许崇德：论现行宪法的形成与发展

    现行宪法自从1982年12月4日由第五届全国人民代表大会第五次会议通过并颁布以来，已经整整20个年头了。在这不平凡的20年里，我们的国家在共产党领导下，沿着宪法所指引的道路阔步前进，取得了一个又一个的胜利。今天再次学习宪法，益感宪法的博大精深。兹值此华诞，特书写几点粗浅的体会，作为对这部旷代之伟大文献的纪念。
    一、宪法重建是全国人民的愿望
    拥有一部实行和保障民主政治的宪法，是近代中国人民的长期愿望。自从20世纪初年迄今，由于人民的斗争，中国历史上确曾产生过不少宪法。它们反映了各个时期各种不同政治势力对于不同政治制度的要求。刘少奇。1954年9月在第一届全国人民代表大会第一次会议上曾经指出：封建买力阶级的反动统治者几次用来骗人的宪法，都不能使人民上当，同时，虽然有过不少人为实现资产阶级的宪政做过努力，但是一点成就也没有。他说：“在中国出现的真正的宪法，毕竟只能是人民民主主义和社会主义的宪法，只有这种宪法，才是适合于最广大人民群众的利益，而为最广大人民群众所欢迎的”[1]。
    新中国建立后的第一部宪法——。1954年宪法，就是这样一部“适合于最广大人民群众的利益，而为最广大人民群众所欢迎的”宪法。还有，1982年宪法，即现行宪法，也是这样一部“适合于最广大人民群众的利益，而为最广大人民群众所欢迎的”宪法。但是，在前者到后者之间，毕竟存在着一段崎岖的历程。也正是有了这一段崎岖和起落，现行宪法才有可能总结更加深刻和丰富的经验，从而焕发出它独有的光芒。
    1954年宪法颁布后20年，四届人大进行修宪，产生了一部只有30个条文的1975年宪法。这部宪法以“四个存在”、阶级斗争“年年讲，月月讲，天天讲”的“基本路线”为指导思想，内容极“左”，用辞粗陋，在现实中的存在仅短短3年。接着，五届人大第一次会议颁布了1978年宪法。当时虽然林彪、“四人帮”集团已被粉碎，但由于“两个凡是”的影响，故这部宪法仍然对“文化大革命”和“无产阶级专政下继续革命”作了充分的肯定。总之，1975年宪法和1978年宪法都是很不完善的宪法。因此，这两部宪法受到了人民的冷漠和抵制。是理所当然的。
    党的十一届三中全会恢复了党的正确路线，适时地提出了发扬民主、健全法制的重要方略。经过理论上的拨乱反正，广大群众从苦难中苏醒过来，人心思法，人心思宪。群众迫切地期望重新有一部真正代表人民意志和利益的宪法，以保障权利，安定社会。1982年五届人大五次会议通过的现行宪法，就是在这样的情况下诞生的。
    上述的历史清楚地表明，我国宪法经历了曲折的发展过程。它从1954年的巅峰跃进了70年代的低谷。尤其是10年“文革”，使社会主义宪法的尊严荡然无存。即使是后来的1975年宪法、1978年宪法也仍然没有能唤回千百万群众早已泯灭了的宪法意识。从这个意义上说，1982年乃是宪法的重建。现行宪法的颁布，成了我国宪法的历史的分水岭。它重新构筑起了比较完善的国家制度和宪法制度的基础，使人民恢复了信心，增强了建设社会主义的主动性和积极性。因而宪法的重建是亿万群众的强烈愿望。
    二、承袭1954年宪法的优点
    现行宪法继承了1954年宪法的哪些优点呢？简要地说，有以下4个主要方面：
    第一方面，关于宪法的指导思想。
    宪法的指导思想正确与否决定着宪法的素质。现行宪法的指导思想则是正确的。彭真同志在1982年11月26日所作的关于宪法修改草案的报告中指出：“宪法修改草案的总的指导思想是四项基本原则，这就是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。”这个指导思想当然与1975年宪法、1978年宪法的指导思想存在着根本差别，而同1954年宪法的指导思想则基本相同。1954年6月14日，毛泽东同志在中央人民政府委员会第30次会议上《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话里明确地说：宪法草案“原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则”，又说：我们的民主“就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”。在这里，毛泽东指出了指导1954年宪法的两个原则：“社会主义”、“人民民主专政”。3个月之后，即在1954年9月15日，当宪法草案提交我国首届全国人大第一次会议时，毛泽东又在开幕词中说：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”由此可见，1954年虽然尚未完整地概括为坚持四项基本原则，但是，它的具体内容已经被提出来，作为宪法的指导思想了。事情就是这样，现行宪法继承了1954年宪法的指导思想，而且更为系统化和发展了。
