曹鎏：论我国法治政府建设的目标演进与发展转型
曹鎏摘要: 党的十一届三中全会以来，我国法治政府建设经历了酝酿、初创、发展与攻坚等阶段，已至深水区。持续深入推进法治政府建设必须处理好形式法治与实质法治、法治与“人治”、创新与法治、实体合法与程序合法、高权行政与柔性执法、自制与他律、整体性与局部性、统一性与阶段性、常态与应急行政法治、法治政府与法治国家和法治社会十大关系，因时而动、与时俱进，朝着构建服务型政府、守法政府、善治政府、透明政府、廉洁政府、高效政府、诚信政府、责任政府、数字政府和创新政府的目标迈进。2020年是我国法治政府建设的关键节点，需要站在新的历史起点上，探寻促进我国法治政府建设内涵式发展并提速转型升级的最优路径。
关键词: 法治政府 发展阶段 十大关系 目标构成 转型
2020年，是我国实现第一个百年目标以及全面建成小康社会的“收官之年”，亦是法治政府基本建成的“大考之年”。自党的十一届三中全会以来，从酝酿、初创到渐进式发展，中国特色法治政府建设道路已经越加清晰。认真梳理总结这四十余年的探索模式、经验积累和困境难题，对于实现法治政府建设向纵深发展，迈向新征程，进而推进我国社会主义民主政治发展无疑具有重要意义。
一、我国法治政府建设的发展阶段及其特征阐释
党的十一届三中全会正式开启了当代中国法治建设之路，法治政府建设随之开启，并历经四大发展阶段，实现了历史性飞跃。
（一）酝酿期（1978-1992年）
1978年，中国共产党召开了十一届三中全会，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制“十六字方针”。以此为引领，我国开始修改宪法和制定新的法律，法治建设步入恢复重建、持续发展、形成中国特色的光明大道。[1]
这一时期，我国法治建设刚刚起步，“法治政府”建设主要体现为“法制政府”建设，主要围绕国家经济建设中心和加强立法工作的主线开展。如1979年政府工作报告中提出要加强社会主义民主和社会主义法制；1983年政府工作报告明确指出，“要继续抓紧经济立法和行政立法的工作，国务院准备陆续制定一批经济法规，以适应现代化建设的需要”。1980年至1992年的政府工作报告中几乎都提及了加强经济立法和经济司法。
在加强行政立法方面，1982年，第五届全国人大五次会议通过《国务院组织法》，将国务院组织活动重新纳入法制轨道。1987年党的十三大提出，要加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序，使行政管理走上法制化的道路。[2]1989年，《行政诉讼法》出台，这是我国行政法治发展史上的第一个里程碑事件。《行政诉讼法》确立了“民告官”制度，对于倒逼行政机关依法行政、促进民主政治建设，发挥了不可替代的重要作用。1990年国务院出台了《行政复议条例》，与《行政诉讼法》共同构成我国行政救济的重要法律依据。这一时期，我国法治政府建设主要集中在“有法可依”目标的切实推进上，为开启政府法制建设奠定了基础。
（二）初创期（1993-2003年）
政府法制建设阶段，以依法行政为主题。1993年政府工作报告中指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”，首次提出依法行政的概念，从而在政府文件中正式确定了依法行政原则。同年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中明确要求“各级政府都要依法行政，依法办事”，“依法行政”正式出现在党的纲领性文件中。至此，我国“法治政府”建设的“依法行政”之路正式启动。1999年，国务院召开全面推进依法行政大会，出台首个专门性依法行政文件《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2003年3月，国务院修订《国务院工作规则》，将依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。
这一时期，政府法制建设的重要表现是法律规范的不断完善，包括《国家赔偿法》（1994年）、《行政处罚法》（1996年）、《行政监察法》（1997年）、《行政复议法》（1999年）、《立法法》（2000年）、《行政许可法》（2003年）等法律法规陆续出台。“法制政府”的规范体系不断丰富发展，为“依法行政”提供了更加完备的法依据。
本阶段我国首次提出了建设“法治国家”目标，为“法制政府”过渡到“法治政府”打下了基础。1997年，党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”是党领导人民的治国方略，这意味着我国法制建设实现了质的飞跃。“法制国家”转变为“法治国家”意义重大。依法治国的核心是治官治权。由于行政权与老百姓联系最紧密，“依法治国”和“法治国家”的目标提出，其实也包含着“法治政府”的建设目标，因为政府建设是国家建设的关键一环，[3]尽管“法治政府”没有作为一个“概念”被提出，但是为后续的法治政府建设无疑提供了最及时的养料。
（三）快速发展期（2004-2011年）
以“法治政府”建设目标为指引，不断深入探索，是本阶段的突出特点。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，并从十一个方面对全面推进依法行政、建设法治政府进行了部署。这是继2004年国务院政府工作报告首次提出“法治政府”概念后，第一次以纲领性文件专门对“法治政府”作出顶层设计。法治政府建设无法一蹴而就，纲要提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”2007年，党的十七大报告明确将法治政府建设作为我国“全面建设小康社会”的重要内容之一，这意味着法治政府建设在我国整体建设中具有了战略意义。2008年，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，对切实解决法治政府建设重点和难点在基层的现实难题具有对症下药的全局性意义。2010年，国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》，这是继纲要实施五年后的阶段性节点，一方面是法治政府建设取得了重要进展，另一方面，新问题不断涌现，意见的出台对新形势下如何与时俱进推进法治政府建设具有指引性作用。
这一时期我国正式提出“法治政府”目标，且主要集中于法治面向，突出表现在依法行政层面，以贯彻落实纲要提出的六大基本要求（合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一）为突破口。法治政府的内涵、刚性要求和延展构成等问题尚待进一步研究。
（四）攻坚期（2012年至今）
