竺效：论生态文明法治建设的六大环节和重点

    我国生态文明法治建设正在如火如荼地运筹帷幄，任何工作均须找到突破口和抓手，在生态文明法治的系统工程中，可以《宪法》对生态文明建设作为国家意志的确立为前提，进而以确立建设生态文明的立法目的、生态文明建设的社会动员和参与、生态环境保护的行政预防管制、生态环境风险管理和应急救援、生态损害的求偿修复等重点环节为主要切入点。
    宪法确权
    党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，强调生态文明建设关系人民福祉、关乎民族未来，并将生态文明建设写入党章。生态文明建设已成为执政党的意志和重要的执政理念，为了把生态文明建设上升为国家意志，有必要在《宪法》中确立生态文明建设的重要地位。建议将《宪法》“序言”第七自然段“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明和生态文明协调发展”。
    同时，建设生态文明必须充分保障公民的环境权。环境权是公民享有健康、安全和良好环境的权利，是公民与生俱来的、不可剥夺的天赋人权，建议尽快组织力量进一步研究如何以《宪法》保障公民环境权。这一课题须重点解决：采用宪法直接规定环境权为基本权利;还是结合《宪法》第26条第一款已规定的国家环境保护义务(“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”)和前段所建议增加的追求生态文明的国家政策，通过宪法解释的方法予以确权，并在《环境保护法》等立法中明确配套规定宪法所保护的实体性环境权得以实现的程序性权利，例如环境知情权、环境公共决策参与权和环境受害者的司法救济权等。
    立法目的
    《环境保护法》于1989年制定，其现行的立法目的条款未能对可持续发展思想、科学发展观和生态文明理念有全面的表述。时至今日，若环境基本法仍裹足不前，简单地以“促进社会主义现代化建设的发展”为其立法目的之要素，既不能顺应环境法立法技术的国际发展趋势，又不能使环境基本法的立法目的统率其下绝大多数环境单项立法近15年来已有之发展，更无视20世纪90年代以来中国人民对可持续发展思想本土化的伟大实践成果。
    科学发展观、生态文明理念是当代中国一脉相承、次第渐进地对可持续发展思想的本土化拓展和升华，以建设生态文明为目标，才能加快可持续发展的步伐;以经济社会全面协调可持续发展为必要途径，才能建成生态文明。建议将《环境保护法》第1条修改为“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义经济、社会全面协调可持续发展，建设生态文明，制定本法”，以确立包含“建设生态文明”的环境基本法之立法目的。
    社会动员
    生态文明建设应是一项全民性的伟大事业，离不开群众基础，更需要全社会的共同参与。公民生态文明理念的形成需要从娃娃抓起，需要将生态文明建设的意识和方法融入学前教育、义务教育、高等教育和继续教育等各个环节。
    重视环境教育已经成为一种有益的国际共识和国际经验。如，1970年美国率先制定了《环境教育法》，规定联邦政府应该援助那些向公众进行有关环境质量和生态平衡教育的事业，并在联邦政府教育署设置了环境教育司。2003年日本政府制定并颁布了《增进环保热情及推进环境教育法》，表明了日本环境教育的基本理念、方针和措施。世界上许多国家虽未单独制定环境教育法，但在环境保护法中对环境教育都有专门的条款。
    认识到环境教育问题的重要性和紧迫性，2011年，中宣部、环保部等部门联合印发了《全国环境宣传教育行动纲要(2011—2015年)》，提出了“十二五”期间的总体目标，即“……普及环境保护知识，增强全民环境意识，提高全民环境道德素质;加强舆论引导和舆论监督，增强环境新闻报道的吸引力、感召力和影响力;加强上下联动和部门互动，构建多层次、多形式、多渠道的全民环境教育培训机制，建立环境宣传教育统一战线，形成全民参与环境保护的社会行动体系……”。然而这项重要的工作尚缺乏系统全面的立法支撑。
