王理万：论全国人大作为“四个机关”
王理万摘要: 从党与政权关系的角度而言，全国人大担当政治机关角色。在革命时期和新中国成立初期，党领导人民通过政治机关缔造国家政权；在建设和改革时期，党领导人民通过政治机关执掌国家政权。从人民与政权关系的角度而言，全国人大作为代表机关，整合与表达人民的意志和利益。作为代表机关需要回答：代表何以可能，代表谁，谁来代表，以及怎样代表。在解答上述问题时，全国人大的代表机关属性难以内部逻辑自洽，需要经其政治机关的属性来建构代表制。从决策与执行关系的角度而言，全国人大作为国家权力机关，发挥组织性功能，在权力一元化的基础上展开职权分工。从具体履职的角度而言，全国人大作为工作机关，行使宪法和法律赋予的各项职责。全国人大的四重机构属性之间存在政治逻辑和法治逻辑的紧密互动，并在特定语境下存在内部张力。进一步强化全国人大的四重机构属性，亟需整合政治代表制和法律代表制，适当配置全国人大与其常设机关的职权，积极履行重大事项决定权和监督权，协调工作中的政策问题和法律技术问题。
关键词: 全国人大 政治机关 代表机关 国家权力机关 工作机关
一、提出问题
准确界定人大的机构属性，是深化对人民代表大会制度的认识并强化其根本政治制度功能的前提。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，要求各级人大及其常委会“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。[1]“四个机关”的重大论断，鲜明地指出了人大的本质属性和职责使命，既是人大及其常委会加强自身建设的目标方向，也是依法履职、做好工作的明确要求。[2]笔者将以全国人大为例，旨在揭示“四个机关”的底层逻辑、历史生成及其内在统一。
全国人大作为“四个机关”，取决于其所处的不同宪法关系：（1）从党与政权关系的角度而言，全国人大担当政治机关的角色，即党通过政治机关完成建政并实现长期执政；（2）从人民与政权关系的角度而言，全国人大发挥代表机关的功能，即通过选举、决策、管理和监督等全过程民主，实现民意的整合与表达；（3）从决策与执行关系的角度而言，全国人大具有最高国家权力机关的地位，即在权力一元化的基础上展开职权分工，建构并运行现代国家机构体系；（4）从具体履职尽责的角度而言，全国人大是行使宪法和法律授权的工作机关，履行各类具体的法定职责。
全国人大的四重机构属性在特定情形和语境下，存在一定程度的紧张关系，这构成“四个机关”的内在理论和现实张力。具体包括：（1）在工作机关和国家权力机关之间，由于改革开放后“立法工作成为最高国家权力机关面临的一项紧迫任务”，[3]并建立起精密完备的立法工作机关，这导致立法权挤压了权力机关的其他职权（比如宪法监督权、重大事项决定权和监督权）。（2）在代表机关和工作机关之间，现行宪法充实了全国人大常委会的职权，形成了“一院双层”的组织结构。[4]这导致全国人大和全国人大常委会在功能上的适度分化，全国人大主要承担代表机关的功能，而其常委会则更趋向于工作机关。[5](3）在政治机关和代表机关之间，全国人大作为政治和法律的方面，如果无法协调这两重角色，容易出现改革和法治的不同步，甚至可能出现“党大还是法大”等伪命题。在法治实践中，全国人大的多重属性错位也会产生一系列现实问题。比如代表机关的兼职性和工作机关的专业性，导致全国人大的权力更多沉淀到其常委会层面；[6]又如政治机关的权变性和工作机关的保守性，导致全国人大应对政策议题时往往反应迟滞；[7]再如“最高国家权力机关即全权机关”的错误认识，使得一些本可以通过行政法规或行政决定解决的事项，进入立法议程，产生权力机关的“自肥”现象。[8]因此，厘清全国人大作为“四个机关”的内在逻辑关系，缓和其内部紧张关系，在理论和实践上均具有重要价值。
对此，本文拟初步解答以下三个问题：（1）全国人大作为“四个机关”的历史逻辑，即全国人大的四重机构属性是如何生成和展开的；（2）全国人大作为“四个机关”的制度逻辑，即全国人大的四重机构属性是如何兼容和嵌合的；（3）面临其内部紧张关系，如何提出缓和紧张关系的理论方案，前瞻人大制度的发展前景。
二、全国人大作为“政治机关”
政治机关是人大的本质属性，旨在明确中国共产党与国家政权的内在关系。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关”。将政治机关的属性嵌入国家政治发展历程，可以看到人大在不同历史阶段发挥了不同的政治功能：在革命时期和中华人民共和国成立初期，政治机关是党领导人民缔造国家政权的组织形式（即民主建政），此时政治机关往往又被称为政权机关，比如1949年《中国人民政治协商会谈共同纲领》（以下简称：《共同纲领》）规定“国家最高政权机关为全国人民代表大会”；而在建设和改革时期，政治机关的功能是在党的领导下运行国家政权（即长期执政），比如2012年全国人大常委会明确提出“人大是国家权力机关，是重要的政治机关”。[9]
“一切革命的根本问题是国家政权问题。不弄清这个问题，便谈不上自觉地参加革命，更不用说领导革命。”[10]领导人民通过革命掌握国家政权后，亟需建构国家政权组织体系。党对国家政权的缔造和领导，主要经由政治机关来实现。毛泽东在《新民主主义论》中提出，“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家”。[11]从解放战争开始，党领导下的解放区就陆续召开地方人民代表会议，建立起人民当家作主的政权机关。现有研究指出，“建立人民代表会议与土地改革紧密联系在一起”，[12]两者均是党领导下的政权建设的必要步骤——建立人民代表会议确立了人民在政治上的主人地位，土地改革确立了人民在经济上的主人地位。1948年4月，党中央发布“纪念五一劳动节口号”，号召召开政治协商会议，讨论召集人民代表大会，得到各民主党派和无党派人士的热烈响应。大规模的民主建政试验，始于华北人民政府时期。1948年8月成立的华北人民政府，被赋予为新中国探索和积累经验的重任。华北人民政府颁行了一系列民主建政的法律，如《华北人民政府委员会委员选举办法》《华北人民政府组织大纲》等，为后续民主建政开辟了道路。
1949年全国政协通过的《共同纲领》，专章规定了“政权机关”，明确全国人大为国家最高政权机关；在其闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。《中央人民政府组织法》进一步规定，在普选的全国人大召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。这意味着，在召开普选产生的全国人大之前，中国人民政治协商会议暂时代行最高政权机关的权限，并由中央人民政府委员会实际行使。[13]由此，1949年至1954年间的过渡时期，可以被视为长版本的“开国大典”——始于1949年9月《共同纲领》明确提出民主建政目标，完成于1954年9月召开全国人大并通过了宪法。这个历时五年的“开国大典”，事实上就是党领导人民开展民主建政的过程，也就是周恩来所强调的“中国人民政治协商会议是负有伟大的建国责任的”。[14]民主建政就是党领导人民建立政权的过程，即建立各界人民代表会议，逐步赋予其国家权力，并最终召开全国人大。