2012年党的十八大胜利召开，正式开启中国特色社会主义新时代。与此同时，法治政府建设被赋予了新的使命，目标更加明确，进入快车道。党的十八大报告首次明确提出2020年小康社会全面建成的目标就包括法治政府基本建成。法治政府建设成为政治宣誓，并有了明确时间表，这是史无前例的。此后，法治政府建设的中国方案不断丰富和完善。2013年政府工作报告提出建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，2014年政府工作报告提出建设法治政府、创新政府、廉洁政府，2015年和2016年政府工作报告提出建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，这都是探索法治政府具体面向的生动体现。党的十八大提出了新的十六字方针，即“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”。“新十六字方针”的提出，是从立法、执法、司法和守法四个维度加强对法治政府、法治社会和法治国家一体建设的研究，在新的历史方位中，法治政府建设需要在立法、执法和司法层面推进综合性改革。[4]我国法治政府建设也进入攻坚期和深水区。
执政党对法治政府建设的高度重视和持续推进成为这一阶段的突出特点。2014年，党的十八届四中全会决定全文关涉法治建设，明确提出法治中国的目标，并强调法治国家、法治社会、法治政府一体推进。2015年，中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称“新纲要”）。法治政府建设的纲领性文件首次以党政联合发布的形式，对于强化党委对法治政府建设的领导，实现法治政府建设的党政同责，具有战略意义。新纲要以2020年为目标导向，对今后五年法治政府建设的目标、路径、施工图和路线图作了全面部署，成为当前各级行政机关尽职守责的基本遵循。2017年，党的十九大报告中明确提出2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的时间表，这是对我国法治建设升级版的部署，凸显了中国特色法治之路的本质特点。2019年，中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平同志指出，“法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用”。法治政府建设要率先发力和突围，要运用体系化思维解决法治国家、法治政府和法治社会的统筹推进，以实现三者的互促互洽。
通过量化评估促进法治政府建设成为这一时期最靓丽的风景线。尽管法治政府被作为发展目标提出，但是实践推进效果并不尽如人意。看得见、摸得着的法治政府，似乎遥不可及，法治政府指标评估体系正是适应这一形势需要而产生。[5]2006年，袁曙宏同志提出构建我国法治政府指标体系的设想。[6]2007年，马怀德教授提出“法治GDP”概念，主张从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动。[7]2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确要求加强依法行政工作考核，此后，各地各部门陆续展开了法治政府评估：[8]政府自我评估以北京、天津、湖北、广东和湖南为代表，[9]第三方评估以中国政法大学法治政府研究院发起的“百城法治政府评估”[10]为代表（以下简称“百城评估”）。
面对前所未有的社会转型期，公民权利意识不断增强、社会价值观多变多样多元、社会争议多发以及互联网时代的到来，对政府治理提出了诸多挑战和难题。这对法治政府建设提出了更高的要求。新时代法治政府建设内涵更加丰富，既要坚守法治底线，同时要能够满足与时俱进的老百姓期待，让法治建设成效真正惠及于民，老百姓有实实在在的获得感。
二、现实难题：亟待解决的十大关系解析
改革开放四十年来，在党中央和国务院自上而下强力推进下，我国法治政府建设成绩斐然。与此同时，随着法治政府建设进入深水区，与法治政府目标相悖离的深层次问题逐渐暴露，构成影响法治政府建设迈向更高水平的阻滞性因素。根据党中央和国务院有关法治政府建设的战略目标和具体要求，结合中国政法大学法治政府研究院百城评估的持续性观测，笔者认为，未来法治政府建设取得实质性进展的突破口，应当以解决以下十大关系为根本依托。
（一）形式法治与实质法治
“法治”是治国理政的基本方式。法治，并不仅仅是一种形而上的价值诉求，或者程序化的规则训诫，它更是一种特定时空背景下的社会实践，它与特定历史场域下的其他社会实践深深地联系在一起，它也必须回应特定时空背景下特定民族的社会、政治诉求。[11]随着经济社会发展的演进，我国的法治建设不再单纯关注法律体系的完备和立法技术的完善，而是增加了实质性的价值标准。党的十八届四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，并提出“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”，充分体现了我国由“形式法治”向“实质法治”迈进。[12]
当前，我国法治政府建设在“建章立制”方面成效显著。百城评估结果显示，法治政府建设的标配制度已渐趋完善，但在制度落实和执行方面依然存在短板。新时代的法治政府建设不仅要实现有法可依，其也承担了更好地服务人民，更好地改善和优化营商环境，维护公民、法人和其他组织合法权益的使命。新时代的法治政府建设，要侧重实现良好行政、合理行政的目标，让老百姓在每一个政府活动中均能感受到公平和正义，以回应人民日益增长的对法治政府建设的美好向往，让老百姓有更强的安全感和幸福感。
（二）法治与“人治”
为政之要，唯在得人；治国理政，关键在人。所有的制度规范，最终都要依托于人去具体落实。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部“全面推进依法治国专题研讨班”上指出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，强调了“关键少数”在推动我国法治建设中的重要作用。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，明确了法治建设第一责任人职责必须坚持的原则，并对加强法治建设的组织领导、履行法治建设职责、加强督察考核等提出了具体要求。这都体现了我国法治建设中要依靠“人治”推进法治的现实国情。
此外，2014年底修改的《行政诉讼法》增加了“行政机关负责人出庭应诉”制度，这一旨在解决告官见官的中国特色制度，虽然有悖于代理制度之嫌，但其对于强化官员的法治意识无疑具有难以替代的现实价值。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，旨在通过实现法治政府建设的责任闭环，进而促进法治政府建设的全面加速。历史和现实告诉我们：在中国的现实语境当中，人的作用不可忽视，我们的法治政府建设要解决文件和口号的形式主义和虚无主义问题，就必须要提升“关键少数”自觉运用法治思维、法治方式来解决好发展问题的能力。在深入攻坚法治政府建设过程当中，我们必须要解决好制度之治、法治和依托于人、政治之间的关系问题。
（三）创新与法治
