吕忠梅：中国需要环境基本法
吕忠梅【摘要】现行的《中华人民共和国环境保护法》存在价值目标的局限、理发理念的偏差、制度体系的失衡、协调机制的缺失、法律保障的不足等问题。但废除该法并非可取之策，因为，环境保护基本法具有宣示可持续发展战略、明确“权力——权利”配置原则、建立双重协调的法律机制、构筑全力保障体系之功能。因此，应该修改《环境保护法》，提升其法律地位，完善法律制度，以使其真正起到基本法的作用。
【关键词】环境保护法；基本法；可持续发展
1989年12月26日七届全国人大第11次常委会通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），这部法律是根据1982年《宪法》第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的要求，结合当时环境保护发展的新形势、新情况、新要求，总结了十多年来中国环境保护工作的经验，吸收了国外环境立法的成功做法，在对“试行法[1]”进行较大幅度修订的基础上重新颁布的。客观的讲，《环境保护法》施行近15年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。但在该法实施过程中，也的确暴露出其诸多不足。越来越多的迹象表明：这部法律已经不能满足中国社会经济发展的需要，不能适应可持续发展的要求。现实问题的存在，引发了当前对《环境保护法》何去何从的激烈争论。有人认为，中国需要一部环境保护基本法，因此，应对现行的《环境保护法》及时进行修订完善，以适应形势发展的需要；有人认为，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订[2]，在单行法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在的理由；因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废止。
面对环境基本法的存废之争，人们也有不同态度。有人认为，这仅仅是一部形式意义上的法律文件，有或者没有无关紧要，没有必要劳神费力的去讨论；更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。我对这种至少是没有学术责任感的态度不以为然。表面看来，这的确是关于一部形式上的法律文件是否有必要存在的争论，其具体对象特指现行的《环境保护法》，如果止步于此，现在的争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”，不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面，便不难发现：事情绝非形式那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观[3]的问题。我以为，无论中国未来是否存在环境基本法，此番争论都将对中国的环境法以及中国的可持续发展产生巨大影响，将成为实现科学发展观的一个重要而具体的内容。对于如此重大的问题，不能轻率决策，至少应该在广泛征求各方面意见的基础上，通过科学的论证与周密的分析，得出理性的结论，而不能被一些表面的、感性的认识所迷惑。因此，展开对环境基本法存废问题的透彻讨论、集中各方意见不仅是必要的，而且是必须的。
一、《环境保护法》的缺陷
如前所述，现行的《环境保护法》颁布于1989年。回顾十五年前《环境保护法》从试行法到正式法的修订，理由十分充分：“在执行中也发现环保法（试行）有不够完善的地方，有些内容也已不适应当前形势发展的需要：一是环境保护的立法依据发生了变化[4]。二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认。……。三是有些内容已不适应当前形势发展的需要。[5]”“环保法（试行）是试行法，应当在总结经验的基础上，加以修改完善，作为正式法律施行。[6]”该法在修订时，充分考虑了当时国内外成熟的环境保护立法经验，在“协调发展”这一相当先进的立法理念指导下设计了制度体系，体现了当时较高的立法水平，中国的环境保护法及其实践也被世界上誉为“中国式的环境保护道路”，受到国际社会的广泛赞誉[7]。因此，《环境保护法》对于中国环境保护事业的贡献是我们必须承认的客观事实。但是，我们也必须看到，一部法律的生命力与其所依存的“环境”密不可分，在当时诸多限制性条件制约下，《环境保护法》的开放度与适应性都十分有限。