，而非基层政权。但在村委会参与重大公共卫生风险防控的过程中，存在着实然层面乡镇政府对村委会行政化利用的传统路径依赖，与应然层面村委会作为基层群众性自治组织的冲突。
在国家层面，1958年起推行并迅速发展起来的“人民公社”这一“政社合一”组织形式，使国家权力直接深入到农村最基层，从而形成了影响至今的农村组织行政化传统。1978年后，随着人民公社的实际解体，乡村组织逐渐变得松弛。1982年《宪法》在总结各地实践的基础上，确认了村委会的基层群众性自治组织的宪法地位。同时，党和国家也在积极推动村委会的自治实践及其完善。村委会是一种通过社会自治而实现共治的组织化形式，而乡镇政府在宪法上不再直接管理农村社会事务，转由村委会承担，从而构成了非上下级关系的“乡政村治”模式。
但是，传统的行政模式更为强调层级、管制与服从，[23]由于乡镇政府无力承担繁杂而全面的行政任务，不得不将村委会作为其实施社会管理的工具。村民在经济上、人身上又依附于集体经济组织，无力抵御村委会的行政化。即使在2005年国家取消农业税后，乡镇政府依然可以凭借资源分配的权力，对村委会施加一定的控制。在重大公共卫生风险防控中，有些乡镇政府要求村委会全面承担起防控责任，乃至直接向村委会施加一些其不具有相应法律能力的任务，如在上级政府建议公众减少外出的情况下，要求村委会禁止所有村民外出、乃至封锁村道，从而产生了压力型、领导型的传统路径依赖与自治结构的冲突。而乡镇政府对村委会的过度利用，又进一步加强了村委会的行政化色彩，并将这种路径依赖在各类事务中予以固化。
（二）村委会的应对义务与参与手段配置的错位
村委会的有效参与，是重大公共卫生风险防控的重要保障。但是，村委会的参与手段却存在着不可避免的短板，导致其履责的法治效果不彰。
其一，村委会不享有行政强制措施实施权。根据《行政强制法》第17条第1款的规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施”；该法第70条还规定，“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内”，有权“以自己的名义实施行政强制”。因此，若无法定授权，其他组织不得以自己的名义实施行政强制措施。且《行政强制法》第3条第2款也是针对“行政机关”在突发公共卫生事件中所享有应急手段的规制路径，即必须符合“有关法律、行政法规”的规定。目前，“法律、行政法规授权实施行政强制措施的只有事业单位”，[24]村委会并未被纳入授权范围内。这使得村委会的参与手段缺乏强制力，面对不配合的村民时可能会感到无能为力。
其二，村委会参与职责的全面性与手段配置的原则性的冲突。乡镇政府与县级以上政府的施政路径不同，没有所属的职能部门和派出机构，但其管辖事务却十分繁杂。2019年1月，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出赋予乡镇政府执法权、以乡镇政府名义开展执法工作等改革，对于改善基层治理、推进执法力量向基层下沉具有重要意义。但是，在现行法律体系下，乡镇政府缺乏执法机构与执法资源，[25]必然有动力将其任务转由村委会承担。且《村民委员会组织法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等也为村委会设立了笼统而全面的协助职责，但立法对其履责手段的配置却是较为原则的，缺乏可操作性。村民自治并非“地方自治”，而是一种社会自治，具有国家还权于社会的色彩，并不以国家强制力为后盾；而地方自治是国家与地方对公权力划分，由国家强制力作为支撑。村委会对村民并不享有当然的命令权，相关立法大多以“动员”“组织”等词作为其履责的作用法依据，但这些词的“强制”传导色彩较弱，村委会不具有强制实施的手段和责任追究的权力。当村民不配合时，村委会只能通过其管理的集体经济资源进行威慑，或者采取其他手段强迫村民服从，但这又与其作为村民自治组织的宪法地位相违背。应对义务与参与手段配置的错位，使村委会处于两难的境地。
（三）村委会的组织模式与应急处理需要的错位
“效率是公共行政实践可行的目标”。[26]在重大公共卫生风险防控中，各类组织经常需要采取即时措施或涉及对法律规定、行政命令的即时执行，应当为其配置合适的组织模式。[27]而村委会的组织模式与应急处理需要之间存在的错位现象，使村委会的参与面临着尴尬局面。