创新和法治是我国改革开放以来的永恒话题。创新和法治在我国不同发展阶段有着不同的关系模式。20世纪70年代末的改革开放初期，侧重改革创新先行，法治适应改革开放的需要；20世纪90年代以来的改革开放深入推进时期，呈现出改革创新为主，法治作保障的状态；党的十八大以来的全面深化改革时期，侧重以法治引领改革创新，用改革创新推动法治发展，[13]改革创新与法治的关系始终处于动态调整中。
全面深化改革和法治中国建设构成当前两个最鲜明的时代主题。然而，由于法治与改革创新具有不同的思维走向，二者在很多方面存在着冲突。[14]在法治政府建设过程中，创新是行政管理的基础逻辑和社会发展的动力，行政机关执法的最终目的是为人民服务，所以管理和服务要与时俱进，不断回应老百姓需求。在这一过程中我们看到政府的创新意识，如放管服改革、“最多跑一次”“社会信用体系”与“红黑名单”等，都是政府在为人民服务过程中进行的手段和方式创新。而法治，则要求稳定性和可预期性，要求行政机关严格依法办事。尽管二者内在逻辑不同，但处理好二者的关系尤为必要。
改革创新明确了法治建设的路径和方向，但更需要法治的引领和保障。[15]纵观中国制度发展进程，虽有过多次“变法”，但皆因机制缺陷、动力不足等明显局限而成效不显。[16]改革创新需要有“破”的勇气和魄力，但也应依赖法治思维和方式，捍卫法治红线。在推进法治政府建设过程中，地方可以根据实际情况，积极探索创新，但是必须要在法治轨道上进行，这是法治政府建设的底线性要求。
（四）实体合法与程序合法
我国曾是“重实体、轻程序”的国家。随着我国法治建设的持续推进以及法学研究的不断深入，区分人治与法治的分水岭就在于程序之治已基本达成共识。行政权主要表现为裁量权，通过程序控权弥补实体控权的不足，已经成为把行政权装进制度之笼的重要路径。我国愈加重视解决法治政府建设过程的“程序合法”依据问题，并已出台多部以程序为核心内容的法律规范。根据修改后的《行政诉讼法》，个案中被告涉嫌违反法定程序的，具体细化为明显重大违法、一般违法以及轻微违法三种类型，判决形式分别为无效判决、撤销判决以及确认违法判决。
虽然我国尚未制定统一的行政程序法典，但已有多个地方陆续出台了地方行政程序规定。地方的自发性探索，我国地方包围中央的程序立法进路，充分反映出地方政府希望通过程序控权实现自我规制的现实需求。此外，随着行政诉讼多个案例，如“田永诉北京科技大学案”“刘燕文诉北京大学不授予博士学位案”“于艳茹诉北京大学撤销学位案”等判决书中将违反程序正当的基本要求提升到程序违法的层面，通过司法倒逼行政机关遵循最低限度程序公正要求已经初步实现了正当程序原则法定化的目标。
实现结果的正义性是我们的追求，但通过看得见的正义提升结果的可接受度是最佳路径。程序亦具有独立的价值。实体合法、合理的判断具有一定的裁量空间，而程序合法则是看得见、摸得着的刚性要求。“法律的正义只有通过公正的程序才能得到真正的实现。因为公正的程序是正确认定事实，正确选择和适用法律，从而作出正确判断的根本保证。因此，程序公正的原则是现代行政程序的起码要求，是现代行政民主化的必然要求”。[17]深入推进法治政府建设的过程中，规制行政裁量权的最优路径就是要依托于程序法治。因为正义不仅要实现，而且应该以看得见的方式来实现；只有过程看得见，结果才可信服。这是提升政府决定质量，并增强执行力和效能性的必由之路。
（五）高权行政与柔性执法
现代国家以人为本，政府存在的逻辑需要行政机关能够持之以恒地为老百姓提供优质服务，这就要求各级行政机关不断丰富、创新行政活动方式，实现从高权方式到高权与柔性执法相结合的行政模式。非强制行政带有柔性色彩的执法方式建立了官民之间的合意基础，有助于维护社会和谐、保障公民尊严，因此更有助于推进服务行政理念的实现。[18]行政奖励、行政调解、行政协议、行政指导等柔性执法方式，既能够实现行政管理的目的，也符合比例原则所要求的最小侵害原则。近年来，国务院多个法治政府建设的纲领性文件均强调要不断探索柔性执法方式，行政协议、行政指导的普遍适用也充分反映出柔性执法的强大生命力。
柔性执法对于服务型政府的构建非常重要。然而，转型期高度不确定性和复杂化的社会状态，以工具理性为主要考量的柔性执法出现隐藏根本矛盾、柔性边界模糊、违法执法、执法不作为、利益相关者负效益等治理失灵现象。[19]在下一阶段的法治政府建设过程中，行政执法应当继续秉持严格依法行政的基本原则，同时不断探索让老百姓更有获得感、尊重感的行政执法方式，做到“刚柔并济”。
（六）自制与他律
传统法治观强调立法权和司法权对行政权的控制，然而，我国法治发展过程中的立法监督实效性不足以及司法监督不到位，已经成为严重制约因素。在我国政府主导的法治模式之下，对立法机关和司法机关“过度依赖”，无法有效解决中国行政法治建设的深层次问题是我们必须正视的客观现实。[20]
现代行政法的一个典型特征是从以司法审查为中心转向以行政过程为中心。[21]我国政府通过机构改革、政府信息公开、行政复议、行政决策民主化、行政执法监督、法治政府督查等方式，实现自我预防、自我纠错。相较于被动的、高成本的立法监督与司法监督，行政系统内自我监督无疑具有不可比拟的主动性、低成本、高效便捷的优点。
另一方面，过分强调行政权的自我监督，也可能存在监督动力不足以及难以触及根本的问题，故外部监督依旧十分必要。通过外部监督的他律方式，可以倒逼行政系统内的自我监督机制发挥作用，又能够形成有益补充。未来一方面要解决行政系统如何更加高效、有效地自我规制问题，同时也应进一步加强外部制度的制约，多维并举倒逼行政监督发挥作用，促进行政机关依法行政、良好行政。通过系统外监督和系统内监督发挥合力，促进行政权的有效运行，进而提升政府的权威性和公信力。
（七）整体性与局部性
各地区经济发展不均衡，也带来了法治发展的不均衡。通过百城评估发现，我国法治政府建设存在东部区域法治政府建设情况整体好于中西部地区，长三角和珠三角城市群法治政府建设的整体上略高于其他城市群，优势很明显。[22]法治与经济是相互影响的，不同地区经济发展状态会影响法治建设进度，而区域及城市群的法治发展不平衡也会进一步加剧经济社会发展的不平衡，甚至出现“恶性循环”。法治政府建设目标无疑是整体的，当前整体和局部之间存在紧张关系，亟需解决均衡性发展问题。另一方面，不同行政机关的法治水平也存在明显差异性。总的来讲，层级越高的行政机关，其法治化水平越高，级别越低的行政机关，短板和缺陷越明显。然而，基层政府是与老百姓接触最为密切的行政机关，是行政机关进行社会管理、提供政务服务的前沿阵地，是行政争议发生的集中地，这也造成了我国法治政府发展中关键部分成为薄弱环节的困境。
由此，正视发展不均衡引发两极分化甚至出现马太效应这一客观现实，必须探索能够有效促成协同发展的“良方”。当前我国正在进行的法治政府建设示范创建活动，就是以树立典范和榜样，以先进带动落后，促进我国法治政府建设整体水平提升的有益举措。全面建设小康社会，一个都不能少；全面建成法治政府，一个也都不能少。法治政府建设均衡发展难题，需要重点突破和持续性关注，进而实现法治政府建设的整体提升。
（八）统一性与阶段性
任何一种法律制度都含有特定的目的追求，法律目的在法律制度的生命周期中都发挥着至关重要的作用，
