张辉：重金属污染防治的法制建设

    【摘要】当前，我国重金属污染形势非常严峻，正在威胁着公众的健康。从法律层面分析，存在地方政府超越权力边界盲目招商引资、环保监管失灵、环境标准不科学、环境信息公开不规范、缺少专门性法律规范等方面的原因，必须采取相应的对策加强重金属污染的防治。
    【关键词】重金属污染；防治；对策
    一、我国重金属污染的现状
    重金属污染，是因人类活动导致环境中的重金属含量增加超出正常范围，并引起环境质量恶化，危害人体健康。不同于其他污染物的可降解特性，重金属污染物可以永远在环境里循环，极难降解，这就加重了其对人群的危害。尤其是存在于水和土壤中的重金属兼具富集性，是不可逆转的。重金属污染物通过水和土壤进入到食物链，最后在食物链的末端——人体中富集，对人体健康构成严重危害。近几年，我国很多地方蓄电池制造、冶炼等生产企业违规生产造成周边人群血铅超标事件就是典型的例子。
    当前，我国重金属污染形势非常严峻。2010年发生了14起重金属污染事件，其中9起是血铅事件；今年1-5月又发生了7起，都是血铅问题。以“血铅超标”事件为代表的重金属污染已经袭卷陕西、河南、湖南、福建、广东、四川、湖南、江苏、安徽、山东等多省区。重金属污染正在威胁着老百姓的健康，并且事件特征鲜明：一是受害者自己首先发现健康危害，经临床确认后向排污的嫌疑对象维权、申诉，引发“事端”；二是政府和环保部门在事件发生后出面解决问题，但多遭遇公众对政府公信力质疑，扩大“事态”；三是问题解决呈现“企业污染—百姓受害—政府买单”的恶性循环，虽然暂时控制了“事端”、平息了“事态”，但“事未了”。[1]
    不管是空气中还是污水里的重金属污染物，在逐渐沉淀之后，最后的归属都是土地。空气与河流可以逐渐自我净化，土壤的污染却不会自动解除，即使过千百万年，它仍然稳定地存在。中国土壤重金属污染严重已是不争的事实，但污染状况如何，至今尚未有清晰的全国地图。在全国各地重金属污染事件集中爆发之前的2005年，由当时的国家环保总局、国土资源部等国家部委牵头，已经在全国范围内展开了一次超大规模的土壤重金属污染调查。然而，截至目前，这项历时5年多的全国土壤重金属调查结果还未正式公开。
    受到重金属污染的土地，大多分为两种，一为农田或耕地，一为城市用地。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终危害人体健康。在城市，由于面积的扩张，导致一些原先分布在城市外围郊区的农药厂、化肥厂、化工厂等变成城市中心区，在改变土地用途时，出现土壤重金属污染状况。
    不规范的采矿业及其下游冶炼产业是重金属污染的成因之一。由于国家早前有关矿区开采的政策体系不完善、缺乏全局统筹、开采工艺落后以及监管不力等因素，矿区多采用粗放开采、随意排污的方式，日积月累，导致矿藏丰富的西南地区污染严重。此外，现代产业如蓄电池行业、电子产品行业等发达的长三角和珠三角地区重金属污染问题近几年突显。当前，“血铅工厂”几乎遍布长三角和珠三角地区。重金属污染在行业中并不具备广谱性，不是每个行业或企业都会使用重金属作为原料或者催化剂。国家《重金属污染综合防治“十二五”规划》确定的国家总量控制的重金属主要有五种，即汞、铬、镉、铅和类金属砷。采矿、冶炼、铅蓄电池、皮革及其制品、化学原料及其制品五大行业成为重金属污染防治的重点行业。
    二、我国重金属污染的法律原因
    导致重金属污染的原因是多方面的，其中法律制度的不完善是非常重要的因素。
    （一）地方政府超越权力边界，为了追求GDP而盲目招商引资