    第二方面，党的领导和群众路线。
    1954年宪法在党的直接领导下制定。党关于制宪的主张是在1952年12月24日，由周恩来代表中共中央向政协常委会提议，经中央人民政府委员会第20次会议通过的。宪法初稿的草拟是毛泽东带领一个党内的起草小组在杭州西湖启动的。最初的稿子首先在党内讨论。为了学习宪法知识，毛泽东曾亲自给中央委员开列参考书目。从1954年3月23日到1954年9月12日，宪法起草委员会共举行了9次全体会议，历次会议都是在党的领导下进行，并由毛泽东或者刘少奇主持的（其中第8次会议由邓小平主持）。至于多次广泛征求有关人士意见以及组织全民讨论等项工作，都莫不在共产党的领导下进行。
    另一方面，党特别注重群众智慧的发挥。除宪法起草委员会内部多次深入讨论外，还曾在1954年3月至6月的81天时间内，组织了北京500多位高级干部讨论宪法草案初稿，接着有全国8000多人讨论，提出了5900多条意见。自6月14日到9月10日，还经历了为时3个月的全民讨论，全国人民对宪法草案提出修改或补充的意见，经整理归并后共达1，180，420条。宪法草案经反复修改，提交全国人大第一次会议后，1000多位全国人大代表又进行了广泛的讨论。我国的宪法是人民的宪法，人民主动、积极地参与工作，保证了1954年宪法的完善。
    1954年宪法在制定过程中，坚持党的领导和与群众相结合，发扬群众积极性的工作方法，这个优点亦为现行宪法承袭了下来。同1954年宪法一样，现行宪法也是依靠党的领导和依靠群众的积极性的产物。1981年7月16日，当时实际主持修宪工作的彭真同志曾给邓小平同志写信，请示宪法修改草案完成的时间，以便安排工作。7月下旬，彭真同志就宪法修改问题给党中央写了一个报告，提出他的想法：宪法是根本法，主要在纲不在目，不搞不必要的创新，注意不引起不必要的争论。他认为，1978年宪法失之过于简单，不如以：1954年宪法为基础好。他表示要按中央的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》精神修改宪法。这个意见得到了中央的肯定。后来在修宪过程中，每次草拟出了稿子，都报送党中央，请示意见。在整个修宪期间，中央书记处前后讨论了8次稿子，中央政治局也曾讨论过3次。
    同时，修宪工作又非常重视集中群众的智慧。彭真在宪法修改委员会第二次全体会议上说过：“宪法是大家修改，大家制定，大家遵守的”，“这是中国人民的大事，要把大家的意见集中起来，认真进行研究，集思广益。”从1980年9月15日至1982年11月25日，宪法修改委员会共举行5次会议。每次会议都充分发扬民主，畅所欲言，有时候一次会议就持续讨论达10多天之久。在会外，宪法修改委员会曾多次邀请在京的和外地的各方面人士和各类专家、学者进行座谈，听取意见，宪法草案的初稿和历次讨论稿，曾分送中央各部门、各国家机关、人民政协、各党派、团体以及各省、自治区、直辖市和武装部队等的有关单位，广泛征求意见。1982年4月26日，全国人大常委会公布宪法草案，开展全民讨论。至8月底结束时止，全民讨论进行了4个月，比54年宪法的全民讨论时间还长了1个月。以上的历史事实表明：现行宪法的产生程序及贯彻在全过程中的党的领导与群众路线相结合的工作方式，是同1954年宪法一脉相承的。
    第三方面，关于宪法的体系结构。
    现行宪法的体系框架是由1954年宪法开创了的。1954年宪法共有106个条文。其结构为：序言：第一章总纲，共20条，占总条文数18．8％；第二章国家机构，分6节，共64条，占总条文数60．37％；第三章公民的基本权利和义务，共19条，占总条文数17．9％；第四章国旗国徽首都，共3条，占总条文数2．83％。
    与之相比较，现行宪法共有138个条文。其结构为：序言；第。一章总纲，共32条，占总条文数23．19％；第二章公民的基本权利和义务，共2，4条，占总条文数17．39％；第三章国家机构，分7节，共79条，占总条文数57．25％；第四章国旗国徽首都，共3条，占总条文数2．17％。这个框架结构同1954年宪法非常相近，是对1954年宪法的承袭。
    但在承袭的基础上，现行宪法也有一定的变化。那就是：“1954年宪法把“国家机构”置于”公民的基本权利和义务。前面，列为宪法第二章；而现行宪法则将“公民的基本权利和义务”放到“国家机构”的前面了。其实，早在54宪法的制定过程中，就曾有人提出过把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”的前面作为第二章，以示重视公民权利的意见。但因多数人不同意而未成现实。时间过了28年，我国经历了摧残人权的“十年浩劫”之后，在现行宪法的起草过程中，当有人提出这样的意见时，终于顺利地被接纳了。同1954年宪法相比，现行宪法在结构方面还有一处差别，即第三章国家机构增加了第七节。那是因为现行宪法把中央军事委员会同时作为国家机构的组成部分的缘故。这是现行宪法的创新之处。总之，虽有上述的一些差别，但从总体上说，现行宪法承袭了1954年宪法的体系结构。