根据成员构成或内部权力分配的不同，组织可以分为首长制与委员会制两种。前者由首长独立决断事务，优势在于组织成本低、决策迅速，但缺乏制约的首长容易产生专断和偏私；后者通过集体决议的形式决定事务，优势在于集思广益、相互制约，但存在组织成本高、决策效率低、责任不明确等弊端，在紧急事务面前可能会造成拖延。[28]一般来说，经济性事务领域宜采用委员会制，以发挥其公平、独立的优势，形成审慎决策；社会性事务领域宜采用首长制，以应对各种危及人身、社会健康、安全等的紧急事件。例如，日本的“村”作为一种基础性地方自治组织，设置作为议事机关的议会和作为执行机关的村长，村长是地方公共团体的首长，管理并执行地方公共团体事务，[29]其他执行机关被置于村长的管辖之下。[30]我国的村委会则实行“少数服从多数的民主决策机制”，[31]主要通过会议表决的方式处理重要事项，村委会主任只是处于较重要地位的委员之一，并非具有自主决策权的“村长”，立法对于各类职责的设定也是以村委会为责任主体的。重大公共卫生风险防控经常需要紧急决策与执行，更适宜采取首长制模式，而村委会的委员会制模式更适宜处理常态事务，村委会主任不具有法律意义上独立决策的能力。因此，村委会的组织模式面临着与任务性质不配备的局面，难以适应突发公共卫生事件法治化应对的需求。
但是，对效率的过度强调会导致公共机构倚重于单独行动，最终会威胁到民主原则。若公民提出疑问或要求分享权力，均易被视为妨碍公务或浪费时间。[32]一旦形成一种强制式的行政化路径依赖，就会使村委会主任成为事实上的首长，动摇村委会作为村民自治组织的宪法地位。
四、村委会参与重大公共卫生风险防控的法治优化进路
为了改善村委会在重大公共卫生风险防控中的法治化参与水平，应当遵循现行法治体系的安排，以村委会的宪法地位为前提，合理确立村委会的角色定位，
建构其对内（村民）实施管治和对外（村道）实施封锁的法治化进路。
（一）村委会应当确立“帮助者”的角色定位
“组织变革的困难之处是需要调整长期形成的个人行为模式或已经建立起来的组织行为方式”，[33]应当在综合考量村委会与村民、行政机关的关系的基础上，为村委会确立合理的角色定位，使其既能适应防控任务的需要，将村委会作为共治的重要节点，又不得破坏宪法对村委会的地位保障，以促进村委会参与的法治化。
美国学者博克斯描述了在特定社区环境下，社区公共服务职业者应对挑战的三种角色，即执行者、控制者和帮助者。其中，执行者是基于传统的价值中立目标，在政策制定与执行分离的基础上，为社区居民提供称职的职业化服务，同时尽可能远离政策制定过程；控制者则是以偏好特定的实质目标来影响政策制定过程，有时还会超越预期的职业者角色限定，目的是影响其上级、代议者和公民的行动；而帮助者既像执行者一样提供职业化的公共服务，也关心实质性的政策目标，且不同于控制者，更注重推动实现公民的自主治理和对公共事务的积极参与。[34]在我国语境下，村委会的宪法地位是确立村委会在参与重大公共卫生风险防控中角色定位的基础，而博克斯的前述理论则可以为我们更好地界定村委会的角色定位提供一种有益的借鉴。
在村委会与村民的关系方面，需要建构一种能够适应现代风险社会的互动模式。过于强势的村委会会成为一种控制者，破坏其作为村民自治组织的基础性地位，并可能成为基层政府的下级机构；而执行者模式的村委会，在当前农村的社会条件下，不仅难以履行其自治组织的本位职责，也无法有效发挥其辅助功能。在公共生活领域，“公民也需要积极参与决策，并能够为他们选举的公职人员的行动负责”，[35]因此，在现行法治体系下，应当为村委会寻求一种帮助者的角色定位，以充分激发村民主动参与公共事务的积极性。这不仅与我国宪法第2条的“一切权力属于人民”和人民有权参与各类公共事务的规定相吻合，也与《突发事件应对法》《传染病防治法》等立法中有关村委会“动员”“组织”村民参与突发公共卫生事件应对的规范设定是一致的。