[23]我国法治建设亦是如此。法治政府建设是一项长期工程。自党的十一届三中全会以来，我国不断推进法治建设，并在不同的社会发展阶段确立了阶段性发展目标，以指引我国法治政府建设不断向前推进。实践中，无论是一年计划、五年抑或十年规划，均是围绕建设社会主义现代化强国的目标所进行的周期性布局，前进方向是确定、统一的，但法治政府建成无法一蹴而就，而是需要根据实践情况逐一攻克阶段性难题，实现阶段性目标，进而达至最终目标。
同时，法治政府发展的统一性与阶段性也是在动态调整。2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出用十年左右的时间建设法治政府；2012年党的十八大提出2020年基本建成法治政府的目标，2017年党的十九大又提出2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的目标。法治政府建设目标渐进式演进，并不断调整并优化，以服务于总体统一性目标实现。
（九）常态与应急行政法治
2003“非典”疫情充分暴露了我国应急法制的不健全。2007年8月，十届全国人大会常委会第二十九次会议通过《突发事件应对法》。此后的多起突发事件中，政府在应急过程中依旧暴露了很多缺陷和不足。随着2020年新型冠状病毒疫情防控常态化，再一次警示我们要解决好常态政府法治与应急状态下政府法治应当如何实现互补互促问题。
行政应急是国家存在的职能要求，国家存在的基本或最大的理由是保护全体人民的生命健康和财产安全，当全体人民的生命健康和财产安全受到威胁的时候，国家有义务采取可能采取的手段给予救助。[24]面对突发事件，尽快恢复公共秩序，最大限度地保护人民权益，显然更加依赖于行政权的高权性。应急状态与常态下的行政法治存在诸多差异性。如《突发事件应对法》第11条[25]对行政行为比例原则的要求强调最大保护原则，就与常态下要求的最小侵害原则具有明显区别。此外，应急状态下对行政程序的要求必然也要有所放宽，更侧重简便、高效，但也必须在法治框架内行动。突发事件应对法治其实不仅要消除突发事件本身造成的危害，也要避免紧急权力滥用可能造成的危害或威胁，突发事件应对法治与常态法治并存且互动。[26]在此过程中，既要尊重非常态的特殊性、应急性，又要保持最低限度的正义。如何平衡“法治”和“应急”的关系，“法治”可以在什么限度内“收缩”，公民权利克减的边界等问题，都是法治政府建设在实现全方位发展过程中必须补白的领域。
（十）法治政府与法治国家、法治社会
2013年2月23日，习近平总书记在中共中央政治局进行集体学习时提出：要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。党的十八届三中全会强调，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2019年2月，在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记再次强调，推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。
从中国改革开放四十多年经历的发展历程以及取得的成就来看，政府充当了“排头兵”的角色。相较于法治国家、法治社会，法治政府建设率先取得了显著进展和成效。在当前以及未来的一段时间内，随着市场经济的不断发展完善，解决政府缺位、越位和错位问题是永恒主题，这无疑决定了法治政府建设必须率先突围的现实逻辑。
另一方面，法治国家、法治政府、法治社会相互联系、相互支撑、相辅相成，其中法治国家是目标，法治政府是主体，法治社会是基础，三者本质一致、目标一体、成效相关，缺少任何一个方面，法治中国的擎天大厦就不可能矗立起来。[27]因此法治政府建设的时间表，实质上还要受制于法治国家、法治社会的推进进度。提升执政党依法执政的水平，强化党委对法治政府建设的组织领导，关注法治社会建设，促进社会共治，通过法治社会建设倒逼法治政府建设，这些构成法治政府建设得以全面提速的关键着力点。
三、新征程：法治政府建设目标的理想构成
2020年已至，法治政府建设进入关键节点。2020年既是国家十三五规划的收官之年，也是新规划的开局之年，同时新纲要的实施周期亦进入最后阶段。一方面是改革开放四十年来我国法治政府建设取得巨大成就的路径依赖亟需升级并提速；另一方面，随着经济社会发展以及老百姓期待，前述十大关系所反映出来的现实难题亟需对症下药并全面攻克。法治政府建设的未来之路亟需站在新的起点上，实现飞跃和突破。笔者认为，以2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成，国家治理体系和治理能力现代化基本实现为目标导向，2020后的法治政府建设的内涵必然更加丰富和立体，理想的目标构成至少应当涵盖以下十个面向。
（一）服务型政府
以人为本、执政为民，是我们党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，也是建设法治政府的根本思想基础。[28]公民本位、社会本位的政治理念也要求法治政府建设必须体现为民服务的基本属性。政府的权力来源于人民，所有政府活动都要以人民权利实现和生活幸福为出发点和落脚点。我们不仅需要不违法的保守型政府，更需要一个积极作为的有为政府。打造服务型政府是建设法治政府的动力之源。从政府模式的发展来看，法治政府的构建路径也是从统治型向管理型再向服务型演进：我国计划经济时代的政府是管制型、全能型政府，侧重秩序行政，规制权利膨胀，进入市场经济时代，政府应当转变理念，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，向给付行政迈进，为老百姓提供高效便民的优质服务，进而为整个社会稳定和经济发展服务。
服务是法治政府的生命线。[29]构建服务型政府是法治政府建设的出发点和落脚点，解决政府存在正当性和根基问题。党的十八大以来推行的放管服改革、为优化营商环境提供法治保障、非权力性执法方式的推广使用等方面，无不是以提供最优质服务为出发点的。在给付行政时代，政府管理要树立“顾客导向”思维，以彰显法治政府建设的政治意蕴，即通过法治政府建设持续增进人民福祉的基本目标。
（二）守法政府
法治的核心和精髓是政府守法，即依法行政，建设法治政府，这在政府和社会各方已达成广泛共识。[30]依法行政原则是行政法的基本原则，[31]也是底线性要求。我国法治政府建设初创期就是以“依法行政”为起点的。依法行政是现代政府的一个基本特征，依法行政原则既是行政法的首要原则，也是根本原则。[32]严格依法行政，是建设法治政府的核心内容，[33]也是法治政府的基本要求。法治的最核心理念就在于法律至上，宪法至高无上，“法无明文规定不得为、法定职责必须为”。守法是对政府行政的最基本要求，守法政府是法治政府的应有之义。政府守法既要做到实体合法，也要满足程序合法的基本要求。在法定程序阙如的情况下，政府活动亦必须满足最低限度的程序要求，具体涉及听取陈述和申辩、说明理由等制度。随着我国社会主义市场经济不断向纵深推进，政府活动必须在法治轨道上运行，不得滥作为、慢作为和不作为，做守法政府。
（三）善治政府