    第四方面，宪法的主要内容。
    现行宪法的许多重要内容和原则，包括人民民主专政、民主集中制的人民代表大会制、经济制度以公有制为主体、民族区域自治制度、国家机构的基本体系、公民基本权利和义务的主要类项，等等，都是由1954年宪法首先确定了的。现行宪法重申1954年宪法的主要内容，继续确认由1954年宪法所奠基的上述这一系列基本制度、基本原则，标志着我国的政治稳定和社会主义根本制度的不可动摇性。
    当然，由于现行宪法和1954年宪法所处的时代背景不同，客观环境和条件不同，因此，现行宪法承袭和保持1954年宪法的优点并不是停滞不动，而是随着客观形势的变化而向前发展的。关于这个问题，本文将在下面述及。
    三、与时俱进不断创新发展
    现行宪法承袭了1954年宪法的许多优点和重要原则，同时，现行宪法在内容上又有很多新的发展，有的是极其重大的发展。例如，国家总任务由1954年宪法规定的“一化三改”发展为现在的实现4个现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的根本任务。又如，现行宪法第一次规定了社会主义精神文明建设等，本文限于篇幅，不可能对此类发展进行全面的比较。兹仅就社会主义民主制度方面。择其要者简述如下：
    （1）关于全国人民的团结。
    1954宪法在序言中写道：“结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的人民民主统一战线。”这个表述，在现行宪法中有发展。后者的提法是：“结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”。而且，在它的前面还增写了“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”并于1993年，又在该自然段中增写了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”
    （2）现行宪法第2条在规定代表制民主的同时，增写了1款：“人民依照法律规定，通过各种途径，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在第16条、第17条中，又作出了在国有企业和在集体经济组织中实行“民主管理”的明确规定。现行宪法还增列了第111条，规定了作为基层群众性自治组织的居民委员会和村民委员会的性质、地位、组成及其工作任务。
    （3）关于公民的基本权利和义务。现行宪法明确了中国公民的权利：对于公民的宗教信仰自由，在54宪法规定的基础上扩增到了4款；对于人身自由的有关条款，增写了4处禁止性规定，以切实保护人的身体、人格、住宅以及通讯等的不受侵犯，尤其是现行宪法增设了“公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”的条文。这是总结了“文革”的惨痛教训。现行宪法在54宪法的基础上，还对残废军人，烈士家属，军人家属，盲、聋、哑和其他残疾人以及老人等的权益作了保护性规定。现行宪法明确规定“公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，规定“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这些内容均为54宪法所无。至于54宪法规定过的公民“有迁徙的自由”则在现行宪法中未见规定。
    （4）现行宪法规定全国人大和全国人大常委会“行使国家立法权”，规定县以上地方各级人民代表大会设常务委员会；规定省、直辖市的人民代表大会和它们的常委会“可以制定地方性法规”。这与54宪法不设地方人大常委会，规定全国人大“是行使国家立法权的唯一机关”，有很大不同。
    （5）现行宪法规定委员长、副委员长、国家主席、副主席、国务院总理、副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，连续任职不得超过两届，从而废除了事实上存在的领导职务终身制。而在54年宪法还不可能提出这样的问题。