    “地方政府将履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至唯一标准，在政府经济责任与政府环境责任发生冲突或矛盾时，不惜淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实政府经济责任。”[2]目前，很多地方政府每年都会对本地的招商引资任务进行分解，政府各个职能部门都会分配到招商引资的任务，就连承担环境管理职责的环保部门也不例外。今年年初爆发的安徽怀宁“血铅事件”直接责任企业博瑞电源有限公司就是县环保局引来的未达到环评设计要求的污染企业。
    近年来电动车、汽车行业的迅猛发展也带火了蓄电池行业，一些地区纷纷给出优惠政策，完全不顾蓄电池行业的环境风险，工艺落后、污染较重的铅蓄电池企业反而成了政府招商引资争抢的对象。作为中国铅酸蓄电池之都的浙江省长兴县从2004年开始大力治理铅污染，严格控制污染源。但被整肃的企业并没有消失，而是被安徽、江苏、山东、江西、湖北等地以招商引资名义成功转移。正是几年来铅酸蓄电池厂的省际污染转移，为今天各地迸发的“血铅”污染事件埋下了伏笔。
    政府重视招商引资工作本无可厚非，但不能没有权力边界。政府的职责是依法行政，各个部门都有自己的职能分工。全民招商使政府部门在市场经济下的职能作用发生了扭曲，是一种政府职能越位的表现，违背了科学发展观的要求。
    （二）地方政府环保责任不明确，环保监管失灵
    我国的《环境保护法》虽然规定了地方政府对环境质量负责，但没有明确规定责任的类型，在政绩考核中也缺乏对环境质量状况的考核，从而使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。此外，我国还没有建立有效的环保问责监督机制，没有一个明确的环保问责标准，问责程序缺乏可操作性。当出现环境问题需要追究政府相应领导者责任时，如何追究，是否追究都没有相应的公众来监督，从而使环保问责失去了权威性和震慑力，难以发挥其应有的作用。[3]
    有色金属、蓄电池等行业是重金属污染比较严重的行业，但这类企业一般是当地财政主要的贡献者，提供的就业机会也很多，政企利益的纠结导致政府缺乏采取严格治理措施的决心。目前，铅酸蓄电池行业的企业主要分布在浙、皖、粤一带，没有生产许可证的企业不计其数，很多蓄电池厂处于无证生产。除少数大型企业较为规范外，大多数中小企业存在建设项目违法问题多、污染治理设施运行不正常、危险废物处理不当、卫生防护距离不落实等问题。一些污染企业没有纳入当地环保部门的监管范围。重金属一旦严重污染了土壤和水源，治理起来难度很大，只有从源头上杜绝污染，才是最有效的办法，而这就需要全面、细致的环保监管工作。
    重金属污染事件频繁发生，暴露出环境监管中的一些制度性矛盾。很多污染事件是由于地方政府忽视监管，放松监管，不会监管造成的。
    （三）相关环境标准不科学
    环境标准制度是世界各国环境法的一项基本制度，对于保护各国生态环境、防治环境污染、节能减排、促进经济、社会的可持续发展起了重要的作用。[4]我国现有的环境标准体系已经不足以解决重金属污染对人群健康造成的危害。现行的环境空气质量标准是1996年开始实施的，在2000年进行微调后首次修订，在该标准中，对于重金属污染物的项目检测仅包括铅含量。
    在近几年涉及血铅超标事件的企业当中，既有排放不达标的违规企业，也有通过了环保核查的上市公司，还有自认为没有涉铅的有色金属行业。一些企业主要污染物排放均达到国家标准，却被认定是造成血铅超标的主要责任方。问题就出在我国的环境标准体系不科学、不合理、不完善。
    我国国家环境标准主要包括环境质量标准和污染排放标准。水、大气、土壤等环境质量标准是根据人体和其他动物的长期试验结果得出的，以在一定条件下确保人体健康的污染承受限值为人体健康标准。而污染物排放标准是综合考虑技术经济特点和环境特点，对排入环境的有害物质或有害因素所做的控制规定，是环境执法的依据。也就是说，达到工业排污标准也完全可能对人体造成危害。我国现行的环境空气质量标准规定了铅的平均浓度为1.50毫克/升，与美国现行标准相同。然而，我国工业排放标准规定的气体铅含量年平均值是100毫克/升，两者相差巨大。