党的十八届三中全会强调，推进国家治理体系和治理能力的现代化。政府治理能力现代化对善治政府提出了明确指向，涉及常态和应急两个方面。政府“善治”强调公共治理更多协商、更少强制、更多参与、更少命令，强调规制方式的柔性化和非强制化，包含了许多“实质主义法治”精神，应当成为我国行政法治推进过程中较长时期的发展目标。[34]
建设善治政府，首先要转变政府的治理理念，从管理到治理，旨在强化有限政府、有为政府的意识。法治政府首先要做到职能科学，即政府权力运行要有边界意识，本质上涉及政府和市场、社会和公民个人之间的关系问题。按照行政许可法，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，或者采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。这表明了无限政府到有限有为政府的转变。社会主义市场经济的发展，首先要解决政府从管不好、管不了的事务中解脱出来。政府应当从客观上意识到，政府并非万能的，要多吸取民众的智慧，多协商。
善治政府亦强调合作共治。参与是民主的基石，公众参与是现代公共行政发展的世界性趋势。公众参与制度具有保护公众合法权益、加强对行政主体的监督，在行政主体和公众之间形成共识，增强行政行为的合法性和可接受性，提高行政效率等作用。[35]善治目标实现必须要重视与公众的“合作治理”。在行政法规、规章、行政规范性文件制定过程中将征求公众意见特别是听取利害关系人意见作为必经程序，在食品药品监管、环境治理等民生领域以及突发事件应对过程中，注重调动公民的自律意识，发挥行业协会、社会组织的自治作用，这对于实现善治目标极为必要。充分调动公民参与经济社会管理的积极性，发挥公众群体智慧的优势，无疑是打造“小政府、大社会”的必由之路。
此外，善治政府亦强调政府活动要以良好行政为目标。政府活动要做到公开、公平、公正，行政裁量权行使要更加规范。要通过完善行政裁量基准制度促进个案正义的实现，让法治建设成果真正惠及老百姓。同时，应急状态下，要注重提高政府应急管理能力的现代化，依法、高效行使应急处置权，以实现公共利益最大限度的维护，确保人民生命财产损失程度最小。
（四）透明政府
阳光是最好的防腐剂。公开治百病。现代行政强调公开，并不断进行着增加透明度的行政民主化转型。[36]行政公开是保障公众知情权，满足其合理预期的需要，亦是监督行政机关依法行政、促进其积极优质地为公民和社会提供服务的制度设计。简言之，行政公开是当代行政法律制度的生命。[37]
2007年出台的《政府信息公开条例》是继《行政诉讼法》出台之后，我国行政法治发展史上的第二个里程碑立法。条例对于实现以公开为原则、不公开为例外的现代政府理念，保障公民知情权，促进法治政府建设有着特殊的意义。而行政公开不仅仅指政府信息公开，政府信息公开只是行政公开的一个方面。我国的行政公开，从内容广度上来讲，指向政务公开。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，确立了，“决策、执行、管理、服务、结果公开”的“五公开”要求，该意见将静态的信息公开扩展为动态的全过程公开，涵盖事前、事中和事后全流程，对于打造阳光下的政府，提升政府活动透明度，至关重要。透明政府既是法治政府建设的基本要求，也是避免政府活动暗箱操作、权力寻租，进而倒逼公职人员依法履职的有效助推器。
（五）廉洁政府
治理腐败是世界难题。中国共产党历来将反腐倡廉放在突出的位置，这涉及执政根基。尤其是十八大以来，我国加大了反腐败力度，不断取得新成效。反腐倡廉不仅是执政党的基本政治责任，也是政府不可推卸的重要使命。在现代行政管理活动中，廉洁性更是成为评价政府管理水平与状况的一个重要指标，也是现代政府追求的所谓“善政”的基本要素之一。[38]廉洁政府建设关乎政府存在的正当性与合法性以及政治稳定，[39]政府腐败会制约社会经济的发展，丧失民众的信赖，失去生存之基。
加强廉洁政府建设应多维并举。首先，进一步转变政府职能，下放本应属于市场和社会治理范围的职责和权力，减少政府权力寻租的空间，防止权力使用和利益之间出现不当连接以及权力私有化。其次，行政人员行为规范化是廉洁政府建设的有力保障。[40]廉洁政府的打造对政府工作人员廉洁性有着严格的要求。我国监察体制改革之后，根据《宪法》和《监察法》，纪委监委合署办公的“集中统一权威高效”的反腐败体制已经建立起来，反腐败斗争已经取得压倒性胜利。政府工作人员作为监察对象的主要构成，其廉洁意识和职业伦理道德水平将得到极大提升，但同时也要解决好科学界定并测量廉洁行为，积极探索激励容错机制调动工作人员积极性，以促进其勇于担当积极作为的尽职守责精神。廉生威、公生明。打造廉洁政府是法治政府的应有之义，也是提升政府公信力和权威性的必由之路。
（六）高效政府
国家作为一种社会组织形式，其价值追求是实现社会的整体效益最大化。[41]在行政领域尤其如此。程序和效率是行政法的两大属性。[42]不同于立法机关和司法机关，作为执行机关，政府对效率的追求更为强烈。可以说，高效是行政的第一生命。国务院多次政府工作报告以及国务院文件中均对高效便民、建设高效政府作出具体部署。高效内含于服务型政府之中，是能够直接提升老百姓幸福感的重要追求，具有较强的独立价值。
高效政府是效率、效益和效能的有机统一。首先在效率方面，强调“用最少的时间”。比如行政许可法、政府信息公开条例等均对办事期限作出了严格限制，行政复议期限要远远短于行政诉讼的期限要求，等等。其次，效益强调工作的“性价比”，即“以最小的投入，最大的产出”。政府应当最大限度地降低管理成本，为社会提供公共产品、为公民提供服务时，应本着节约的原则，构建“廉价政府”“低成本政府”。[43]近年来，我国在行政决策和规范性文件制定中引入“成本效益分析”方法，就是对这一目标的追求。此外，效能性强调解决能力低下、懒政怠政的问题，要求提升工作人员管理和服务能力，要激发公职人员的担当精神，促进其积极履职，提升工作效能，提升服务质量。党的十八大以来持续推进的放管服改革，综合执法体制改革等创新性举措，都是以不断提高效能性为基本目标。效能政府的打造需要不断挖掘政府权力运行的时空要素，重点突破，形成有益化学反应，这构成法治政府建设永葆生命力的源泉。
（七）诚信政府
诚信是民主政府必备的品质。[44]诚实信用原则也是我国行政法的基本原则。2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出守法诚信的政府建设要求；2014年党的十八届四中全会将诚信确立为我国法治政府建设的目标之一；2016年国务院发布《关于加强政务诚信建设的指导意见》，提出“加强政务诚信建设，充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用，进一步提升政府公信力”。诚信是政府合法性的道德基础，是政府赢得人民信赖和巩固政权的必要条件。[45]政府诚信建设关乎政府权威性和公信力问题，是政府实现依法行政、良好行政的基础。
诚信政府建设强调政府不能出尔反尔、反复无常，对信赖利益造成损害要进行填补。与法治政府相适应的诚信政府建设，一方面要依托于系统内部的制度建设，如守信激励与失信惩戒机制，加强公务员诚信教育，建立政务诚信内部专项督导机制等；另一方面也要加强外部监督，进一步推进政务公开，自觉接受人大、政协监督和司法监督，并建立社会监督和第三方评估机制等。