1949年8月，毛泽东在《对北平市各界代表会议的指示》中提出“希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，并从而为召集普选的人民代表大会准备条件”。[15]1949年12月，中央人民政府委员会通过了《省各界人民代表会议组织通则》《市各界人民代表会议组织通则》《县各界人民代表会议组织通则》，对地方政权机关建设做出了详细规定。[16]1950年至1952年间，全国范围内掀起了民主建政的高潮。[17]民主建政不仅旨在建立政权机关，也训练人民参与国家政权，“干部与人民的相互了解和对行使政权的认识，经过实际的行动而迅速提高”。[18]在经历有条不紊的民主建政后，地方层面的政权机关陆续建立起来，此时建立最高政权机关的条件已趋成熟。1953年1月，根据全国政协的建议，中央人民政府委员会通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。究其根本，通过逐级选举的方式，建立最高政权机关，制定和通过宪法，意味着政权正当性的强化，即从新中国成立之初以政治协商会议、各界人民代表会议为载体的协商正当性，走向以人民代表大会和宪法为基础的选举正当性。
“五四宪法”制定过程中，多次论及政权机关。在1954年5月的宪法起草座谈会各组召集人联席会议上，罗隆基认为宪法草案中的“中华人民共和国的一切权力属于人民”，宜沿用《共同纲领》的表述，即将其改为“中华人民共和国的一切政权属于人民”。周鲠生对此解释道：“政权就是国家权力的意思。”在讨论宪法草案中“中华人民共和国最高权力机关是全国人民代表大会”的规定时，也有起草委员会委员提出将此处的“权力机关”改为“政权机关”。[19]尽管目前公布的制宪史料并未详细言明，为何“五四宪法”一改《共同纲领》中的政权机关概念，而采用了权力机关的表述，但结合字面含义和现有讨论，可以做出如下推论：（1）政权机关的概念指向并不明确，有时特指人大，有时也包括了政府在内。比如周恩来在《共同纲领》草案的报告中提出，“行使国家政权的机关就是各级人民代表大会和各级人民政府”，[20]此时政权机关就指向人大和政府。相比而言，权力机关的指向非常明确，就是指各级人大及其常设机关。（2）由《共同纲领》到“五四宪法”，政权组织形式发生了微调。《共同纲领》确立了较为典型的“议行合一”体制，即由中央人民政府委员会行使政权，对外代表中国，对内领导国家政权。“五四宪法”中的全国人大常委会基本上继受了中央人民政府委员会的职权，以至于田家英曾经释明“现在的中央人民政府委员会就是将来的全国人大常委会，实质上只是个名词问题，不是原则问题”。[21]“五四宪法”既延续了“议行合一”原则，也强调中央国家机关之间的职权分工，不再采用集立法、行政、军事、审判、检察为一体的“大政府”概念。[22]在此背景下，与政权机关相比，权力机关的概念更为精准地描述了“权力一元化”基础上的职权分工。（3）由政权机关向权力机关的转变，还意味着党与政权的关系从“党领导人民获取并缔造政权”开始向“党领导人民执掌国家政权”转变，即由建政时期的政权机关到执政时期的政治机关的转变。
在民主建政完成后，全国人大作为党领导下的政治机关，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。具体包括：（1）在政治生活中，全国人大作为政治机关，发挥转化功能，即把党的主张和政策通过法定程序转化为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。（2）在领导方式上，全国人大作为政治机关，向中共中央负责，加强了党中央对全国人大的领导。“从2015年开始，习近平总书记连续五年主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组的工作汇报，这已经成为一项重要制度。”[23]（3）在具体工作中，全国人大作为政治机关，围绕党确定的中心任务，积极行使各项法定职权。栗战书委员长对此强调，“要正确有效发挥人大职能作用，切实做到党和国家中心工作在哪里，人大工作就跟进到哪里；党和国家大局是什么，人大工作就重点安排什么”。[24](4）当改革面临重要抉择、立法面临重大争议、社会出现严重歧见时，全国人大难以做出法律判断，需要由党中央做出政治决断。
以立法为例，“立法涉及重大体制和重大政策调整等重大问题的，必须报党中央讨论决定。有些问题虽不涉及重大体制和重大政策调整，但社会高度关注、各方面意见分歧较大、难以协调形成共识，也是由全国人大常委会党组向党中央报告、由党中央决策”。[25]
全国人大作为政治机关，实质是对中国共产党和全国人大的关系界定，底层逻辑是政治代表制和法律代表制的互动和融合。强世功认为，党的领导和人民代表大会制度分别指向不同的代表制：前者是基于政治理念、历史使命和阶级利益产生的代表；后者是基于法律程序经选举而产生的代表。[26]全国人大作为政治机关，就是将全国人大嵌入到中国特色的党政结构和政法体制之中。政治机关成为政治代表制和法律代表制的连接点，兼具政治和法治的双重属性——既是政治代表制的重要表现形式（接受党中央的直接领导），也是法律代表制的制度载体（代表全体人民的意志）。二者统一于我国宪法，政治代表制的规范表述就是《宪法》第1条规定的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，法律代表制的规范表述就是《宪法》第2条规定的“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。
三、全国人大作为“代表机关”
在两种代表制的基础上，全国人大的“代表机关”属性呼之欲出。作为代表机关的全国人大，建基于其政治机关属性之上，旨在阐明人民和国家政权的关系。党的二十大报告提出“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系”。理解全国人大的代表机关属性，需要回答四个问题：代表何以可能，代表谁，谁来代表，以及怎样代表。关于“代表何以可能”的问题，晚近关于代表制的研究都关注到，被代表群体的内在同一性（同质性）是代表制得以建立并有效运作的必要前提。[27]稳定有效的代表制必须满足“合众为一”这个前提，否则选举、代议、表决和政策执行就会产生难以调和的决裂、对立、冲突甚或内战。质言之，包括代表制在内的现代民主制度，就是要确认并强化同一性——无论这种同一性是按照阶级、民族或是文明的标准予以界分的，客观上都需要一套标准来建构和维系同一性。
