邢斌文：论全国人大及其常委会立法过程中的合宪性确认
邢斌文【摘要】由合宪性审查机关确认相关法律规范符合宪法，是兼顾宪法稳定性和适应性的重要手段。合宪性确认在凝聚宪法共识、平息合宪性争议、阻却违宪质疑等方面发挥了更加重要的作用。随着我国宪法的全面实施与合宪性审查工作的推进，立法过程中的合宪性确认比立法生效后的合宪性确认更为活跃。在全国人大及其常委会的立法过程中，法律草案内容本身可以包含合宪性确认，全国人大常委会委员长、委员长会议、全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会可以在立法过程中通过各种形式确认法律草案符合宪法。有权机关应当针对立法过程中合宪性争议的性质和立法工作的需要，选择合宪性确认的启动方式，把握合宪性确认的力度，在我国现有的宪制基础上实现立法过程中合宪性确认的规范化、制度化。
【关键词】合宪性确认 全国人大及其常委会 立法过程 法律草案
一、问题的提出
在宪法实施的过程中，如何协调宪法文本与宪法实践的关系，确保宪法的兼容性和调适性，是宪法实施要面临的核心挑战之一。在中国改革开放的宏大历史背景下，宪法文本和宪法实践内在的紧张关系在特定场合下尤为明显。“八二宪法”基于其“改革宪法”的特质，在四十年来的实践过程中成功地应对了各种挑战，因此有学者提出了“改革宪法永不失败”的观点，执政者处理改革与法治关系的理念也从“摸着石头过河”升级为“重大改革于法有据”。随着全面深化改革的持续推进，“重大改革于法有据”的内涵也在不断丰富。从改革与宪法的关系角度来看，“重大改革于法有据”意味着宪法能够为改革提供最高法律效力的依据，相关的方式不仅包括通过修宪确认改革的正当性与合法性，也包括通过宪法解释、合宪性审查等方式，在宪法文本保持不变的情况下，确认相关改革措施与宪法文本之间的兼容性。
全国人大常委会法工委主任沈春耀提出：“我国宪法实施的特点是多渠道、多方式、多主体，是一个动态的、持续的、全面的发展进程”，同时将“必要时需要考虑兼容性和调适性，由有权机关作出合宪性判断和决定，以实现宪法的稳定性和适应性的统一”明确列举为我国宪法实施的方式和途径之一。在正常的法治状态下，合宪应当成为常态，“应当符合宪法（和法律）”的表述也存在于我国多部法律文件之中。基于合宪性推定原则，合宪性审查机关无需对每一个的公权力行为都作出明确的合宪性确认。但是，为了应对宪法实施过程中出现的新问题、新挑战，采取新的措施或者激活长时间没有适用的宪法规范，引发宪法的兼容性和调适性问题时，由有权机关专门确认相关行为的合宪性，就显得十分必要。例如，为了应对“辽宁贿选案”，全国人大常委会决定成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组，代行省人大常委会部分职权；又例如，由于新冠疫情形势严峻，第十三届全国人民代表大会第三次会议推迟召开。这些带有创制性色彩的举措，更需要有关部门在合宪性层面回应和说明。除了“符合宪法”“不违背宪法”这些合宪性确认的结论外，合宪性确认的形态、效力、动因、启动方式等问题，也需要在宪法学研究中予以重视。
从理论研究角度来看，我国学术界逐渐关注到了有权机关确认相关公权力行为合宪性的重要意义，主要从四个方面展开了研究：第一，以上世纪90年代初全国人大确认《香港特别行政区基本法》《澳门基本法》符合宪法的决定切入点，探讨基本法与宪法的关系、合宪性确认与宪法解释的关系等问题。第二，从合宪性审查决定类型出发，介绍和分析作为合宪性审查决定类型之一的“合宪（性）确认”（合宪性宣告、合宪性判断），并从比较法的角度分析合宪性确认的种类，以及与合宪性解释之间的关系。在此基础上，越来越多的学者也开始关注合宪性判断或者合宪性确认的正当化功能。当然，也有学者注意到，“合宪性确认”作为合宪性审查决定类型之一在我国宪法实践中存在局限性。第三，从我国改革开放与宪法变迁的关系入手，将全国人大及其常委会对相关改革措施的“事后合宪性确认”视为一种宪法变迁的模式和一种确保形式合宪性的手段。第四，结合近年来我国合宪性审查工作的实践，探讨立法过程中合宪性确认机制的总体设计方案。