在村委会与行政机关的关系方面，两者并非上下级。重大公共卫生风险防控工作的开展，应当遵循政府统一领导，卫生行政部门主导，其他行政部门分别依据职责参与的法治框架。[36]根据《村民委员会组织法》第5条的要求，在重大公共卫生风险防控中，村委会与乡镇政府的关系主要包括如下两个方面：（1）行政机关应当对村委会的防控工作给予有效的指导、支持和帮助。如根据《传染病防治法》第61条第2款的规定，地方各级政府应当保障农村基层传染病预防工作的经费。鉴于村委会在公共卫生风险防控领域专业知识和法律知识的短板，乡镇政府应当为村委会提供防疫指导、法治宣传支持等，以提高村委会防控工作的专业化和法治化水平。（2）村委会应当积极协助行政机关开展防控工作。村委会不仅是乡镇政府的辅助力量，也可以成为其他层级政府及其部门的辅助力量，且突发公共卫生事件的具体应对工作一般由县级以上政府及其有关部门按照职责承担，乡镇政府更多是执行上级政府及其部门的决定。[37]村委会具有的行政辅助力量的法律地位，同样也是一种“帮助者”角色的体现，可以起到连接行政机关与村民的杠杆和润滑剂的作用，以更有效地实现对重大公共卫生风险的防控。如根据《突发公共卫生事件应急条例》第40条的规定，在传染病暴发、流行时，村委会应当组织力量，协助有关行政机关、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作。
（二）村委会对内（村民）实施管治的法治优化进路
村委会作为农村地区最主要的社会组织，其对所属村民管治的实效性，成为本地重大公共卫生风险防控的关键因素。因此，应当确定村委会对村民实施管治的法治化路径，并为其履责提供有效的法治保障。
“协调是群体生活的驱动力，它比权威和控制更重要”，[38]村委会应当帮助村民明白表达和满足村民的共同利益需求，两者通过建立信任与合作关系，促使形成一种集体的、共同的公共利益观念，而非试图控制村民的行动方向。[39]村委会可以在自治事务的办理权限内，积极促进重大公共卫生风险的预防和控制，如推动制定更有利于紧急情况应对的村规民约、广播风险警示信息、宣传疫情防治方法、为村民采购和发放防护用品，并积极向政府反映村民的意见和建议等。其中，村委会基于自身判断，对风险警示信息的广播和疫情防治方法的宣传等，对村民仅具有指导作用，不产生法律上的强制效果。此外，村委会也可以主动采取一些必要的“自我保护”措施，如组织村民进行日常巡逻、流动检查等，以防止发生打砸盗抢等事件。[40]村委会的自治职责是基于其宪法地位而产生的，并基本确定了村委会的能力范畴，而其他职责的设定或承担，都不得威胁其作为自治组织的基础地位，否则可能导致其作用的异化。因此，村委会更适宜以村集体共同利益代表的身份，作为一种催化剂，促进村民积极参与进来，“将自我投入到一个社区之中，认同一个社区的权威，并愿意支持该社区的生活”，[41]从而形成良好的共治氛围。
在村委会对行政机关的协助方面，虽然《行政强制法》第17条第1款明确规定行政强制措施权不得委托，但该规定并未排除行政机关利用村委会执行一些不涉及行政强制措施的任务。如当县级政府决定对某个特定区域采取隔离措施后，即可以委托所在地的村委会为被隔离人员提供生活保障。对于不涉及行政强制措施的行政任务，可以较为广泛地采用委托式的独立辅助模式。鉴于行政强制措施实施的过程性，村委会可以作为在行政机关直接指挥下的辅助力量，参与实施某些涉及限制公民人身自由和财产权等的行政强制措施。如公安机关对某位村民采取强制隔离措施时，村委会可以在民警的指令下提供协助。此外，根据《行政强制法》第50条的规定，行政机关还可以委托村委会代为履行涉及排除妨碍、恢复原状等的行政强制执行事项。只要是法规范没有明确禁止的事项，村委会都可以参与进来，从而形成法治化的应急治理路径。但是，无论村委会承担何种职责，都不具有以自己名义实施限制村民的人身自由和财产权等行政强制措施的权力。村委会在履行法定义务时，也具有一定的自主空间，可以通过创新履责的手段和方式更好地完成任务，如充分利用信息化手段，做好信息收集报告和防疫知识宣传工作。
根据《突发事件应对法》第57条的规定，突发事件发生地的公民应当服从村委会的指挥和安排。但是，当村民不配合时，应当寻求一种有效的应对。其一，村委会以其自治职责实施某些防控任务时，当其指派的人员遭到恐吓、殴打的，依法享有正当防卫的权利，同时可以将违法行为人扭送到公安机关。其二，当村委会以其法定职责或者辅助职责执行任务时，其地位类似于“国家机关工作人员”，若遇到阻碍或暴力妨害时，则行为人涉嫌构成阻碍执行职务行为或妨害公务罪，应当由有权机关依法追究其法律责任。而当村委会不积极履行其各类职责时，也应当依据《村民委员会组织法》《监察法》《公职人员政务处分法》等的相关规定予以问责。