中国共产党领导下的代表机关，在不同历史阶段，依据不同标准，划定了“何为人民”。确定人民的标准和范围，既满足了代表何以可能（同一性）这个前提条件，也是解决代表谁（谁契合了同一性）的必要步骤。第二次国内革命战争时期，主要依据阶级标准确定人民的范围。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，苏维埃政权属于工农群众、红军兵士和一切劳苦民众，但是剥削分子和反革命分子没有政治权利。抗日战争时期，主要依据民族立场确定人民的范围。《陕甘宁边区施政纲领》规定，保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权和财权。新中国成立之初，确立了人民民主专政的国体。《共同纲领》规定，人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权。周恩来在关于《共同纲领》草案的说明中，强调“人民”和“国民”的区别——在官僚资产阶级和地主阶级改造成为社会主义新人之前，他们只属于国民的范畴，但还不是人民，“暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务，这就是人民民主专政”。[28]由此可见，人民范围的界定，契合了党在不同阶段的政治任务和历史使命，旨在建构人民的内在同一性，解决了“代表何以可能”和“代表谁”的问题。
在“五四宪法”制定过程中，亟待以宪法形式，明确界定人民的范围。毛泽东在审阅《宪法草案（初稿）》（杭州西湖稿）后，针对草案初稿第16条规定的“中华人民共和国维护人民民主制度，保护全体公民的安全和一切合法权益”，特意批注“什么是公民？”[29]宪法起草委员会成员也曾对公民和人民的概念莫衷一是。为此，在1954年召开的宪法起草委员会第四次全体会议上，法律小组根据宪法草案座谈会各组召集人联席会议的意见，就相关概念做了说明：人民是指国家一切权力的所属者，即国家的主人翁，包括了各民主阶级；公民是指具有中国国籍的人；除了宪法草案序言中的“全体人民”事实上指“公民”外，其余条款中人民的含义均符合以上解释。[30]事实上，在1953年公布实施的《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》中，就已经明确规定“依法尚未改变成份的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者，无选举权和被选举权”，即把他们排除在人民的范围之外。
就此而言，宪法学常说的“国体决定政体”，并不仅指国家性质（人民民主专政）决定了政权组织形式（人民代表大会制度），同时意味着国家性质决定了人民的范围，并进而决定了“代表谁”的问题。我国现行宪法序言开篇言明“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统”，使其“具有了先前的宪法文本所不具有的历史文化侧面”。[31]但是，宪法从未（也无法）放弃对人民的同一性建构。2004年宪法修改，把“社会主义事业的建设者”纳入爱国统一战线，这意味着“国家现代性既需要具有革命血统的工人阶级保证它的社会主义性质，也需要建设者等其他社会阶层对国家现代性的实际贡献”。[32]2018年宪法修改，把“中华民族伟大复兴”写入宪法，以根本法的形式，将中国确立为“中华民族”的政治组织形式，强化了国家认同和国家统一的宪法基础。[33]因此，对人民范围的界定，实质是建构同一性、主体性和认同感，这是建立代表机关的前提要件。在各个具体历史阶段，如何确定人民的范围，既需要被国体限定的原则性，也需要实现具体目标的灵活性。
在确定“代表何以可能”和“代表谁”的基础上，代表机关面临“谁来代表”的问题，即由谁来代表人民，或者说哪些人有资格成为人民的代表？在人民代表大会制度下，代表需要满足两个基本条件：一是政治合格，二是与人民群众有着密切联系。换句话说，人大代表必须同时符合政治性和人民性的双重要件，前者是由人大作为政治机关所决定的，后者则是由人大作为代表机关所决定的。基于政治合格的要求，在提名代表候选人、确定代表候选人、投票和当选等程序中，应当对候选人的政治素质和政治立场进行严格把关。基于密切联系人民群众的要求，人大代表的组成应当能够反映社会结构，人大代表的意见应当能够反映群众意见。为此，2010年《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》作出修订，增加规定人大代表“应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”。
在厘定“代表何以可能”“代表谁”和“谁来代表”的问题之后，还要解决“怎样代表”的问题，即保证并促进人大代表能够真正代表人民利益。关于“怎样代表”的问题，理论上主要涉及“委托说”和“独立代表说”的争议，前者强调代表需要遵从本选区选民的意见或者本地方的利益，后者强调代表并不受原选区或者选举单位的约束。[34]这两个看似冲突的理论，实则并行不悖，甚至存在某种依存关系。刘少奇在“五四宪法”的草案报告中指出，“在民主的基础上形成人民的政治一致性”。[35]这意味着，政治一致性并非先在，而是在“民主的基础上形成”的，是多元利益沟通、审议和协商的结果。代表们基于地方利益、部门利益、行业利益和职业利益提出的议案和建议，本身就是为寻求政治一致性所做的必要准备。我们不能想象存在既定的、抽象的统一意志，而是需要经过民主过程将统一意志塑造和提炼出来。
综上所述，在人民和政权的关系维度上，全国人大作为代表机关，解决了代表何以可能、代表谁、谁来代表和怎样代表的问题。但是在解决这四个问题时，代表机关属性并非内部逻辑自洽，而是建基于其政治机关的属性之上：人民的同一性需要由党来建构和界定，代表的政治性需要由党来遴选和把关，多元利益亦需要党来整合和调适。因而，由政治机关到代表机关，实质上就是在“执政党—人民代表大会—人民群众”的政治逻辑中不断往复。全国人大既是执政党用于执掌政权的政治机关，也是人民群众对美好生活提出期待和向往的代表机关。政治机关和代表机关之间的内在关系，归根究底，来源于宪法中“人民的双重形象”，其实质是政治与法治在全国人大不同机构属性的投射。“人民”实际上有两种形象：既是法律意义上的主权者，也是政治上被组织、动员和服务的对象。[36]作为主权者的人民，具有理性、判断力和表达力，可以通过审慎地构建代议制度，经由代表机关来表达和实现自身利益；而作为服务对象的人民，则需要由先进的阶级、先进的政党和先进的意识形态来引领，“把群众力量组织起来，这是一种方针”。[37]这两种关于人民的形象预设，也统一于宪法，前者在宪法中的规范表述为“中华人民共和国的一切权力属于人民”，后者在宪法中的规范表述为“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，并最终交融为全国人大的政治机关和代表机关双重属性——全国人大既是人民组织起来的代表机关（法律维度），也是党领导人民行使国家权力的政治机关（政治维度）。