总体来看，我国实务部门和学术界已经梳理我国宪法实践中的部分合宪性确认现象分析，并结合我国合宪性审查工作，分析了合宪性确认的类型和具体程序设计，但是我国宪法实践中的合宪性确认效力，在理论上还存在争议；随着中共中央提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”，全国人大及其常委会立法过程中合宪性确认的实践就显得格外重要。本文拟结合全国人大及其常委会已经公开的文件，特别是《全国人民代表大会常务委员会公报》（以下简称《全国人大常委会公报》）上刊载的立法背景资料，对“合宪性确认”这一概念进行分析，并系统梳理全国人大及其常委会立法过程中的合宪性确认现象。
二、合宪性确认在我国宪法实践中的存在形态与发展趋势
确认，即“明确承认，确定认可”。在本文中，合宪性确认与合宪性判断、合宪性宣告、合宪性决定同义，指有权机关对相关公权力行为的合宪性作出肯定性评价，认可有关公权力行为的合宪性。本文对合宪性确认的从合宪性审查决定类型的角度来看，包括单纯合宪、警告性判决与合宪性解释等种类，其中，以单纯合宪最为典型。在我国的宪法实践中，尚未形成相对成熟的合宪性确认或合宪性判断类型。基于此，关于合宪性确认现象的识别标准，就需要特别说明。笔者寻找我国合宪性确认素材时，为合宪性确认设置了两大要素，第一是主体要素，即必须由特定的国家机关、国家机构或者是特定的国家机关工作人员作出宪法判断。第二是结果要素，即关于相关合宪性、涉宪性问题的评价必须是积极、明确的、具有针对性的，即认定相关公权力行为“符合宪法”或“不违背宪法”。至于法律文本中广泛存在的“根据宪法，制定本法”的合宪性宣示条款，并不是针对性地确认有关法律文本合宪，而只是一种立法技术的应用。笔者将其排除在本文的观察范围之外。
（一）全国人大及其常委会工作实践中的事后合宪性确认
既然我国宪法实施具有“多渠道、多方式、多主体”的特征，那么各主体在各自的职权范围内确认相关公权力行为符合宪法则属于宪法实施的应有之义，并不会引发宪法解释权归属问题的争议。事实上，在我国的法治实践中，人大之外的其他国家机关，也在特定情况下作出过相应的合宪性确认，肯定了地方的相关改革和探索。如司法部曾对地方司法行政机关的请示作出了肯定性批复，确认地方政府对公证工作的相关探索“不违背宪法”。最高人民法院也在《人民法院五年改革纲要》（1999）中对地方法院关于人民陪审员制度改革的探索作出了“不违背宪法和法律规定”的认定结论。而聚焦全国人大及其常委会的工作实践，事后合宪性确认则以多种形式存在。主要有以下四种类型：
第一，在法律通过后通过专门的决定，确认法律的合宪性。这一类型的典型代表、也是目前仅有的两次实践就是《全国人民代表大会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定》（1990）和《全国人民代表大会关于中华人民共和国澳门特别行政区基本法的决定》（1993），明确指出《香港基本法》和《澳门基本法》符合宪法。需要注意的是，在审议《香港基本法》和《澳门基本法》草案时，全国人大法律委员会已经声明，两部法律草案是根据我国宪法、按照香港和澳门的具体情况制定的，是符合宪法的。显然，在全国人大看来，关于《香港基本法》和《澳门基本法》的合宪性问题，立法过程中的合宪性确认力度还不够，事后通过专门的决定确认合宪性才更为稳妥。
第二，在法律通过后在工作报告中确认法律的合宪性。如1989年《集会游行示威法》通过后，时任全国人大常委会副委员长的彭冲同志在1990年全国人大作工作报告时指出：“这部法律根据宪法精神，既对保障公民集会游行示威的权利作了具体规定，为公民行使宪法赋予的这项民主权利提供了明确的法律依据。”
第三，在立法后评估报告中确认相关法律的合宪性。立法评估的重要功能之一就是立法完善功能，即评估相关立法是否与上位法冲突，进而保留、修改和废止。全国人大及其常委会对法律进行立法后评估，也是确认法律符合宪法的重要渠道。例如，2012年全国人大内务司法委员会对《残疾人保护法》开展立法后评估，在《全国人民代表大会内务司法委员会关于〈中华人民共和国残疾人保障法〉立法后评估的报告》中，全国人大内司委指出：“《残疾人保障法》与《宪法》保障公民基本权利的精神及其规定是一致的”，“残疾人保障法在保障残疾人康复权、教育权、劳动权、社会保障权和享有无障碍环境等方面的制度设计上，立法意图明确，符合宪法原则和我国经济社会发展实际，基本实现了与《残疾人权利公约》相衔接。”