（三）村委会对外（村道）实施封锁的法治优化进路
以截断村道为代表的封村堵路现象在新冠肺炎疫情应对中受到了公众的广泛关注，且对村委会是否享有村道封锁权的问题也是众说纷纭。对此，以公物法理论为指引，有助于考察村道的法律地位以及村委会对村道的管治权。所谓公物，是指“直接供公的目的使用之物，并处于国家或其他行政主体所得支配而言”。[42]依据所有权的不同，公物分为国有公物、集体有公物和私有公物三类，根据我国《宪法》第10条第2款的规定，村道一般是村集体所有，因此属于供村民使用的“集体有公物”。我国调整道路管理的法律主要是公物管理法范畴的《公路法》，根据该法第6条的规定，“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道”，村道虽在事实上被公众所使用，但并非是享有《公路法》上地位的“公路”，可以被视为“由法律规定了作为公共用物管理的公物以外的公物”，[43]加之村道大多未经《公路法》规定的严格的路线认定程序并被作为公路使用，国家的介入程度较浅。所以，《公路法》第46条规定的不得设置障碍或进行其他影响公路畅通的活动等，并不是禁止村委会封锁村道的法律依据。
村道作为在农村集体土地上修建并由村集体所有的道路，主要服务于本村与外界的连通，[44]一般由村委会组织修建和管理。由此，需要讨论村委会对村道是否享有完全的封锁权。根据所有权理论，村民集体是村道的所有权主体和利用权主体，并可以由村委会代表其行使村道管理权，[45]因此，村委会无权限制作为所有权和利用权本源主体的本村村民（和在本村享有居住权的非本村村民）的正常通行。但是，村委会在一定程度上享有对非本村村民的通行管理权，其一，基于所有权，村委会应当拥有在特定情形下拒绝非本村村民在村道通行的权利，因为所有权主体对其财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利是对世权，且不受他人的非法干涉，这与城镇中的居民小区有权禁止非本小区居民进入与通行是类似的，[46]且根据《公路法》第18条的要求，村与公路在实体上也应当有物理区隔。即使村道在习惯或事实上被作为向所有公众开放的公物，也不得排除应急状态下所有权的行使。作为一种比较，“在普通法系国家，法律规定财产所有人有权决定谁可以进入或逗留在自己的领地内”。[47]其二，基于在所有权基础上产生的公物管理权，为了实现村道的利用目的和排除妨害其利用的行为，在应急状态下，村委会应当享有限制非本村村民通行的权利，且基于对公共警察的补充而产生的公物警察权，为了维持村道和村内的社会治安秩序，村委会应当享有对村道实施一定警察规制的权利。
但是，基于路网的连通性，村道并非是与公路完全隔绝的，政府在事实上也通过各种途径对村道的设置管理施加积极影响。由于《农村公路建设管理办法》第5条设定了县、乡两级政府对辖区内农村公路的建设管理职责，且村道也已经纳入了农村道路建设规划的范畴，[48]村道从而成为部门规章意义上的法上的公物或预定公物的调整范围，为政府提供了介入村道管理的抓手。当政府通过财政拨款修建村道时，[49]必然会对村道提出公共利用的要求。随着我国交通事业的发展，为了提高路网的连通性与利用效率，也有必要对村道施加一定的公共利用义务。如《广东省农村公路条例》第36条第2款规定，在村道及其用地范围内禁止设置障碍、非法设卡等。但是，鉴于不同的村道在路网中的地位不同，对其作为公物利用的支配强度也应有所不同。其一，对于在路网中具有较重要地位，公众无法绕行或绕行会造成较大成本的强开放性村道，以及基于立法规定或行政机关指定，纳入公路网范畴的村道，村委会并不享有全面的控制权，无权自行予以封锁。其二，对于仅连通村内与村外、以及在路网中具有方便替代的弱开放性村道，村委会具有更为全面的管治权，有权予以封锁。因此，在政府下达村道封锁命令的情况下，村委会对村道的封锁是执行行政命令。在政府未下达村道封锁命令的情况下，村委会原则上不得随意封锁村道，应当为公众通行提供便利；为了避免本村村民遭受重大损失，若村委会认为确实有封锁村道的必要性时，基于所有权的行使和村道的利用目的，是可以封锁弱开放性村道的，
但应当遵循比例原则，尽可能减少对公共出行的影响，且不得限制本村村民的通行。在非常事态结束后，“应当及时解除相关非常措施，防止将非常态措施常态化”。[50]
结语