    事实上，在环境教育立法方面，近年来，地方立法开展了一些有益探索。2011年，《宁夏回族自治区环境教育条例》由宁夏回族自治区人大常委会审议通过，已于2012年1月1日起正式实施，填补了我国环境教育立法的空白，标志着从1973年我国第一次召开环境保护工作会议以来，将近40年的环境教育工作有了第一部专门的立法。2012年9月，天津市人大常委会也制定了《天津市环境教育条例》。
    为了做好生态文明建设的宣传动员工作，鼓励和引导公众参与，建议可以先由国务院制定一部“生态文明教育条例”，或者由环保部、教育部等部门尽快联合制定一部“生态文明建设宣传和教育办法”。待今后实施一段时间后，再适时研究上升为国家立法。
    预防管制
    生态文明建设中，国家有关部门应采取必要的法治手段，贯彻环境保护的预防原则，加强环境管理的全程化防控治理，并应将环境保护行政管理工作的重点放在事先预防和事中管控环节。其中，环境影响评价作为一项国际通行的有效环境行政管理工具，在我国已经有多年的实践基础，尤其是2002年制定的《环境影响评价法》已实施10多年。建议通过立法后评估工作，全面评估《环境影响评价法》的实施绩效，发现并解决值得进一步完善的问题，研究是否应当和如何提升环境影响评价实践中的一些新措施为法律制度(如区域限批、行业限批)，进一步加强环境影响评价工作的法治化。
    应急救援
    生态文明建设必须立足于我国的基本国情，正确认识到我国当前正处于环境和生态事故高发期，需要吸取2005年松花江水污染事件和新近的大连油污事件、紫金矿业水污染事件、渤海湾油污事件、广西龙江镉污染事件以及2013年初大范围的灰霾污染事件的教训，借鉴有益国际经验，做好环境应急管理工作。但目前我国尚缺少一部有关环境应急管理的专门立法，尚未建立环境应急管理的法律体系。建议国务院协调环保部门、安监部门、消防部门、卫生部门、气象部门等，尽快研究制定“环境应急管理条例”，建立包含生态(环境)风险界定、风险识别、风险评估、风险监督管控、风险预警、事故预警、应急预案制定演练、环境应急响应、应急救援、应急处置和损害评估、责任追究等内容的跨部门的全程工作体制和机制。
    求偿修复
    生态文明建设需要加强法制，健全和强化法律责任追究机制，建立虽处末端，但有资金保障的生态(环境)修复机制，方可真正落实“谁污染、谁治理”的污染者负担原则，并以生态损害赔偿责任追究威慑生态(环境)危害行为人。
    当前，针对造成人身、财产权益损害的传统环境侵权损害，因多数情况受害人明确，赔偿救济立法相对较为健全，但仍须推动司法实践的开展。建议最高人民法院尽快研究制定有助于推动和加强环境侵权和环境公益诉讼司法工作的专门性司法解释。
    此外，2003年发生的塔斯曼海轮油污案和2011年渤海湾油污案，都暴露出我国针对生态(环境)本身的损害的赔偿机制的缺乏。区别于以环境为媒介造成人身、财产损害的传统的环境侵权损害，“生态损害”又可称为“环境损害”，特指人为活动已经造成或者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态(环境)的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。可以说，生态损害是生态(环境)本身的损害，不同于传统环境侵权损害，生态损害一旦出现，其生态(环境)修复的费用将非常昂贵。而目前，我国仅1999年修订的《海洋环境保护法》第90条第二款规定了“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，可以间接地救济生态损害。
    就各类环境要素而言，生态损害求偿主体的不明确，求偿范围、求偿程序等法律制度的缺失，将严重损害国家利益和子孙后代的环境利益。党的十八大报告已经明确指出：“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。所以，建议尽快研究如何在《环境保护法》修改中增加规定“生态损害国家求偿制度”，以及相应的生态损害评估鉴定、生态损害修复等环节的技术标准。
    竺效，中国人民大学法学院副教授。