（八）责任政府
责任政府建设是法治的应有之义，法治内涵着防止权力用于谋求私利之目的。古希腊哲学家亚里士多德提出：“为政最重要的一个规律是：一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和属官不能假借公职，营求私利。”[46]公权力具有两面性，权责应是统一的：“有权必有责”“用权受监督”“违法受追究”“侵权需赔偿”。政府责任应是指政府及其官员因享有和行使国家行政权而相应承担的遵循宪法原则，维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。[47]责任政府面向是现代民主政治对法治政府的基本要求。我国已经建立了包括行政责任、道德责任、政治责任、法律责任在内的四维责任制度体系。这四类责任从不同维度对公职人员及其领导干部职责边界的设定，对于强化用权者的红线意识和高压线思维针对性强。通过整肃吏治、强化责任追究实现以儆效尤、倒逼依法履职的目标，这无疑构成法治政府建设过程中持之以恒的追求和任务。
（九）数字政府
随着互联网、大数据时代的到来，运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力已成为趋势。党的十九届四中全会明确提出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。这对政府建立健全制度规则，主动利用新技术手段，加快推进电子政务，打破信息壁垒，提高行政效能，提升服务效率，更好发挥政府作用提出了明确要求。2016年，国务院发布了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，提出加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，实现全国“一网通办”并开展试点，“互联网+政务”进一步推进。地方层面，诸多城市也对数字政府建设进行了有益的探索。
当前，大数据治理、互联网思维、人工智能在政府活动过程中的普遍使用，已经成为助力放管服改革、建设创新型政府，进而完成服务型政府打造的加速器。数字政府构建对于促进国家治理现代化、推动法治政府建设具有强大的作用和重要的意义，它使政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化、政府治理民主化，[48]还在实现政务公开透明，加强监督、预防腐败等方面实现了传统管理模式所不能实现的一些目标。简而言之，互联网在政府提供优化服务过程中，成为重要的硬件支撑，从决策到监管再到争议化解，“互联网+政务”的数字政府模式构建，应该是未来中国法治政府建设的一个新的着力点，这也是实现我国法治政府建设转型、升级、优化的重要突破口。
（十）创新政府
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。[49]创新是社会发展的动力源泉，社会的发展要求我们的政党和政府不断进行改革创新，去解决现实问题，回应人民需要。同时，我国社会发展和政府治理现实与理想之间的差距也为政府创新提供了广阔的空间。政府创新是政府改革、政府发展的题中应有之义、合历史逻辑的引申，[50]是服务型政府建设的基本途径。只有通过政府创新，与时俱进地调整管理和服务方式，回应人民群众对于美好生活的需要，才能实现服务型政府的目标，才能最终建成服务型政府。[51]
从中央到地方持续推进的行政管理体制改革，从秩序行政向给付行政治理理念的转变，从传统高权行政到强制与非强制、柔性执法相结合的执法方式的转变，从传统政务到“互联网+政务”到“智慧政务”服务平台和模式的转变等，各地政府以敢为人先的创新精神、改革精神不断提升依法行政水平，提高服务质量。创新政府已经成为法治政府建设的动力引擎。
四、提速、转型和升级：法治政府建设的未来之路
法治政府建设是系统工程，无法一蹴而就，久久为功。当前法治政府建设正处于关键节点，需要站在新的历史起点上，探寻促进我国法治政府建设内涵式发展并提速转型升级的最优路径。就当前法治政府建设已经取得成就、面临问题以及所处的新的时空方位来看，法治政府建设的长期性与阶段性，必然需要在坚守与试错中，以目标为导向，形成我国法治政府建设的最优方案。
（一）一揽子解决法治政府建设“有良法可依”的最优方案
法治政府建设必然要有完备的行政法律体系作为根本依托。我国已经建立了以行政六法为核心，涉及法律、行政法规、地方性法规、规章多个效力层级的行政法制度体系，实践中还存在着浩如烟海的行政规范性文件作为行政机关履职的依据。随着法治进程不断推进，政府管理活动内容和方式也在经济社会转型和老百姓期待中不断作出回应和调整。一劳永逸解决有法可依的现实需求在职权法定早已成为依法行政圭臬的共识之下，比以往任何时候都强烈。一方面是亟需填补的立法空白，另一方面，行政法体系中的不同法规范出现不一致、冲突等问题凸显，同时，及时回应经济社会发展的现实之需，提升立法的质量，打造良法制度体系，这都是实现行政法制度体系现代化过程中必须解决的难题。中国特色行政法体系亟需升级。受民法总则及法典化立法的启发，2018年开始，应松年教授和马怀德教授组织行政法学界开始研究行政法总则和法典化推进问题。定位上，行政法总则是中国行政法治大厦的基石，是行政法体系的基本法：既是对行政法基本精神理念的总结和提炼，也是将宪法对行政权最基本要求具体化的法。功能上，行政法总则能够为其他行政法规范提供依据，解决立法冲突，填补立法漏洞。可行性层面，行政法总则可以通过“大道至简”的立法思路，一揽子解决法治政府建设的标配问题，同时又能通过条文的前瞻性和开放度，以适应丰富的行政管理实践日新月异的发展变化。关于总则的基本内容，既要涉及彰显行政法治精神内核的基本原则体系，又要通过“提取公因式”的方法归纳出能够对所有行政行为予以规制的共通性实体规范和程序规则，并借助类型化的立法进路，最大限度地解决立法的包容性问题，以从源头上实现对行政权的全覆盖、无漏洞授权、规范、监督与救济。总则的立法宗旨应当以确保合法行政为基础，进一步解决实现良好行政和实质法治的制度供给问题。同时，鉴于行政法治体系分为常态和应急两种模式，应急状态下行政法治原则如何兼顾效率和法治，提升应急治理效能，最大限度地保护公共利益和人民权益，也是总则必须涉及的内容。以总则为基础，不断发展并完善部门法制度体系，以行政法法典化为最终目标，进而打造中国特色行政法治体系，这既是我国行政法实践和理论高度发展的必然结果，也是实现法治政府建设向更高层次转型的关键依托，更是我国对世界行政法治发展形成的中国方案、中国贡献。
（二）强化一体推进的潜力挖掘
法治中国的一体建设就意味着依法治国、依法执政和依法行政的共同推进。单纯的法治政府建设率先单向突围是不现实的。依法执政强调执政党的所有活动都在法治轨道上运行：坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。法治政府建设是法治中国建设的关键，强化党对法治政府建设的领导至关重要。党在法治政府建设过程中承担着领导责任，政府在法治政府建设中承担着主体责任，党政同责已经成为我国社会治理的基本要求。其中，党政一把手能否切实践行是关键。将法治政府建设情况纳入党政“政绩”，才能促使各级党政一把手们对法治建设真抓实干，而不是光说不干，或虚与委蛇。[52]我国的法治建设终究要靠人去推动和践行。建立关键少数切实推进法治政府建设职责的正面清单、负面清单和责任清单，探索关键少数法治思维和法治能力的年度考评体系等，应当成为提升领导干部法治素养、进而解决法治建设持续推进且不走回头路的重要支撑点。