在《环境保护法》施行的15年中，国际国内环境立法的“环境”出现了重大变化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法制度的价值取向上发生了根本性变革，这种变革无疑会动摇《环境保护法》的根基。在国际上，可持续发展作为一种不同于传统“人类中心主义”的新的发展观，在“生态人类中心主义[8]”的思维方式下，明确提出了对现行法律进行评估和制定新的符合“可持续发展”要求的法律的要求[9]，这一新的发展观及其要求得到了世界各国的广泛认同与接受[10]。在国内，建设社会主义市场经济体制作为中国未来发展的目标载入宪法，“依法治国，建设社会主义法治国家”也成为了宪法所确定的治国方略；执政党更是明确提出了与可持续发展旨趣一致的科学发展观，政府也明确宣示要用十年的时间打造“法治政府”，并为此制定了具体的实施方案[11]。可持续发展观、社会主义市场经济体制改革目标、建设法治国家以及科学发展观都是《环境保护法》制定时不可能达到的认识。但这些认识对于中国的今天与未来却是具有决定意义的，它们意味着新的生产方式与生活方式、新的伦理道德、新的世界观与方法论，更意味着新的立法理念、新的立法原则、新的立法模式、新的制度体系。如果我们运用这些新观念、新思维来审视《环境保护法》，不难发现它的距离，我将其归结为如下方面：
1、价值目标的局限
《环境保护法》的制定于1983年开始，该法在第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规定虽然体现了当时已经十分先进的“协调发展”观，但对于可持续发展的认识尚未达到相当高度。“协调发展”与“可持续发展”的差异不仅仅是文字表达上的，实质是不同发展观的体现。1992年联合国环境与发展大会达成可持续发展共识时，《环境保护法》已经颁行近3年。因此，这部法律没有也不可能彻底贯彻“可持续发展”观念，在立法宗旨、原则设定、制度安排方面均未全面体现可持续发展观。
2、立法理念的偏差
由于环境资源的公共产品属性，政府的介入与管理不可避免，《环境保护法》也主要是关于国家环境管理方面的规定，有相当多的规范涉及到对政府行政行为的授权。但是，在没有法治政府的理念的情况下，《环境保护法》注重了环境管理权力的直接赋予，但无论是环境管理体制的设计、还是具体管理权限的划定都十分模糊。该法第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”这一规定看似对中国环境管理体制的明确，但在整部法律中，既找不到权力的界限、也找不到权力行使的程序、更找不到权力冲突的协调原则，没有树立法治政府的理念，体现法治政府有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法治原则。这种对于行政机关的赋权缺乏法治理念的结果是权力冲突的加剧，必然导致各种管理制度落空甚至可能因为公共权力的恶性竞争导致“公众悲剧”。中国近十五年来，一方面是环境保护立法的空前繁荣，另一方面确是环境污染与破坏的日益严重，法律的规范功能与作用发挥不足，与缺乏法治理念是有直接关系的。
3、制度体系的失衡
《环境保护法》的立法重点在于设置国家管理制度，具有强烈的政府干预色彩。该法除了第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”直接涉及到市场主体的权利[12]；以及从第40条[13]和第41条[14]的规定中可以推定市场主体的权利外，其它制度都是对环境行政机关管理权力的设定，甚至连市场主体的程序性权利也几乎没有。这种制度设计方式显然不可能重视市场对环境资源的基础性配置作用，也不可能关注“权力——权利”的平衡，注重社会公共利益与个人利益的平衡。市场主体对于环境资源的不同利益需求及自主选择、自主决定权没有得到应有的尊重，市场主体环境保护积极性与主动性得不到引导与发挥。“权力——权利”的配置不当不仅导致制度体系的严重失衡，而且制度运行的高成本与低效率在所难免。
4、协调机制的缺失
环境资源与社会生产和人类生活方式的密切联系决定了其法律调整的特殊性，环境保护必须介入生产与生活的每个领域、每个环节才能实现。因此，环境基本法必须建立与那些已经对社会生产和生活进行调节的相关法律进行协调沟通的机制，具有与相关法律特别是民法、行政法、刑法制度进行对接的功能。《环境保护法》虽然在“法律责任”一章中对有关行政责任、民事责任、刑事责任的法律适用进行了规定，但其规定并不完整与明确，有些条文十分模糊，令人费解[15]。这种现象反映出《环境保护法》没有注重环境保护与相关法律的协调问题，没有建立环境保护与资源开发、生产、消费有关的各种社会关系的统一调整机制的现状，在环境法实践中，也正是因为环境管理制度与基础法如民法、行政法、刑法制度缺乏应有的协调机制，致使存在的大量的矛盾与冲突无法得到解决，最终导致环境法制度难以实施。