四、全国人大作为“国家权力机关”
得到党的领导和支持，遵循人民当家作主的宪法原则，全国人大同时也成为最高国家权力机关。在创构人民代表大会制度时就已经明确，国家权力机关不只是议事机关或立法机关，人民代表大会并不是西方式的议会。1954年3月，宪法起草委员会委员、中共中央宪法起草小组成员陈伯达受毛泽东委托作《宪法草案初稿说明》，明确提出“人民代表大会是人民的权力机关，而不只是议事机关”。[38]在讨论全国人大常委会领导人的职务名称，斟酌选用“议长”还是“委员长”称呼时，田家英也明确表示，“议长这个名称与全国人民代表大会不相称，全国人民代表大会是个权力机关，不只是议事机关”。[39]最终，刘少奇在“五四宪法”草案的报告中进一步明确，“我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关”。[40]
“所谓最高国家权力机关是指它代表全体人民在全国范围内全面、独立地行使国家主权或统治权。”[41]在“五四宪法”制定过程中，毛泽东曾以“如来佛”比喻全国人大的政治地位，强调其他中央国家机关由全国人大产生，形象地阐发了全国人大作为国家权力机关的最高性——全国人大是权力的来源机关，赋予其他机关相应职权，而不需要其他机关授权。彭真更加明确地提出，“人民代表会议是权力机关，国家的重大事情由它来决定，主要是两方面：一是出主意，二是用人”。[42]这意味着，全国人大是决策机关（出主意），而其他中央国家机关是执行机关，它们之间构成“决策—执行”的关系；全国人大是组织机关（用人），其他中央国家机关由全国人大选举或决定产生，它们之间构成“组织—被组织”的关系。
确立全国人大作为最高国家权力机关，建基于主权逻辑：一方面，基于人民主权的逻辑，全国人大体现人民性，成为主权者的代表机关；另一方面，基于主权不可分的逻辑，全国人大体现最高性，成为国家权力的配置者。从人民主权的逻辑出发，全国人大由自下而上的普选产生，全面承接人民的主权信托，即宪法规定的“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，以及《全国人民代表大会组织法》（以下简称：《全国人大组织法》）规定的“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益”。然而，此处面临的悖论是，我国县乡两级人大由选民直接选举产生，而包括全国人大在内的上级人大则由间接选举产生，这是否意味着基层人大更直接地承接了人民主权，形成了地方人大的合法性高于全国人大的“合法性倒悬”格局呢？诚如黄明涛所指出的，“国家权力机关序列的建构，是由基层逐渐上升至中央的——最高的国家权力机关实则最后被创建”。[43]之所以出现上述悖论，盖因全国人大连接了“国家建构的双阶逻辑”。[44]从政治立国的角度而言，
全国人大作为政治机关是执政党完成民主建政的终点；而从宪法立国的角度而言，全国人大作为国家权力机关是执政党开始依宪执政的起点。因此，尽管全国人大是由间接选举产生的，但并不妨碍其拥有民主建政所赋予的正当性和国家宪法所赋予的至上性，从而在政治和法律上均成为最高国家权力机关。
从主权不可分的逻辑出发，人大统一行使国家权力，即在权力一元化的基础上适当配置职权。苏联的代议制实践就强调，“苏维埃国家从其成立的第一天起，就抛弃了声名狼藉的资产阶级分权理论”。[45]诚如刘志鑫所指出的，苏联宪法区分权力和职权两个不同的概念，特别是1936年《苏联宪法》既明确了“一切权力属于人民”和“苏联最高国家权力机关是苏联最高苏维埃”，也将权力同职权、事项、权限等概念彻底区分开来。[46]中国共产党领导的民主建政实践中，对此问题也有深入探索。比如在1941年至1942年间，陕甘宁边区政府就曾围绕“主权不可分”和“司法独立”开展过公开讨论。边区政府认为“主权不可分”，强调国家的一切权力都属于人民，因而国家权力是不能分割的，力主实行“专员兼任法庭庭长”“县长兼任司法处处长”等制度。[47]对此，彼时担任陕甘宁边区参议会副参议长的谢觉哉进行了系统的理论思考：（1）“主权在民”并不排除实行代议制度，即除了最基层政权中人民可以“直接”领导外（直接民主），上层政权就只能采用代表会议形式；（2）“主权不可分”是指主权的完整性，并不是说行使主权的时候，从发动到结果，都要总揽于一个机关；（3）代表会议的职权由宪法规定，基本法令、重要政策必须经过人民代表机关决定，这就是最高的领导；（4）人民代表机关不可能亲自执行，必须选出一个执行机关，由其行使代表机关赋予的行政权；（5）人民代表机关制定的法律要贯彻施行，需要由司法权予以保障；（6）人民不是把全部权力都交给了代表，保留了罢免权、创制权和复决权等。[48]
由此可见，中国共产党的理论家很早就形成了系统的代议制理论，建构了完整的逻辑链条。此逻辑链条可以简要复述如下：（1）人民是主权者，但是直接民主难以全面施行，需要建立代表机关；（2）人民把权力交由代表机关行使，直接承接人民权力的代表机关由此成为国家权力机关；（3）由国家权力机关决定重要法律和政策，但其并非（也无法）行使所有职权，需要产生其他机关来负责执行和司法。这就是谢觉哉强调的“权力一元化理论”[49]——“权力一元化”是必要的，但“权力一元化”并不排斥职权分工，即有些具体职权由国家权力机关授予其他机关行使。1983年彭真重申：“我们不是二元化，而是一元化，权力集中在人大。分割人民权力，搞多元化，议而不决，决而不行，有什么好处？一元化，全国人大决定了，就分头去办，简单明了。”[50]质言之，我国代议制理论强调全国人大的最高国家权力机关地位，旨在明确权力来源的一元化，而在具体行使各类职权时实行分工负责（也就是彭真所说的“分头去办”），二者并不相悖。这就是强调对权力和职权的区分：政治意义上的主权不可分（权力一元化），但是法律意义上的职权则需要由不同机关之间分工配合。
最后，国家权力机关不仅配置权力，其自身也行使立法权、任免权、决定权和监督权等职权。然而，并非所有职权都适合权力机关来具体行使。无论在权力配置的初始阶段，还是在权力运行的调适阶段，国家权力机关一直谨慎严守自身边界，并适时对其他机关提供监督和支持。具体包括：（1）最高国家权力机关需在宪法范围内行使职权，这是避免权力过分集中的应有之意。彭真在宪法修改草案报告中明确，“全国人大、国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行”。[51](2）人大和政府的工作制度和方法不同，也决定了人大难以直接执行。彭真在1986年对省级人大常委会负责人的讲话中提出，人大监督不是把其他机关管的事拿过来，应当在宪法规定的职权范围内进行工作，不要越俎代庖。[52]在出台《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称：《监督法》）时，全国人大常委会也强调，人大及其常委会监督“一府两院”的工作，但不代替“一府两院”行使职权。[53](3）全国人大作为最高国家权力机关，在宪法所确定的职权范围内，在契合其自身任务和工作制度的前提下，具有较大的制度延展空间，促使国家机构体系运行持续优化。因此，在新中国四部宪法关于全国人大职权的规定中，均有较为宽泛的兜底条款。全国人大可以充分运用其职权的适度弹性（兜底条款），在出现职权配置和衔接空白时，补足权力分工的漏洞。