法治政府建设也强调对民众法治意识和素养的培育，本身也内含于法治国家和法治社会建设目标之中。随着法治社会不断成熟，公众参与意识更加强烈，也会提升法治政府建设的成效。党的十八届四中全会提出法治政府首先要职能科学，强调有限政府理念。有限政府是政府权力受到社会和公民限制的政府，也只有有限政府才可能是有效政府。[53]2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，其中明确提出要深化放管服改革，强化竞争政策基础地位，打破行政性垄断，进一步减少政府对要素的直接配置。这就意味着政府治理还权给社会和个人的程度将进一步提升。法治社会的发达程度越高，必然越能够深入促进法治政府建设。法治政府建设作为法治中国的主体工程，通过全面培育法治社会，可以切实发挥对法治政府建设的倒逼和促进作用。
（三）统筹协同与激励容错的双向发力
经济社会发展的不均衡是当前我国社会主义事业建设中存在的突出问题，也充分反映在不同地域、不同领域、不同级别政府法治水平的巨大差异上。随着数字政府建设不断推进，马太效应影响下的新一轮法治政府建设中，城市间的差距也可能进一步加大。
我国法治政府建设是整体、全面的，碎片化和差异化都可能会产生“牵一发而动全身”的连锁反应，进而影响法治政府建设的大局。实现法治政府发展的均衡化，应以统筹协同为目标，有针对性地在薄弱领域和落后地域因时而变、随事而制。首先，以正在开展的示范创建活动为依托，一方面通过评出法治政府建设的典范城市，以激发地方创优的热情和动力，不断扩大第一梯队的阵容，并要及时总结法治政府建设的地方经验以发挥辐射作用，解决带动力问题；另一方面，对于相对落后地区，可着重以单项创建为突破口，通过专门领域的高水平发展，发挥以点带面的杠杆作用。其次，要切实解决不同行政机关之间的联动协作问题。特别是行政综合执法体制改革之后，各地模式因地制宜，如何实现不同执法机关之间以及行政综合执法机关与监管部门之间的信息共享，消除监管和执法壁垒，尤为重要。要探索部门间执法联动与协作机制，通过打造执法数据平台解决信息孤岛问题，以形成执法合力，提升执法效能。
创新是法治政府建设不断前进的动力源泉。更为经常的情况是，为了应对各种各样的尖锐矛盾和紧迫问题，政府所面临的发展压力成为决定其创新的最终根源。[54]很多地方政府的“创新”在压力之下，不免有逾制和“拍脑袋决策”之嫌。因此，要通过强化责任追究，倒逼依法行政，防止不当的创新给社会带来不可弥补的损害。同时，创新本身也存在各种风险，如：领导班子的更迭，创新中断；创新成本过高，难以长期坚持；创新缺乏群众基础，得不到认可；或者社会环境压力大，与潮流趋势不同向等，[55]导致创新“流产”，所以应当建立容错机制，激励系统的创新，解决“开拓者”的后顾之忧。2018年，中共中央办公厅发布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，以鼓励干部担当作为。该意见强调要建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，区分失误错误与明知故犯等情况，对该容的大胆容错，不该容的坚决不容，以确保容错在纪律红线、法律底线内进行。引导干部争当改革的促进派、实干家，专心致志为党和人民干事创业、建功立业。可见，正向的激励与将促进公职人员尽职守责，积极为人民谋福。
（四）发挥数字政府激发内生动力的重要功能
迈入数字化时代，互联网、大数据、人工智能在实现国家治理、推动社会跨越式发展方面彰显出了独特优势。目前“互联网+政务”已经成为各级政府和部门进行管理和服务的基本方式，促进了传统行政向现代化行政的转型。切实发挥数字政府激发法治政府建设内生动力的优势，在放管服改革领域，进一步利用高科技的福音以解决顾客为导向的持续性优化政府服务供给问题；通过互联网平台提升公开度，加速透明政府建设；全力打造政务服务和行政管理一张网模式，包括行政决策、行政规范性文件制定、行政执法等活动的民主参与和全流程监督均可通过网络平台实现。挖掘大数据治理的智能化优势，探索应用到行政执法文书撰写、行政裁量权规制、监管全覆盖、复议数据“把脉问诊”等法治政府建设多环节智能化，以促进法治政府建设实现跨越式发展。
（五）在法治轨道上形成化解行政争议的良方
当前正处于矛盾争议多发期，如何高效、有效化解争议已经成为法治政府建设发挥“维稳”和“维权”双重功效的基本需求。实践中，积极探索诉前调解、复议前调解，夯实复议和诉讼中与后调解，建, 立复议与人民调解和行政调解的衔接机制，通过调解实现化解行政争议的灵活性和高效性，进而达到案结事了、定分止争的目标，已经成为多地实现化解争议“最多访一地”的重要突破口。[56]行政调解的普遍使用直接满足了地方政府希冀灵活、高效化解行政争议的现实需求，行政调解结案量显著上升，行政复议和行政诉讼审理程序结案的比率大幅下降。在当前行政调解法治化程度偏低，特别是法治社会基础薄弱等客观现实背景之下，如果一味强调化解行政争议的效率性和灵活性，忽视法治化解纷机制对实现个案正义以及打造稳定、公平、可预期的法治环境所具有的不可替代的重要意义，从“信访不信法”到“信调不信法”，即便不是信访“回炉再造”的升级版，至少在当前调解缺少刚性制度约束的背景之下，行政调解的做大做强背后所隐含的人治冲动和陷阱对法治破坏的可能性，是应当予以正视并警剔的。因此，建立全覆盖、系统性和互洽性的化解行政争议的法治体系，确保行政争议能够在法治轨道上化解，意义重大。行政复议和行政诉讼是化解行政争议最重要的两种法律途径，各具特色和优势。合理配置行政救济资源，将更多行政争议化解在行政复议和行政诉讼渠道内，降低和减少信访数量，减轻基层维稳压力，[57]才是更好解决行政争议的路径。
2020年2月5日，中央全面依法治国委员会召开第三次会议，习近平同志指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用。而行政诉讼作为公民权益保护的“最后一道屏障”，应当更多致力于定分止争功能的发挥。作为两种行政争议化解机制，行政复议和行政诉讼应当互补互恰、和谐共生，共同打造最优化解行政争议的法治体系，构建行政救济体系化的最优发展之路。当前，各地也在探索行政复议和行政诉讼的联动机制，其中上海模式颇具典型性。上海市各级行政复议机关普遍建立了与法院的良性互动机制，包括召开研讨会、建立例会制度、通报相关情况等，形成了市政府复议机构与市高院就行政争议多元化解、行政机关执行法院判决、行政诉讼智能化对接等方面的有效沟通协调机制，取得了积极成效，[58]这对于实现全国范围内的行政复议与行政诉讼良性互动、打造化解行政争议共同体的目标，无疑具有一定的示范效用。
结语：法治政府建设再出发