    以上是现行宪法在民主制度方面，相对于1954年宪法的发展。至于现行宪法本身，自从1982年颁布迄今，也一直处在不断的变化发展之中。而它是通过宪法修正案的方式来实现的。现行宪法20年来的自身发展，主要表现在下列几个问题方面：1）将邓小平理论作为指导思想写入宪法序言；2）明确当前的社会发展阶段“将长期处于社会主义初级阶段”；3）改变计划经济体制，规定“国家实行社会主义市场经济”；进而把“发展社会主义市场经济”写入宪法序言作为国家根本任务的组成部分；4）明确在社会主义初级阶段，国家“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”；5）明确规定：在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分；6）把原规定的“国营企业”、“国营经济”一律改为“国有企业”、“国有经济”；明确规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；7）把原规定的“建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”的总目标总任务改写成为，“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”；8）把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的方略载入宪法，等等。这些变化与发展充分地表明，我国的现行宪法是与时俱进，常新常青，充满活力的根本法。
    四、恢复人民民主专政的提法
    1949年作为开国时期大宪章的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中华人民共和国是人民民主专改的共和国。它的序言写道：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”。这里表述的内容当然与现行宪法第1条规定的人民民主专政并不完全相同。即使是1954年宪法，那里写的人民民主专政，也与现行宪法第1条规定的人民民主专政完全相同。虽然1954年宪法所表现的阶级力量对比关系与共同纲领相比，已有较大的改变，但1954年宪法通过的那个时候，我国还存在着民族资产阶级，这是不争的事实。资产阶级的存在也就是1954年宪法同现行宪法之间的差别所在。不过，无论是现行宪法，或者是1954年宪法还是共同纲领，它们有两个根本点是相同的，即第一，这个政权都以工人阶级为领导和以工农联盟为基础，第二，这个政权都是以劳动者为核心，团结一切可以团结的力量，向着一小撮与人民为敌的反动势力实行的专政。
    1956年9月，刘少奇代表中共中央在“八大”所作的《政治报告》中指出：在中华人民共和国成立以后，“人民民主专政实质上已经成为无产阶级专政的一种形式。”这意味着新中国成立后，人民政权已经执行着消灭剥削、消灭资产阶级，建设社会主义的任务。所以它实质上是无产阶级专政。另一方面，新中国由资本主义到社会主义的过渡，基本上是以和平的方式完成的。中国的民族资产阶级是在联合、团结的过程中被改造，最后被消灭的。所以这个政权在形式上仍然是人民民主专政。申言之，人民民主专政是具有中国特色的无产阶级专政。因此在我国，称“人民民主专政国家”更为适宜。
    历史事实是，我国自1956年9月，即刘少奇讲话以后，在文件、报刊以及讲话里，就不再使用“人民民主专政”一词了，而普遍代之以“无产阶级专政”来表述我国的政权。1975年和19r78年两部宪法的第1条，都规定我国是“无产阶级专政的社会主义国家”。这同当时的“左”倾思潮不无联系。尤其在“文化大革命”时期，诸如“念念不忘无产阶级专政！”、“无产阶级专政万岁！”等，成了一般场合必呼的政治口号。当时，党制定了“四个存在”、阶级斗争年年讲月月讲天天讲的错误路线，形成了“无产阶级专政下继续革命”的错误理论。1975年宪法还把毛泽东同志说的“无产阶级在上层建筑其中包括在各个文化领域的专致”制作成《总纲》第12条[2]。诚然，无产阶级专政是马克思主义的精髓。但是我国“文化大革命”搞的那一套，形式上看似极端重视无产阶级专政，而实际上却完全背离了马克思主义的基本原理，因此给当时的社会造成了混乱。这是应该引以为训的。
    我国在拨乱反正的基础上，于1982年颁布了现实宪法。宪法第1条明确规定，中华人民共和国是“人民民主专政的社会主义国家”。彭真同志曾于1982年4月22日，在五届全国人大常委会第23次会议上所作的《宪法草案的说明》中，言及恢复使用“人民民主专政”的时候指出：“现在的规定，更确切地符合我们的国情和阶级状况，也可以避免对无产阶级专政的曲解。”所以，恢复使用“人民民主专政”的提法，有着深远的意义。
    其实，现行宪法颁布20年来，人民民主专政的内容仍然处于演变与发展之中。随着改革开放的深化，工人阶级（通过中国共产党）的领导力量更加增强了；工人、农民、知识分子3支基本的社会力量在社会主义建设事业中越来越发挥伟大的作用。爱国统一战线更加巩固。1993年通过宪法修正案第4条，又将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容载入宪法。这些都标志着人民民主专政的基础愈益巩固。