在重大公共卫生风险防控中，村委会是行政机关的重要辅助力量。应当在尊重与保障村委会的宪法地位的基础上，以其自治权限、法定义务和辅助能力为前提，探索更好发挥村委会的共治作用的法治化参与路径。村委会应当在行政机关的指导或指挥下，发挥催化剂的作用，积极组织协调村民配合行政机关所采取的各类应急处置措施，且不得作出与行政决定、命令相反的行为，更不得非法限制村民权益。村委会应在现行法治体系之下，寻找一种符合自身宪法地位及角色定位的状态，并防止可能会产生的异化现象。而为了提升村委会参与的法治化水平，行政机关同样要提高践行应急法治的能力，对村委会的各类参与路径有着清醒的认知，尊重村委会的自主性地位，并及时全面地公开有关风险防控信息，为村委会的参与提供充分有效的法治保障。
注释:
[1]《农村地区如何做好新冠肺炎疫情防控》，河北省疾控中心网，http://hffgbe39ca68242cc43b4hv6kuw9ounb0u6vbk.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/zxyw/22224 jhtml.（最后访问时间：2021年1月18日）。
[2]《村民委员会组织法》第2条第1款。
[3]《村民委员会组织法》（试行）第3条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”
[4]如，1990年9月和1994年2月，民政部先后印发了《关于在农村开展村民自治示范活动的通知》（民基发[1990]24号）和《全国农村村民自治示范活动指导纲要》（试行）（民基发[1994]5号）。
[5]汪建荣：《〈传染病防治法〉的修订与主要变化》，载《上海预防医学》2004年第12期。
[6]《国务院法制办负责人就〈突发公共卫生事件应急条例〉答记者问》，载《人民日报》2003年5月13日第8版。
[7]《突发事件应对法》第29条第2款、第38条第2款和第55条。
[8]《突发事件应对法》第57条。
[9]《突发事件应对法》第66条。
[10]于安：《论国家应急基本法的结构调整——以〈突发事件应对法〉的修订为起点》，载《行政法学研究》2020年第3期。
[11][美]ES萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第10页。
[12]《村民委员会组织法》第1条。
[13]周义程：《公共利益、公共事务和公共事业的概念界说》，载《南京社会科学》2007年第1期。
[14][美]曼库尔奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中译，商务印书馆1999年版，第8页。
[15]《村民委员会组织法》第24条。
[16][德]马克斯韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第278页。
[17]史全增：《民营化视角下辅警的法律地位和职责范围研究》，载姜明安主编：《行政法论丛》第19卷，法律出版社2016年版，第180页。
[18][澳]罗林马兹勒、[澳]珍妮莱斯利：《试论第三方警务》，许韬译，载《公安学刊（浙江警察学院学报）》2008年第3期。
[19]《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网，http://hffgb36ad2738e62a4028hv6kuw9ounb0u6vbk.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913 html.（最后访问时间：2021年1月6日）。
[20]吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第124页。
[21]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第115页。
[22]吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第124页。
[23][美]B盖伊彼得斯：《政府未来的治理模式》（中文修订版），吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2013年版，第6、9页。