综上所述，作为最高国家权力机关的全国人大，旨在摒弃西方代议制度下的“清谈馆式”的议事机关定位，建构真正代表人民的国家权力机关。国家权力机关的逻辑基于“人民主权”和“主权不可分”两大理论基石，前者强调其人民性，后者强调其最高性。但需要注意的是，人民性并不意味着人民将所有权力交托于权力机关，而是有所保留；最高性也不意味着权力集于一家，而是职权要有所分工。因此，最高权力机关并非全权机关，而是宪法之下的有限机关。强调最高国家权力机关的权力有限性，也符合“功能适当原则”，[54]从而在避免权力过分集中的基础上发挥国家机构体系的整体最优功效。进一步而言，全国人大作为国家权力机关的属性，上承其政治机关和代表机关的属性（在党的领导下实现人民当家作主），下接其工作机关的属性（依照宪法和法律行使各项职权），集中体现了政治意义上的主权和法律意义上的职权的内在统一关系。
五、全国人大作为“工作机关”
全国人大的国家权力机关属性和工作机关属性之间存在交集，但并不完全重合。国家权力机关属性强调，全国人大作为国家权力的枢纽，由其产生其他中央国家机关，其他机关对人大负责、受人大监督；而工作机关属性强调，全国人大行使宪法和法律赋予的职权，承担各项具体工作职责。作为工作机关的全国人大至少具有两层含义：一是全国人大及其常委会以会议的形式，集体议决，行使各项职权；二是全国人大及其常委会充实自身内部组织，由内设机构辅助人大及其常委会履职。组织建设和制度建设对于人大履职至关重要，必须建立起能够与其工作职能相匹配的组织体系和制度体系。
1954年通过的《全国人大组织法》，规定了全国人大各委员会和常委会办公厅的机构设置。第一届全国人大及其常委会产生之后，人大机关建设就自然而然地成为其重要任务。第一届全国人大常委会第一次会议讨论通过了常委会办公厅的组织规定。[55]彭真认为：“全国人大及其常委会要真正依法履行职权，先要搞好常委会机关建设，为全国人大及其常委会当好参谋、助手。”[56]按照彭真的指示，全国人大常委会迅速完成并逐步完善机关建设。“1954年全国人大常委会办公厅设置了法律室、研究室、编译室、顾问室、民族室、人民接待室、秘书处和总务处等办事机构；1956年撤销顾问室，增设国际议会活动办公室。”[57]
全国人大的常设机关和各类工作机构的建立和充实，不仅意味着工作机关属性的增强，同时也对强化全国人大的其他机构属性具有重要意义。具体包括：（1）在政治机关维度上，全国人大作为党执掌政权的重要形式，必须加强党对人大工作的领导，更加直接和密切地获得党的领导和指示。在全国人大闭会期间，“党的领导主要通过建立在人大常委会的党组织来实现”。[58]因此，在全国人大常委会及其工作机构中设立党的组织，就成为加强人大的政治机关功能的关键步骤。在第一届全国人大常委会设立之初，并未设立党组，但是在中央政治局中，由彭真直接分管全国人大常委会的日常工作，直接对中央负责。为了加强党对人大工作的领导，彭真在1955年致信中央组织部并核转周恩来总理，提议设立机关党组。经中央同意，全国人大常委会机关很快地建立了党组。[59](2）在代表机关维度上，全国人大作为全体人民利益的代表，强调以各种方式密切联系人民和人大代表。在全国人大常委会机关组建之初，就设立了人民接待室。刘少奇在担任全国人大常委会委员长期间，要求每月向他报告一次亲启信件的处理情况；彭真根据人大工作的特点，就人民信访问题提出了“一般转办，重点查处”的方针。[60](3）在国家权力机关维度上，全国人大需要善用监督权，由此组建全国人大各专门委员会就颇为必要。在“五四宪法”施行初期，中央领导就确立了“唱对台戏”的监督思路。邓小平在1957年的讲话中提出：“毛主席最近特别强调要有一套章程，就是为了监督。毛主席说，要唱对台戏，唱对台戏比单干好。”[61]在这种思路的指导下，彭真提出“可以考虑在全国人大增设几个委员会，如司法检察、工业、商业、交通、农业、文教、城市、社会福利等委员会，与国务院各口实行对口监督”，并强调“解决问题要有对立面，要唱对台戏”。[62]由此可见，工作机关的建设和充实，实则连通全国人大的政治机关、代表机关和国家权力机关属性，使其实现各种属性并具备了组织基础和机构载体。
改革开放以来，全国人大的工作机关属性得到进一步加强。主要表现为，其作为工作机关的各项职权逐步定型，具备了相对固定的工作领域和成熟的工作方法。全国人大及其常委会的职权被概括为立法权、决定权、任免权和监督权。根据学者考证，“四权”的表述源于1980年4月彭真在省级人大常委会负责同志座谈会上的讲话，此后逐步成为通用的关于人大职权的概括。[63]自20世纪80年代以来，人大各项职权逐步走向规范化，各种活动也日益活跃，权威性逐步得到提高。比如在监督权方面，2006年全国人大常委会通过了《监督法》，明确了诸如听取和审议专项工作报告、对国民经济和社会发展计划以及预算进行监督、执法检查、规范性文件备案审查等具体监督形式。
关于人大权力得以强化和充实的制度原因，目前学界形成了“政治嵌入”和“嵌入社会”两种观点：前者认为人大获得发展主要是通过靠近权力中心和获得党委的支持，后者则认为社会力量的壮大和参与推动了人大的发展。[64]事实上，上述两个观点并不冲突，正是由于人大具有多重机构属性，才能在不同维度落实自身法定职权——作为政治机关，人大需要在党的紧密领导下成为党长期执政的有效方式；作为代表机关，人大代表人民利益并吸纳社会力量；作为国家权力机关，人大需要对由其产生的其他国家机关进行监督和支持。这些最终落实到工作机关的建设上，即通过自身组织建设和职能定位，嵌入到政治过程和社会力量之中。
“加强全国人大自身的建设，是发挥最高国家权力机关作用的重要条件。”[65]在“文革”之前，全国人大常委会的办事机构只有办公厅。改革开放后，全国人大建立了六个专门委员会和常委会法制工作委员会。1987年，彭真酝酿建立全国人大常委会秘书处，以使人大“有真正的参谋机关”。[66]基于这个思路，彭冲在1987年向委员长会议提出了《关于健全全国人大机关工作和机构的报告》，指出“目前全国人大机关工作还不健全，还不能适应全国人大及其常委会依法行使职权的要求”。[67]这份报告认为，彼时工作机关的建设与国家权力机关的地位并不匹配，只有通过完善工作机关的建设，才能够真正落实国家权力机关的宪法功能。据此，1987年全国人大常委会办公厅增设新闻局、人事局；七届人大会议期间，部分专门委员会除办公室外，增设了法案室和有关业务室。[68]彭真在卸任全国人大常委会委员长时，他总结说：“人大五年工作不是‘橡皮图章’……人大的工作机构也基本建立起来，不像过去那样残缺不全了。”[69]