    同时，随着改革开放的深化，人民民主专政的政策理论也处在不断丰富与发展之中。2001年7月1日，江泽民《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中讲述了我国现阶段的阶级状况：指出：“改革开放以来，我国的社会阶层构成发生了新的变化，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。而且，许多人在不同所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁，人们的职业、身份经常变动。这种变化还会继续下去。在党的路线方针政策指引下，这些新的社会阶层中的广大人员，通过诚实劳动和工作，通过合法经营，为发展社会主义社会的生产力和其他事业作出了贡献。他们与工人、农民、知识分子、干部和解放军指战员团结在一起，他们也是有中国特色社会主义事业的建设者。”[3]现行宪法是在1982年通过的。而江泽民“七一”讲话中的这段论述，使人们对宪法序言中规定的“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量”的理解，更加充分和开阔了。
    足以显示人民民主专政发展的还表现为，这个政权所承担的任务及其建设社会主义的职能的发展变化方面。现行宪法序言第7个自然段规定了人民民主专政国家必须完成的实现“四化”的总任务。在这个总任务中，还包含了一系列具体任务，例如：完善各项制度、发展民主、健全法制等等。事实上，宪法提出的具体任务20年来以通过修正案的方式不断在演变发展之中。关于这一点，本文在前面已有阐述。与此同时，国家的专政作用也在加强。为了维护社会秩序和广大人民的利益，人民政权曾开展了“严打”，运用法律手段对于那些严重破坏社会主义的敌对势力进行打击。“专政还有第二个作用，就是防御国家外部敌人的颠覆活动和可能的侵略”[4]目前，国际形势并不太平，霸权主义跋扈，应该认真对待。加强国防乃是人民民主专政应有之义。值此纪念宪法20年之际，我衷心拥有加速实现国防现代化。人民情愿加倍努力生产。使国家积聚足够力量，保卫祖国主权和领土完整，保证13亿人民的安全和福祉。
    五、宪法学者的任务
    中华人民共和国宪法是中国共产党的领导和亿万群众的智慧相结合的产物，是对中国长期的革命、建设、改革的宝贵经验的总结。这部宪法是在中国这块土地上，在中国这样的具体历史条件下，由人民自己制定的具有中国特色的宪法。他以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”的重要思想为指导，实事求是，从中国的实际出发，因而完全符合中国的国情。20年的事实有力地证明，这部宪法能够适应客观形势提出的要求，同时又能够引导客观实际向着正确的方向发展。他不愧是中国人民治国安邦的根本大法。
    中国的宪法学者，同广大人民群众一样，都与宪法息息相关，拥有宪法，热爱宪法。虽然由于历史的原因，中国的宪法学起步较低，人员偏少，但学者们曾经在制定宪法、修改宪法的过程中出过力，贡献过才智；在平时的教学工作中，或者研究工作中，大都能恪尽职守，孜孜以求，勉力为推动宪法学的发展作出成绩。这是十分可喜的。
    另一方面，宪法学乃巍巍巨峰，尚须不断艰苦努力，向上攀登。我们不仅要在该学科的领域里挖掘知识宝藏，而且还应潜心调查研究，解决实际中存在的与宪法有关的各种现实问题，为依法治国，建设社会主义法治国家的战略方针的实现贡献力量。宪法是依法治国的基础，依法治国首先是依宪治国。因此发展社会主义民主，加强宪政建设乃是重中之重。就宪法学本身来说，诸如宪法规范问题、宪法关系问题、宪法监督问题、违宪审查问题、宪法诉讼问题等一系列课题，亦都有待于我们去作深入的研究和探讨。总之。摆在宪法学者们面前的任务沉重繁杂，要走的路程修长漫远。在此纪念现行宪法颁布20年的时候，寄语同志们团结互勉，在党的十六大精神的指引下携手共进，更上一层楼。
    注释:
    [1]《刘少奇选集》下卷，人民出版社第139页。
    [2]引自叶剑英：《关于修改宪法的报告》，见《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出1978年版第93页。
    [3]见《论“三个代表”》，中央文献出版社2001年8月版，第169页。
    [4]见《毛泽东著作选读（下册）》，人民出版社1986年8月版，第760页。
    许崇德，中国人民大学法学院教授。
    来源：《法学家》2002年第6期。