2020年注定是我国法治政府建设进程中具有里程碑意义的一年。与小康社会相适应的中国特色法治政府建设之路愈加清晰而明确。站在新起点，迈向新征程。本文希冀通过对改革开放四十年以来我国法治政府建设历程的梳理，在我国本土化环境中，探寻理想化的应然、复杂的实然与逻辑自洽的必然之间的紧密关联和完美转换。期待本文能够为探寻2020后法治政府建设中国方案的基本构成、目标任务、特别是着力点和突破口，贡献绵薄之力。
注释:
[1]张文显：《中国法治40年：历程、轨迹和经验》，载《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。
[2]李冬梅：《我国法治政府建设回顾与前瞻》，载《长春市委党校学报》2019年第6期。
[3]王学辉，王亚栋：《法治政府建设研究的三阶段述评——基于中国知网1997-2018年相关文献的分析》，载《福建行政学院学报》2019年第1期。
[4]唐皇凤：《中国法治政府建设的历程、困境与路径选择》，载《中共福建省委党校学报》2015年第2期。
[5]戢浩飞：《法治政府指标评估体系研究》，载《行政法学研究》2012年第1期。
[6]袁曙宏：《关于构建我国法治政府指标体系的设想》，载《国家行政学院学报》2006年第4期。
[7]马怀德：《让“法治GDP “成为依法行政的动力引擎》，法治政府网，http://hffgb462165568fa14ef7hv6kuw9ounb0u6vbk.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/info/1137/3545.htm.（最后访问时间：2020年3月30日）。
[8]郑方辉、卢扬帆：《法治政府建设及其绩效评价体系》，载《中国行政管理》2014年第6期。
[9]郑方辉、卢扬帆：《法治政府建设及其绩效评价体系》，载《中国行政管理》2014年第6期。
[10]该项目自2013年发起，2014年开始对全国100个城市进行持续性评估，在社会上产生了一定影响。
[11]付子堂、常安：《民生法治论》，载《中国法学》2009年第6期。
[12]学界大多认为党的十八届四中全会是我国由“形式法治”向“实质法治”迈进的重要转折点。如李树忠：《迈向“实质法治”——历史进程中的十八届四中全会〈决定〉》，载《当代法学》2015年第1期。
[13]李涛：《“变”与“定”：改革与法治关系的演进理路及新时代界分》，载《湖北大学学报》（哲学社会科学版）2020年第2期。
[14]陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，载《法学评论》2014年第6期。
[15]王乐泉：《论改革与法治的关系》，载《中国法学》2014年第6期。
[16]姜伟：《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》，载《中国法学》2014年第6期。
[17]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第348页，转引自：关保英：《论具体行政行为程序合法的内涵与价值》，
载《政治与法律》2015年第6期。
[18]刘福元：《非强制行政的问题与出路——寻求政府柔性执法的实践合理性》，载《中国行政管理》2015年第1期。
[19]杨杨、于水：《城市综合行政执法柔性治理失灵：发生逻辑与矫正策略》，载《城市发展研究》2020年第2期。
[20]崔卓兰：《行政自制理论的再探讨》，载《当代法学》2014年第1期。
[21]于立深：《现代行政法的行政自制理论——以内部行政法为视角》，载《当代法学》2009年第6期。
[22]中国政法大学法治政府研究院编：《中国法治政府评估报告（2017）》，社会科学文献出版社2017年版，第10页。
[23]赵清林：《类型化视野下行政诉讼目的新论》，载《当代法学》2017年第6期。
[24]江必新：《紧急状态与行政法治》，载《法学研究》2004年第2期。刘莘教授也认同这种观点，参见刘莘：《行政应急性原则的基础理念》，载《法学杂志》2012年第9期。
[25]《突发事件应对法》第11条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
[26]赵颖：《突发事件应对法治研究》，中国政法大学2006年博士论文，第1页。
[27]袁曙宏：《在新时代深化依法治国实践中谱写法治政府建设新篇章》，载《学习时报》2018年8月29日。
[28]马凯：《关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题》，载《国家行政学院学报》2011年第3期。
[29]杜飞进：《论法治政府的标准》，载《学习与探索》2013年第1期。
[30]参见王学辉、邓华平：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社2008年版，第12页；徐祥民：《法治与社会主义法治》，人民出版社2018年版，第293-294页。
[31]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第66页。
[32]应松年主编：《当代中国行政法》，人民出版社2018年版，第105页。
[33]马凯：《加快建设中国特色社会主义法治政府》，载《求是》2012年第1期。
[34]韩春晖：《从“行政国家”到“法治政府”?——我国行政法治中的国家形象研究》，载《中国法学》2010年第6期。
[35]江必新、李春燕：《公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》，载《中国法学》2005年第6期。
[36]莫于川：《经由阳光政府走向法治政府——〈政府信息公开条例〉的理念、制度与课题》，载《昆明理工大学学报》（社会科学版）2007年第7期。
[37]莫于川：《经由阳光政府走向法治政府——〈政府信息公开条例〉的理念、制度与课题》，载《昆明理工大学学报》（社会科学版）2007年第7期。
[38]杨文明：《关于加快廉洁政府建设的几点思考》，载《行政管理改革》2010年第1期。俞可平教授将“善政”概括为八个要素，即民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明、廉洁，参见俞可平：《善政：走向善治的关键》，载《当代中国政治研究报告》（第3辑），社会科学文献出版社2004年版。
[39]何增科：《廉洁政府与社会公正》，载《吉林大学社会科学学报》2006年第4期。
[40]李广栋、孙晓莉：《近30年廉洁政府研究综述与展望》，载《行政管理改革》2016年第10期。
[41]谢永霞、周佑勇：《论行政法的效益原则》，载《湖南社会科学》2014年第1期。
[42]关保英：《行政法的价值定位——效率、程序及其和谐》，中国政法大学出版社1997年版，第286页。
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作者简介：曹鎏，法学博士，中国政法大学法治政府研究院副教授。
文章来源：《行政法学研究》2020年第4期。