    （四）环境信息公开不规范
    对于重金属污染的防治，信息的透明度是一个关键的问题。我国重金属污染事件频发，与企业没有依法实行信息公开，借此推卸社会责任有很大关系。
    事实上，我国已对有关企业的环境信息公开作出了明确规定。2008年5月1日起正式施行的《环境信息公开办法(试行)》第20条规定，凡被列入该办法第11条第1款第(13)项名单的企业，即污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，应当向社会公开包括“主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况”在内的信息；第21条规定“依照本办法第20条规定向社会公开环境信息的企业，应当在环保部门公布名单后30日内，在所在地主要媒体上公布其环境信息，并将向社会公开的环境信息报所在地环保部门备案”。但时至今日很少有企业按照这个办法去做，相反，一些污染企业却习惯于隐瞒甚至做假。
    《环境信息公开办法(试行)》的实施对政府的环境信息公开产生了一定的促进作用，政府的环境信息公开有了一些起步。但与公众的需求相比，仍然存在较大的差距。“某些政府及相关部门缺乏人民主权意识，没有从根本上意识到知情权是环境民主的一个不可或缺的环节，习惯于将自己当成信息的主人，看成是由自己决定的权力，而不是必须履行的义务。”[5]在重金属污染事件中，很多情况下政府会公开一些无关紧要的信息，而对于事件起决定性作用的信息公众往往无从知晓。
    （五）缺少重金属污染防治的专门性法律规范
    对于重金属污染的防治，并不是说以前没有立法，我国的《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《危险化学品安全管理条例》等立法中均有涉及，但没有形成系统的重金属污染防治制度体系。原则性立法过多、可操作性差、基本法律制度没有建立起来。
    土壤是接受重金属污染的最终载体，也是最难修复的环节。对于重金属污染的立法规范，原本要通过土壤污染防治法解决。《土壤污染防治法(专家组草案)》的研究和准备工作从2006年开始，这部法律的基本内容主要由两部分构成，一是土壤污染的预防，二是已受污染土壤的整治或修复，兼顾“防”和“治”两个方面。[6]这实际上与重金属污染防治的思路是一致的。立法是一个非常复杂的过程，需要的时间也比较长，尽管目前该法草案已经完成，但短时间内颁布一部涉及复杂问题的法律显然不太现实。但我国重金属污染严重的现状对专门立法的需求已经非常紧迫。
    三、我国重金属污染防治的法律对策
    （一）厘清政府权力界限，创新政绩评价体系
    经济发展与环境保护是摆在地方政府面前“两难”的选择。过去，我们是以GDP的增长为目标，并以其作为衡量其他一切方面发展的出发点和评价标准。政府官员在“唯GDP增长率”是瞻的政绩考核制度环境中，要么选择以牺牲环境和生态换取GDP快速增长，因为只有这样他才会得到比别人更多的职务升迁的机会；要么选择对于环境保护职能的懈怠，因为积极地履行环境保护职能对他个人而言不会带来好处，反而可能使他的GDP政绩落在别人的后面。[7]所以，必须从根本上改变“GDP至上”的政绩观，建立全面、科学的领导干部考核评价机制，既考核发展速度，更要考核发展方式和发展质量。
    为了确保国家《重金属污染综合防治“十二五”规划》确立的重金属总量控制目标的实现，必须要把重金属污染防治成效纳入经济社会发展综合评价体系，并作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，对完不成治理任务的地区和部门严肃追究责任。
    政府官员不仅是行政决策和行政管理的主体，同时也是环境保护的责任主体。要以重金属污染防治为契机清理政府招商引资中的滥权行为，加大对地方政府监督和制约的力度，划清正确的权力界限，还原招商引资的本来面目。只有如此，我国经济发展方式的转变才能见到实效。