七届人大后，随着工作需求增加和人员壮大，全国人大专门委员会和常委会工作机构不断新设和重组，相关工作制度也相继建立。在组织建设方面，全国人大先后新设内务司法委员会（1988年）、环境保护委员会（1993年设立并于次年更名为环境与资源保护委员会）、农业与农村委员会（1998年）；全国人大常委会也先后设立预算工作委员会（1998年），
以期“进一步提高预算监督的质量”，[70]并在港澳回归之后设立了香港基本法委员会（1997年）和澳门基本法委员会（1999年）。在制度建设方面，除了《全国人大议事规则》（1989年）、《全国人大常委议事规则》（1987年）和《委员长会议议事规则》（1993年），各专门委员会和常委会工作机构陆续制定议事规则或工作规则。此外，全国人大及其常委会还把会期制度、审议制度、联系代表制度、议案建议办理制度、视察制度和信访制度等逐步规范化和标准化。经由组织建设和制度建设，全国人大及其常委会的工作体系趋于严密、工作机构不断健全、工作制度逐步完备，从而为其有效履行工作机关的职责奠定基础。
党的十九大报告提出“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。[71]在优化组织结构方面，根据2018年《深化党和国家机构改革方案》，组建了全国人大社会建设委员会，推进社会领域法律制度建设；为适应国家监察体制改革，将全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会；为加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。在优化人员结构方面，在2018年常委会组成人员换届时，中央再次专门明确各专门委员会设立“专职委员”，即在十个专门委员会对应的领域，从中央机关和高校选拔局级干部担任“专职委员”。[72]在推进制度建设方面，2021年全国人大对《全国人大组织法》《全国人大议事规则》进行修改，2022年全国人大常委会又对《全国人大常委会议事规则》作出了修改。
概言之，作为工作机关的全国人大，履职尽责需要满足两个前提条件：一是职权明晰化，二是机构实体化。改革开放以来，历次全国人大机构改革均以此为主线，通过制定《立法法》《监督法》和议事规则，其职权和程序逐步清晰；通过加强全国人大及其常委会的自身建设，推动内设机构和机关人员的优化和充实，使得各项职权能够有相匹配的机构、制度和人员予以承载和推动。全国人大的前三重属性（政治机关、代表机关和国家权力机关）的落实，很大程度上依赖于工作机关的建设。只有通过工作机关建设，才能具有与实现其他属性相匹配的机构、能力和人员，并且推动相关职权（比如立法、备案审查、预算审查、国有资产监督）的专业化。
仍需注意的是，全国人大作为工作机关，不能简单地等同于各专门委员会和常委会工作机构。各专门委员会和常委会工作机构只是全国人大的助手，而并非工作机关本体。据此，应注意调适工作机关和内部工作机构的关系，避免可能出现的反向控制。[73]以立法过程为例，其在实际运作过程中体现为政策问题和法律技术问题的紧密互动。立法过程中的政策问题主要依据民主原则，用政治方式解决；而立法过程中的法律问题主要通过立法技术解决。[74]在全国人大层面上，常委会工作机构所体现的法律技术逻辑和全国人大及其常委会体现的政策逻辑，应当相互促进和有效配合，才能达成政治性、民主性和科学性的统一。因而，作为工作机关的全国人大，在履行宪法和法律赋予的各项职责时，对于政策问题的判断和决策主要由其政治机关（执政党的政治判断）、代表机关（人民群众的利益诉求）和国家权力机关（产生并监督其他国家机关）的属性得以确认；而对法律技术问题的判断，主要依赖其内部有效的工作机制，通过严格的工作程序、内部流程和备案审查，维护宪法尊严和法制统一。换言之，全国人大作为工作机关，既是实现其他三重属性的载体，也需要依赖其他三重属性确保其工作的政治方向，这要求不断协调工作中的政策问题和法律技术问题。
六、“四个机关”的内在统一
全国人大作为“四个机关”，这四重属性之间存在逻辑递进关系：（1）由于全国人大作为政治机关，才使建构人民的同一性成为可能，进而成为代表机关；（2）由于全国人大作为代表机关，才能按照人民主权的逻辑，全面承接人民的主权信托，成为最高国家权力机关；（3）由于全国人大作为国家权力机关，才能在分配职权的同时保留最为关键的立法权、任免权、决定权和监督权，并为行使这些职权建立内部组织和工作制度，从而成为工作机关；（4）由于全国人大作为工作机关，不断廓清自身职权和充实机构体系，才能强化其作为政治机关（接受党的领导）、代表机关（代表人民意志）和国家权力机关（分配并行使职权）的属性。
进一步而言，全国人大作为“四个机关”，这四种属性不仅逻辑递进，而且互相依存：（1）作为政治机关，全国人大面临改革和法治的内在张力时，难以通过“票决民主”的方式完成道路选择，需要党提供政治判断和政治支撑。（2）作为代表机关，全国人大面临人民的双重形象的内在张力，人民既是法律意义上的主权者，也是需要被组织起来的人民群众，难以完成自我整合，亟需由其政治机关属性予以加持。（3）作为国家权力机关，全国人大既是全面承接人民授权的国家权力机关，负责权力的分配，又是受宪法制约的承担具体职权的机关，与其他国家机关之间存在分工配合关系。（4）作为工作机关，全国人大需要设立常设机关、专门委员会和工作机构，不断强化自身组织体系和制度建设，调谐政策问题和法律技术问题的关系，使得工作机关既有充分民主正当性，又有健全的工作能力。
由上可见，内嵌于全国人大的“四个机关”属性，存在政治脉络和法治脉络的内在紧密互动，这构成全国人大机构属性的基础原理（见表1）。政治和法治的脉络互相交错，环环相扣，后一种属性构成前一种属性的基础：政治机关属性来自其代表性（融合政治代表制和法律代表制），进而引导出代表机关的属性；代表机关属性来自其人民性（整合被组织的人民和法律上的主权者），进而连带出其国家权力机关属性；国家权力机关属性来自其职权性（强调主权不可分和职权分工配合），进而强化其工作机关属性；工作机关在具体履职时又需要不断调谐政策问题和法律技术问题，进而彰显了其前三种属性。
表1“四个机关”属性下的政治和法治的互动
表1“四个机关”属性下的政治和法治的互动