5、法律保障的不足
环境法是二次调整法，有相当部分属于特别法的内容，这些不同于传统法律规范的内容应该包括两个方面：一是特别权利的赋予，二是对特别权利的专门救济程序。但是，《环境保护法》没有完善的环境权利体系，没有明确的环境法律责任制度，更没有完善的权利救济途径。就现有规定来看，在法律责任一章中，除了对管理相对人的行政责任规定较为明确外[16]，行政主体的行政责任表述为模糊的“行政处分[17]”，有关民事责任和刑事责任的规定十分简单[18]，程序性规定也不清楚[19]。正是由于缺乏完善的实体和程序制度，环境违法行为的法律后果不明，法律救济途径不畅，环境诉讼立案难、审理难在所难免。权利救济的困难，使环境法的功能与作用发挥大打折扣。
这些不足从历史的角度看也许是必然会存在的，但它们在现实面前必须成为“历史”。
二、环境基本法不可替代
废除《环境保护法》的观点认为，现在已经对环境保护的有关单行法律进行了较大修改，并且吸收了一些国外的先进制度，如果将单行法修改好了，环境基本法就没有存在的必要。我以为，这是对环境基本法的地位与功能认识不足、没有厘清基本法与单行法的关系而造成的误解。
从理论上看，环境基本法是一个国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件，它与就某一环境问题的的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同。学者认为，环境基本法是“保护环境的国家基本章程”。如《国家环境政策法》，它在美国环境法体系中的地位主要是由其性质和作用决定的。就其性质而言，它是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律，它对一切联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任，以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散的局面。就其作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了内部和外部的条件。由于国家《环境政策法》的特殊性质和作用，同其他的环境法律相比，它在美国环境法体系中显然处于更高的位置[20]。可以说环境基本法是在人类面临严重的环境问题，重新审视人类与环境的关系，选择新的生产方式和生活方式的产物。它虽然仅仅只是一个法律文件，但具有划时代的意义。
从环境法实践看，许多国家走过了“从单行法到基本法”的道路，基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训中得出的结论。
环境问题早已存在，不少国家试图通过颁行单行法律法规以解决问题，但由于始终未将环境问题的解决与人类的生产方式、生活方式或发展模式联系起来，没有重视环境资源的整体性、生态性、开放性特征，单行法的作用十分有限。直到20世纪60年代人类环境问题的大讨论，随后《人类环境宣言》的出台，才使人们真正认识环境与发展，环境与资源、环境与人口的关系，认识到需要有统一的发展目标和发展战略，需要有统一的法律。对环境问题认识的质的飞跃导致了环境基本法的出现。1972年前后世界各国掀起了制定环境基本法的第一个高朝，大多数国家的环境基本法是在这一时期出台的。1992年，联合国环境与发展大会的召开，《地球宣言》将可持续发展作为全球环境保护的根本目标，继《人类环境宣言》以后又一次使人类对环境问题的认识产生了新的飞跃，环境与发展成为迈向21世纪的人类面临的最大障碍，在这一挑战面前，各国纷纷对环境保护基本法进行了检讨，一些过去没有环境保护基本法的国家迅速制定并颁行了环境保护基本法，如泰国以及拉丁美洲诸国；一些已经制定有环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了修订或重新制定新的基本法，如日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》，完成了环境保护以公害治理为主到全面保护环境的过程。1992年以来，世界各国颁行环境基本法的热潮方兴未艾，在欧洲甚至出现了象《欧盟环境保护法》这样的国际性区域的环境基本法。?