    （二）明确政府重金属污染防治的责任，加强环保监管力度
    “在环境治理体系中，政府、企业和公众的行为都对环境政策的实施效果产生影响。但对于一个地方的环境保护而言，地方政府则发挥着主导和核心作用，这是由环境保护自身的外部性和中国政治体制下政府对工业发展的主导作用共同决定的。”[8]环境部门要会同有关部门建立部门联动机制，研究制定《重金属污染综合防治“十二五”规划》实施情况考核办法，明确地方政府和相关部门责任。
    对于规划实施达不到要求的地区，严肃追究有关人员的责任。同时，环保部门要严格落实重金属污染责任终身追究制，发生重金属污染事件的地区，当地政府主要领导必须承担主要责任。发生重金属污染导致群体性事件的地区，实行区域限批，暂停该地区所有建设项目的环评审批。
    环保部门要严格企业环境监管，落实卫生防护距离。规范企业日常环境管理，确保污染物稳定达标排放。加强对重金属企业污染防治设施的运行管理，在自运行无法达到管理要求的情况下，强制其采取第三方运营。加大执法力度，采取严格措施整治违法企业，对因重金属污染造成群发性健康危害事件或造成特大环境污染事故的，依法对造成环境危害的企业负责人及相关责任人追究刑事责任。
    （三）制定科学、合理的重金属防治环境标准
    当前，我国很多地区的重金属污染防治中，以生产排放达标为宗旨的污染防治体系已无法适应环境健康的需求。“在环境与健康问题真正引起足够重视之前，我国的环境政策与环境法律并没有在制度设计上予以保障，要通过环境法律实现保障健康的立法预期，要在现有的环境法律体系中引入健康考量，最为便捷的就是完善现有的环境标准体系。”[9]在企业达标排放的前提下，如何确保周边环境或人群不受污染是一个系统工程。这就需要对重金属企业周边的工业布局、企业数量、环境自净能力或者富集能力进行统筹规划，建立科学的环境容量标准，从而转变为以人群监控为宗旨的重金属污染防控体系。
    环保部门要以人群监控为宗旨修订与重金属相关的环境质量标准、污染物排放标准、环境监测方法标准、环境标准样品标准、环境基础标准、环境影响评价以及清洁生产标准。对于重金属污染排放的浓度控制，不但要规定企业重金属污染排放口的浓度限值，还要规定企业周边学校、居民区等环境敏感区域的浓度限值，重点考虑人体健康安全。对于重金属污染排放的总量控制，要在总量摸底、监测、分解的基础上，确定主要重金属污染物的总量控制指标。
    通过重金属防治环境标准的制定，提高行业准入门槛，环境影响评价要将环境与健康风险评价作为重要内容，以此强制规模小、技术落后的企业转型或转产。对于符合准入要求的企业、技术、设备、产品等，在绿色信贷、上市环保核查、政府绿色采购等方面给予优先支持。
    （四）强化重金属环境信息公开的透明度
    政府环境信息的主动公开是解决政府与公众环境信息不对称的重要手段，可以节省公众收集环境信息的成本，同时也可对政府行政起到监督作用。[10]环保部门要切实加强对重金属污染事件的信息报送工作，一旦发生重金属污染突发环境事件，要及时报告，妥善处置，并协助地方政府做好信息公开、群众安抚和宣传教育工作，切实维护群众环境权益。同时，创造条件使公众参与到重金属污染企业的监督之中，以此弥补环保部门监督力量的不足。
    按照我国目前的法律规定，企业环境信息公开包括强制性和自愿性环境信息公开两种。其中，强制性公开是企业的法定义务，即是由政府确定违反环境管制、超标排放的企业名单，而所涉违法企业必须按照规定向社会公布相关环境信息。我国目前重金属污染企业的信息公开基本上源于此规定。而自愿性公开指的是企业主动公开的环境信息，并以此作为企业履行其社会责任、提升其绿色环保形象的重要手段。国外十分重视和鼓励企业主动公开环境信息，目前欧盟和美国等发达国家都普遍建立了行之有效的企业环境信息公开制度，而我国在这方面的工作才刚刚起步。[11]企业要从社会责任的角度重视重金属污染防治工作，按照《环境信息公开办法(试行)》的规定依法实行信息公开，主动接受社会监督。