诚如本文开篇所述，全国人大的四重机构属性在特定语境下呈现紧张状态，因而需要调适和综合运用其不同角色，使在不同宪法关系中的全国人大的各种属性能够相得益彰。具体包括：（1）在政治机关和代表机关之间，全国人大要继续融合政治代表制和法律代表制，畅通“国家意志的表达功能”。[75]一方面，全国人大要贯彻落实党的政治判断和要求，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，为执政党的重大改革决策提供法律依据和规范指引，缓和改革和法治的内在张力。在面临民主机制难以达成共识或者存在重大立法争议时，政治机关亦需主动向执政党寻求政治支持，以先进的意识形态和政治纲领指导政治机关运作。另一方面，全国人大要增强自身决策能力，将人大代表和人民群众的诉求及时转化为政策议程。化解政治机关和代表机关之间的内在紧张关系，需要全国人大双向发力，既要提高政治执行力，也要充分收集和反馈民意，形成政治代表制和法律代表制的有效互动。（2）在代表机关和国家权力机关之间，全国人大要适当分配其与常设机关之间的职能。现行宪法扩大了全国人大常委会的职权，强化了全国人大常委会的组织。这样一来，“全国人大内部在功能上实现了明显且适度的分化”，[76]实现了民主与效率的适度区隔。然而，民主和效率并非不可兼得，特别是得益于现代信息科技的发展，使得民主选举的难度明显降低、民主表决的效率显著提高、民主监督的方式更趋多元，全国人大不仅在民主功能上存在进步空间，而且可以显著提升工作效率。由此，可考虑增强全国人大制定和修改基本法律的主导权，善用全国人大的重大事项决定权，促使全国人大在有限的会期中行使更多实质性权力。（3）在国家权力机关和工作机关之间，全国人大应积极履行宪法赋予的重大事项决定权和监督权，注意自身权力边界，为行政机关、司法机关和监察机关依法履职提供支持型监督。[77]为履行上述权力，全国人大应该加强自身组织建设和制度建设，以使其能够承载政治机关、代表机关和国家权力机关的繁重任务。全国人大的各专门委员会和常委会工作机构，要协调工作中的政策问题和法律技术问题的关系，促使人大决策具有充分的科学性和合法性。以工作机关履行各项具体职责为牵引，全国人大的四重宪制角色互为支撑和互为表里，可以确保人大成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。
注释:
[1]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。
[2]参见栗战书：《在第十三届全国人大常委会第三十一次会议上的讲话》，载《中国人大》2021年第21期。
[3]《彭真传》编写组：《彭真传》（第四卷），中央文献出版社2012年版，第1300页。
[4]参见浦兴祖：《人大“一院双层”结构的有效拓展--纪念县级以上地方各级人大常委会设立30周年》，载《探索与争鸣》2009年第12期。
[5]参见林彦：《维护全国人民代表大会的民主功能--兼评〈全国人大组织法〉（修正草案）》，载《法学评论》2020年第6期。
[6]参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期。
[7]参见江辉：《论立法区分为法律问题与政策问题》，载《清华法学》2018年第5期。
[8]参见王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期。
[9]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告--2012年3月9日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上》，载《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社2012年版，第371页。
[10]《列宁全集》（第二十四卷），人民出版社1957年版，第18页。
[11]《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第677页。
[12]刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2018年版，第32页。
[13]参见王然：《1949-1954年中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权辨析》，载《高校马克思主义理论研究》2016年第4期。
[14]周恩来：《关于人民政协的几个问题》，载《中华人民共和国开国文选》，中央文献出版社1999年版，第237页。
[15]《毛泽东对北平市各界代表的指示》，载北京市档案馆编：《北平解放（下）》，中国文史出版社2017年版，第587页。
[16]参见全国人大常委会办公厅研究室课题组：《共同纲领与我国的根本政治制度》，载《纪念地方人大设立常委会30周年文集》，中国法制出版社2010年版，第355页。
[17]参见刘政：《各界人民代表会议--建国初期民主建政的主要形式》，载《中国人大》2002年第9期。
[18]谢觉哉：《全国各级各界人民代表会议建设情况》，载《人民日报》1951年5月5日，第3版。
[19]参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第221-222页，第236-237页。
[20]周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》，载《建国以来重要文献选编》（第一册），中央文献出版社1992年版，第18页。
[21]阚珂：《1954年制宪：中央人民政府委员会“转身”为全国人大常委会》，载《法制日报》2015年6月11日，第3版。
[22]参见杜强强：《议行合一与我国国家权力配置的原则》，载《法学家》2019年第1期。
[23]王晨：《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》，载《中国人大》2020年第14期。
[24]栗战书：《在第十三届全国人民代表大会书第四次会议上的讲话》，载《中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社2021年版，第3页。
[25]李适时：《完善立法体制》，载《人民日报》2014年11月26日，第7版。
[26]参见强世功：《中国宪法中的不成文宪法--理解中国宪法的新视角》，载《开放时代》2009年第12期。
[27]参见张凤阳：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第152页。
[28]周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》，载《建国以来重要文献选编》（第一册），人民出版社1992年版，第17页。
[29]参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第93-94页。
[30]参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第289-290页。