由此不难看出，环境基本法是人类正确认识自然、重新检讨人类传统生活方式，规范人类活动对环境的影响的产物，也是由于环境问题的严重所形成的不同于一般社会关系的环境社会关系客观上需要有统一的法律调整的结果；环境保护基本法是确立环境法的基本原则与制度，建立环境法律秩序的重要保障。其地位是单行法所无法取代的。我们必须要有一部环境保护的基本法：
1、宣示可持续发展战略
可持续发展作为二十一世纪发展的主题，包括生态、经济、社会三个方面及其丰富的内容，生态的可持续是经济、社会可持续的前提，国家必须有生态可持续发展全面的制度安排，并且将这种制度安排上升为国家意志。环境基本法正是这样一部将可持续发展战略进行宣示并进行全面的制度安排的法律文件。将可持续发展作为国家发展战略以法律的形式加以明确是环境基本法的最重要功能，也是世界各国的通行做法。
2、明确“权力—权利”配置原则
环境保护是国家提供的重要的公共物品，国家的环境管理权在现代国家必须由法律赋予，环境基本法可以全面规定国家的环境管理责任和公民的环境权利。环境管理是国家或政府公共事务管理的重要内容，宣告国家的环境管理职能不可能由单行法来完成。与之相对应，公民的环境权利也是完整的系统的权利，也应该有基本法对其进行概括性规定。
3、建立双重协调的法律机制
环境保护是对传统资源配置与使用方式的限制，是对法律只重视人的社会性忽视人的自然性，将经济伦理作为法律的合法性基础的反思与批判。环境法则要以新的生态伦理为基础，重视人的社会、生物双重属性，实现人——自然——人的双重协调。因此，环境法的一个重要职能就是实现与传统法律的沟通与协调，只有环境基本法才能确定环境法与民法、刑法、行政法等其他基本法的关系的原则，为具体立法的制度协调与衔接确立基本规则。环境法作为二次调整法，必须与基础法相互协调与配合才能真正发挥作用，而进行协调与配合则必须确立相应的准则，这一功能是单行法所无法胜任的。
4、构筑权利保障体系
环境法在与传统法律进行沟通与协调的过程中，必须要为主体设定新的权利和义务，并且要为这些新的权利提供保障。只有环境基本法才能确定环境保护的特别实体法与程序法制度，环境法的特殊性要求必须有专门的实体法与程序法制度，并且这些制度应该能够普遍适用于各种环境要素或者环境区域的保护，如果没有基本法，单行法之间既可能出现大量重复也可能会因为起草者的差别而出现剧烈冲突。
三、中国需要完善的环境基本法
中国的可持续发展需要环境基本法，但是，现行的《环境保护法》并不足以胜任。该法无论在形式上还是内容上都没有达到基本法的要求：从立法的效力等级上看，《环境保护法》是由人大常委会通过的普通法，与单行法处于同一效力等级，并不具备基本法的形式地位；从内容上看，《环境保护法》的诸多欠缺使其无法达致基本法的境界。必须尽快启动《环境保护法》的修订程序，从内容上加以完善，从效力等级上加以提升，以适应时代发展的要求。
1、提升法律地位
一部法律文件的地位是指该法在一国法律体系中所处的位置。具体而言，环境基本法的地位应包括两方面的内容，其一是该环境基本法在其国家立法体系中与其他法律文件相比较而言所处的位置，其二是环境基本法在某国环境法体系中所处的位置。而这两方面又是相互联系的。?
由于各国立法体制的不同，基本法与普通法的划分标准也不统一。在我国，基本法与普通法的划分标准是立法机关的立法权限，即全国人民代表大会制定的法律为基本法，全国人大常委会制定的法律为普通法。据此，现行《环境保护法》的地位十分尴尬。从形式上看，《环境保护法》与《水法》、《水污染防治法》等有关环境保护的单行法都是由人国人大常委会颁布的，它们应属于同一等级的法律，它与《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》是普通法与基本法的关系，其地位不可能同日而语；从内容上看，《环境保护法》与《水法》、《水污染防治法》等单行法显然是一般与特殊的关系，它处于环境法体系的最高位置。
《环境保护法》的尴尬地位是对可持续发展的丰富内涵与实质没有正确把握的体现，也是对环境基本法地位认识不足的表现。这种局面导致了环境基本法的地位偏低、与其他基本法沟通协调困难、对环境保护单行法指导不力等弊端。因此，必须提升《环境保护法》的法律地位，使其成为真正的“基本法”。
2、完善法律制度
针对《环境保护法》存在的不足，我以为，应从如下方面进行制度完善：
（1）明确宣示可持续发展战略，将实施可持续发展作为环境基本法的立法宗旨，确立可持续发展的法律地位。
（2）按照法治政府建设的原则，确立处理环境保护中的政府与市场、公权与私权、国家与社会的关系的原则，明确国家环境管理权力与公民环境权利的配置方式。
（3）确立国家环境管理的基本体制，打破行政区划，按照生态规律设置生态区域管理为主的新型管理体制。规定环境管理的权力分配、协调、运行、监督的基本规则。
（4）确立公民环境权，规定环境权与民事权利、行政权力的关系与协调原则。
（5）完善环境责任制度，明确规定责任的构成要件与法律后果，规定环境法律责任的社会性、公益性判断标准。
（6）建立专门的环境程序制度，根据环境权运行的特殊性，确立环境司法救济以及其他救济的方式与程序。