    （五）尽快出台重金属污染防治专项法律规范
    针对目前我国严重的重金属污染形势，已经不能等到土壤污染防治法出台去遏制，现阶段可以通过国务院制定重金属污染防治条例进行规范。行政法规的制定相对于法律的制定程序简便、周期短，对于一些有争议的、不成熟的制度可以通过行政法规的尝试为法律的制定积累经验。
    在重金属污染防治专项法律规范中，要重点考虑以下两个方面的问题。
    第一，树立全过程综合防治的理念
    事实证明，单纯的末端治理方式是不可能解决重金属污染问题的。以末端治理为主的重金属污染防治手段，不仅治理成本高，而且无法有效解决生产过程中的环境污染问题，更不能大幅削减污染物的产生。重金属企业在面对污染治理问题时，要尽可能在源头和过程中想办法。重金属污染防治立法要遵循源头预防、过程阻断、清洁生产的全过程综合防治理念。
    同时，要制定和完善重金属相关产品的生产、回收、拆解和再生的全生命周期管理制度，通过技术创新与市场开发，形成重金属相关产品的规模化、资源化、无害化处理处置体系。
    第二，综合运用多种法律手段
    在重金属污染防治中，单纯的行政强制法律手段可以在一段时间内产生一定的影响，强制企业按照规定组织生产。但企业作为市场主体，在没有实际利益的情况下，很难调动其重金属污染防治的积极性。
    在不断完善行政强制法律手段的基础上，可以尽可能灵活地采用一些不具有行政机关单方意志性的行政调控手段，如指导性法律手段。行政指导法律手段注重相对人意志的表达，使行政关系双方更趋平等，在民主的氛围中实现重金属污染防治的目标。
    同时，经济刺激法律手段以其市场亲和性在重金属污染防治中起到很好的激励作用。经济刺激法律手段可以使企业等市场主体根据自身经济利益的大小自由灵活地选择重金属污染防治模式，实现环境效益、经济效益和社会效益的统一。
    张辉（1981-），男，安徽省蚌埠市人，法学硕士，安徽大学法学院讲师，研究方向：环境与资源保护法。
    【注释】
    [1]吕忠梅.环境法学研究的转身--以环境与健康法律问题调查为例[J].中国地质大学学报（社会科学版），2010，10（4）：24.
    [2]蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J].河北法学，2008，26（3）：20.
    [3]赵静.地方政府环境监管的失衡与平衡[J].四川行政学院学报，2010，（6）：32.
    [4]常纪文.环境标准的法律属性和作用机制[J].环境保护，2010，（9）：35.
    [5]刘萍、陈雅芝.公众环境知情权的保障与政府环境信息公开[J].青海社会科学，2010，（2）：184.
    [6]王树义.关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考[J].法学评论，2008，（3）：78.
    [7]王曦.论新时期完善我国环境法制的战略突破口[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2009，17（2）：8.
    [8]张凌云、齐晔.地方环境监管困境解释--政治激励与财政约束假说[J].中国行政管理，2010，（3）：93.
    [9]刘超.环境标准：环境法律保障人体健康的制度路径[J].贵州警官职业学院学报，2010，（4）：68.
    [10]张建伟.论环境信息公开[J].河南社会科学，2005，13（2）：30.
    [11]申进忠.我国环境信息公开制度论析[J].南开学报（哲学社会科学版），2010，（2）：54.