[31]杨陈：《论宪法中的人民概念》，载《政法论坛》2013年第3期。
[32]王人博：《中国现代性的椭圆结构--“八二宪法”中的“建设者”述论》，载《文史哲》2018年第2期。
[33]李占荣：《“中华民族”入宪的法律意义》，载《中国民族报》2018年4月27日，第6版。
[34]阚珂：《人大代表应当代表谁的利益？》，载《法制日报》2014年10月21日，第3版。
[35]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出版社1955年版，第30页。
[36]参见臧志军：《中国模式的政治形态：原理及其由来》，载《爱知大学国际中国学研究》2010年第1期。
[37]《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版，第930页。
[38]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第271-272页。
[39]阚珂：《人民代表大会那些事》，法律出版社2017年版，第64页。
[40]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出版社1955年版，第28页。
[41]蔡定剑：《人民代表大会与人民代表大会制度的概念和性质》，载《人大研究》1992年第10期。
[42]中共中央文献编辑委员会：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第223-224页。
[43]黄明涛：《“最高国家权力机关”的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期。
[44]于文豪：《“五四宪法”基本权利的国家建构功能》，载《环球法律评论》2015年第2期。
[45][苏]基利钦科：《苏联最高国家权力机关》，森英译，法律出版社1956年版，前言第5页。
[46]参见刘志鑫：《为什么人民代表大会是国家权力机关？》，载《环球法律评论》2021年第2期。
[47]参见杨永华：《中国共产党廉政法制史研究》，人民出版社2005年版，第172-173页。
[48]参见《谢觉哉日记》（下卷），人民出版社1984年版，第757-758页。
[49]参见《谢觉哉日记》（下卷），人民出版社1984年版，第757页。
[50]参见《彭真传》编写组：《彭真年谱（1979-1997）》（第五卷），中央文献出版社2012年版，第199-200页。
[51]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议文件》，人民出版社1983年版，第19页。
[52]参见《彭真传》编写组：《彭真年谱（1979-1997）》（第五卷），中央文献出版社2012年版，第375页。
[53]参见王维澄：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第7期。
[54]参见张翔：《国家权力配置的功能适当原则--以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期。
[55]参见彭真：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会的工作报告》，载《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949-1990》，中国民主法制出版社1990年版，第493页。
[56]《彭真传》编写组：《彭真传》（第二卷），中央文献出版社2012年版，第842页。
[57]全国人大常委会办公厅研究室：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第76页。
[58]陈家刚：《现代中国民主制度的建构与运行：第一届全国人大研究（1954-1959）》，广东人民出版社2010年版，第85页。
[59]参见《彭真传》编写组：《彭真传》（第二卷），中央文献出版社2012年版，第844页。
[60]参见狄济洪：《人大信访工作的回顾与展望》，载《人大工作通讯》1994年第20期。
[61]邓小平：《共产党要接受监督》，载《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年版，第270页。
[62]《彭真传》编写组：《彭真传》（第二卷），中央文献出版社2012年版，第861页。
[63]参见阚珂：《人民代表大会那些事》，法律出版社2017年版，第37页。
[64]参见庄文嘉、岳经纶：《政治嵌入，还是嵌入社会--2006-2009年地方人大经费支出的影响因素分析》，载《学术研究》2014年第1期。
[65]乔石：《乔石委员长在八届全国人大一次会议上的讲话》，载《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社1993年版，第265页。
[66]参见《彭真传》编写组：《彭真传》（第四卷），中央文献出版社2012年版，第1614-1616页。
[67]参见彭冲：《关于健全全国人大机关工作和机构的报告》，载《民主法制论集》，中国民主法制出版社1993年版，第23-36页。
[68]参见陈斯喜：《人民代表大会制度概论》，中国民主法制出版社2016年版，第61页。
[69]《彭真传》编写组：《彭真传》（第四卷），中央文献出版社2012年版，第1620-1622页。
[70]姜春云：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社1999年版，第195页。
[71]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第37页。
[72]参见黄宇菲：《人大“专职委员”概念辨析》，载《人大研究》2020年第11期。
[73]参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期。
[74]参见江辉：《论立法区分为法律问题与政策问题》，载《清华法学》2018年第5期。
[75]参见[美]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第14页。
[76]林彦：《维护全国人民代表大会的民主功能--兼评〈全国人大组织法〉（修正草案）》，载《法学评论》2020年第6期。
[77]参见蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适--以全国人大常委会备案审查为例》，载《中国法律评论》2019年第4期。
王理万，法学博士，中国政法大学人权研究院副教授。
来源：《政治与法律》2022年第11期。