[24]江必新主编：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第367页。
[25]夏正林、何典：《我国乡镇政府执法权配置研究》，载《江淮论坛》2019年第6期。
[26][美]戴维约翰法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社2005年版，第259页。
[27]王旭：《重大传染病危机应对的行政组织法调控》，载《法学》2020年第3期。
[28]马英娟：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第113页。
[29][日]南博方：《行政法》（第六版中文修订版），杨建顺译，商务印书馆2020年版，第25页。
[30][日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第136页。
[31]《村民委员会组织法》第29条。
[32][美]理查德C博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》（中文修订版），孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2013年版，第84页。
[33][美]史蒂文凯尔曼：《发动变革：政府组织再造》，扶松茂译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第5页。
[34]参见[美]理查德C博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》（中文修订版），孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2013年版，第101页。
[35][美]G沙布尔吉玛、[美]丹尼斯A荣迪内利：《分权化治理：新概念与新实践》，唐贤兴、张进军等译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第64页。
[36]《传染病防治法》第6条第1、2款。
[37]《突发公共卫生事件应急条例》第40条。
[38][美]罗伯特B登哈特：《公共组织理论》（第三版），扶松茂、丁力译，中国人民大学出版社2003年版，第72页。
[39][美]珍妮特V登哈特、[美]罗伯特V登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第31页。
[40][美]Philip P Purpura:《警察与社区——概念与和实例》，杨新华译，中国人民公安大学出版社2009年版，第43页。
[41]Rosabeth Moss Kantor, Commitment and Community: Communes and Utopias in Sociological Perspective, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1972: p.73.
[42]吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第135页。
[43][日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第247页。
[44]2018年交通运输部公布的《农村公路建设管理办法》第2条第5款规定：“村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。”
[45]《民法典》第262条。
[46]《民法典》第271、274条。
[47][英]Alison Wakefield:《社会发展与警务变革——公共领域的社会化警务》，郭太生等译，中国人民公安大学出版社2009年版，第1页。
[48]《农村公路建设管理办法》第12条第2款。
[49]《农村公路建设管理办法》第15条第2款。
[50]杨建顺：《以法治思维和法治方式助力疫情防控》，载《法制日报》2020年4月17日第5版。
作者简介：史全增，法学博士，中国人民公安大学法学院副教授。
文章来源：《行政法学研究》2021年第3期。