第四，全国人大常委会法工委在备案审查工作报告中对有关法律文件的合宪性进行确认。从2017年至今，全国人大常委会的备案审查工作取得了长足进步，全国人大常委会法工委开始公开备案审查工作报告，披露备案审查工作的具体情况。法工委会在工作报告中对有关法规、司法解释的合宪性进行确认，具体包括了两种类型：其一，是抽象地确认法规、司法解释整体上的合宪性。在2018年的备案审查工作报告中，法工委指出：“从备案审查工作情况看，行政法规、地方性法规、司法解释的内容总体上是适应实际需要的，是符合宪法法律的。”在2019年的备案审查工作报告中，法工委再次指出：“各类法规和司法解释总体上是符合实际需要的，是符合宪法法律的。”其二，对具体的法律规范的合宪性进行确认。例如，在2018年的备案审查工作报告中，针对收容教育法律依据的合宪性问题，法工委指出《关于严禁卖淫嫖娼的决定》“主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定，制定程序和内容均符合宪法规定”，但同时提出“启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神，我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度”。在2020年的备案审查工作报告中，法工委指出：“征收民航发展基金不属于宪法第十三条第三款规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题”，但也同时指出相关依据与修改后的预算法“规定不符”，“应当及时完善相关法律或者行政法规依据”。从上述两个个案看来，法工委在确认有关规范符合宪法的同时，也向有关方面提出了废止或完善立法的建议，这种合宪性确认已经与“警告性判决”有了异曲同工之处。
从上述实践来看，在现有制度框架下，全国人大及其常委会可以通过若干渠道确认有关规范性文件的合宪性。但是，需要看到上述渠道存在的局限性。首先，前两种确认法律合宪的方式在宪法实践中应用空间有限。无论是立法后另行通过决定确认立法的合宪性，还是在全国人大常委会工作报告中确认相关立法的合宪性，都是在特殊背景下的孤例，时至今日，运用次数极少，未来是否有推广价值进而形成成熟的制度，还有待观察。其次，立法后评估的重点应该是法律的实施情况，进而与合宪性审查、备案审查在制度功能上有所区别。最后，从目前全国人大常委会的备案审查实践来看，法工委在备案审查工作报告中进行的合宪性确认活动只涵盖了法规和司法解释，合宪性确认的范围有限。而随着近年来我国合宪性审查实践愈发重视事先审查，
全国人大及其常委会立法过程中的合宪性确认也就不容忽视。
（二）“事先审查”概念的提出与合宪性确认的发展趋势
2018年以来，随着我国合宪性审查工作的持续推进和关于《监察法》草案合宪性问题的讨论，法律草案的合宪性控制问题再次成为理论和实务界关注的热点问题。2018年5月，全国人大常委会法工委备案审查室主任梁鹰同志明确使用了“法律草案合宪性审查”的措辞，并提出“未来合宪性审查将同时包括事先审查机制和事后审查机制”。梁鹰同志提出：
推进法律草案合宪性审查工作，可以保证法律的合宪性，并为未来进一步加强宪法实施和监督作出制度铺垫。要积极探索建立健全在全国人大宪法和法律委员会统一审议法律案、有关法律问题的决定中进行合宪性审查或确认的机制，努力使每一项立法都符合宪法精神。过去有过这样的实践，要推动实现常态化、规范化、制度化。