（7）完善《环境保护法》的监督管理制度，根据风险预防、代际公平、全过程控制、公众参与等可持续发展的基本要求，重新构建环境管理的基本制度，在充分认识市场规律与环境保护关系的基础上，引进市场化的管理手段与措施。
吕忠梅，中南财经政法大学教授，中国法学会民法经济法专业研究会理事、中国法学会环境资源法专业研究会常务理事、湖北省高级人民法院副院长。
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[1]即1979年五届全国人大常委会第11次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，为与后来通过的《环境保护法》相区别，一般将其简称为“试行法”。
[2]到目前为止，除了2000年以后颁布的环境保护单行法没有进行修订以外，大多数法律都已经进行或者正在进行修订、或者已列入修订计划。有的单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都进行过两次修订。
[3]从现有的对科学发展观的表述看，“可持续”是科学发展观的重要内容或者基本要求之一。我自己认为，科学发展观是对“可持续发展观”的一种政治表达，其基本内涵与价值目标与可持续发展是一致的。因此，无论从哪个角度看，科学发展观与可持续发展都具有相当的一致性，可以成为环境法的认识论基础。
[4]指《环境保护法（试行）》是依据1978年宪法第11条“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的规定制定的。1982年宪法对此作了修改，新宪法总则第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。由于宪法的修改，使环境保护法的立法依据发生了变化。
[5]原国家环境保护局局长曲格平1989年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第10次会议上 《关于〈中华人民共和国环境保护法（修改草案）〉的说明》。
[6]原国家环境保护局局长曲格平1989年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第10次会议上 《关于〈中华人民共和国环境保护法（修改草案）〉的说明》。
[7]当时的中国政府总理和国家环境保护局局长都获得了联合国环境规划署授予的最高荣誉称号，是当时包括环境立法在内的环境保护事业处于世界先进地位的标志之一。
[8]“生态人类中心主义”是对“人类中心主义”的新发展，其在对传统的“人类中心主义”藐视自然、征服自然，将人与自然直接对立的观念进行反思与批判的基础上，强调自然对于人类的价值，要求建立“人——自然——人”的双重和谐关系。但是，它并没有脱离“以人为本”的根本宗旨，依然将自然作为人的认识对象和为实现人类发展的手段，它与“生态中心主义”存在着本质区别。因此，我将这种观念归结为“生态人类中心主义”，既区别于传统的“人类中心主义”，又区别于“生态中心主义”。我以为“可持续发展”体现了最典型的“生态人类中心主义”。
[9]联合国大会为实施可持续发展而通过的《21世纪议程》提出，为了实现可持续发展，“必须发展和执行综合的、可实施的、有效的、并且是建立在周全的社会、生态、经济和科学原则基础上的法律和法规。”
[10]其认同的程度可以从1992年联合国“环境与发展大会”通过的各项文件及其以后有关可持续发展的国际上所通过的各种文件所获得的极高的赞成票上得到最明显的证明。
[11]指2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》。
[12]其实，即使是这一条，十分明显的是从市场主体的义务着眼的，立法意图是否真的是赋予市场主体权利令人怀疑。
[13]第40条：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
[14]第41条：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”“完全由于不可护拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。”
[15]这一章无论是行政责任还是民事责任的规定，都有与《行政诉讼法》、《民法通则》不一致之处，虽然有“特别法优于普通法”的法律适用原则，这一原则在有些情形下没有疑问的可以适用，如提起行政诉讼的时效问题；但如果这种冲突是根本性的，如《环境保护法》第41条第一款与《民法通则》第124条规定的是两种不同的归责原则，问题似乎并不那么简单。
[16]见《环境保护法》第35条至第39条。
[17]见《环境保护法》第45条：“ 环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
[18]见《环境保护法》第41条、第43条、第45条。
[19]见《环境保护法》第40条、第41条、第42条。
[20]参见王曦 著《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第243页。