在2019年的一次学术研讨会上，梁鹰进一步区分了合宪性审查包括事前（规范性文件生成之前）、事中（规范性文件制定过程中）和事后（文件已经形成）三个层面。2020年中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》，正式提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”，但这一制度的适用范围被限定在法规、自治条例和单行条例、规章、司法解释、其他规范性文件和其他重要政策、重大举措的范围内。而针对法律草案的合宪性问题，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞同志提出，在审议特定领域的法律案时“对涉宪问题进行深入论证研究，并通过审议结果报告、修改情况汇报以及提供参阅文件等方式予以说明，确保法律规范和制度符合宪法规定、原则和精神，维护国家法治统一”。随后，全国人大常委会法工委宪法室在公开发表的文章中正式使用了“法律草案的合宪性审查”这一表述，将“健全保证宪法全面实施的体制机制”概括为“做好涉及宪法问题的事先审查和咨询工作”“强对法律草案的合宪性审查和研究”和“做好法规规章备案审查中的合宪性、涉宪性问题研究”三项举措。“法律草案的合宪性审查”这一表述被实务部门所采纳，揭示了全国人大及其常委会对立法过程中的合宪性审查与研究工作的重视达到了一个新的高度，也为全国人大及其常委会在立法过程中作出合宪性确认提供了正当性。
从我国宪法监督制度设计的原理来看，“法律草案的合宪性审查”这一表述更多的是一种功能的描述，尚缺乏宪法规范的基础。但这并不妨碍有关部门在“常态化、规范化、制度化”的基础上进一步强化立法过程中的合宪性控制。由于立法主体和宪法解释主体的重合，“通过完备的法律实施宪法”也一直是我国宪法实施的主要思路，因此狭义上的法律也发挥了部分宪法解释的功能，全国人大及其常委会在立法过程中对合宪性、涉宪性问题进行讨论，并以法律草案为基础进行法律规范的塑造，自然也就在某种程度上与事前合宪性审查发生了功能上的重叠。而随着近年来我国宪法的全面实施，以下的三个因素又强化了上述的功能重叠：
第一，宪法“议题化”的程度不断提高。宪法全面实施的同时，合宪性、涉宪性问题越来越成为全社会关注的热点，有关公权力机关越来越注重从宪法层面寻求权力运行的正当性支持。这一方面要求公权力机关处理合宪性、涉宪性问题时主动遵守宪法，另一方面也要求有关机关积极、主动回应社会公众对合宪性、涉宪性问题的关切，将争议控制在最安全的范围内。例如，在处理“辽宁贿选案”时，全国人大常委会委员长会议就特别提出“由全国人大常委会决定成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组，代行省人大常委会部分职权，是必要的，是可行的，符合宪法精神”。2022年初全国人大因疫情原因推迟召开时，委员长会议也提出“关于推迟召开全国人民代表大会会议，宪法法律未作出明确规定。但宪法对于非常情况下推迟全国人大代表的选举有明确规定。……根据当前疫情形势和防控工作需要，适时推迟全国人民代表大会会议举行时间，符合宪法原则和精神，符合有关法律的规定”。这些事前的说明与合宪性确认为全国人大及其常委会应对重大危机、解决复杂问题，发挥了重要的作用。
第二，立法工作的公开性持续增强。“常态化、规范化、制度化”的一个基础前提就是有足够的公开性。事先的合宪性审查、合宪性咨询与合宪性确认等实践在我国早已有雏形。彭真同志在“八二宪法”通过之初就提到，“五四宪法”通过后，“中央决定重大问题时，毛主席、周总理常问：是不是符合宪法？”但相关实践缺乏制度性的公开渠道，只能在一些零散的文献中窥得一斑。例如，在上世纪八十年代末到九十年代初讨论是否授予深圳市立法权过程中，面对“违宪”的争议，时任全国人大常委会委员长的万里同志也指示组织专家进行研究并肯定了授予深圳立法权的合宪性。这些零散的实践自然无法有效推动相关的研究与讨论。而在法律草案提交人大审议之后，相关的讨论则有可能通过相关立法背景资料，在《全国人大常委会公报》上刊载。法律草案公开征求意见制度的完善，也极大推动了社会各界对法律草案的关注和讨论，为全国人大及其常委会、宪法和法律委员会了解、有针对性地研究和回应相关问题并进行合宪性确认提供了条件。
其三，合宪性审查工作深入推进对立法工作产生了倒逼效应。首先，合宪性审查制度的有效运转会促使立法机关更加重视避免违宪而不仅仅是纠正违宪。在特定的历史背景下，立法者或者立法的主要推动者会更加注重在立法过程中强调立法的合宪性，进而推动重点领域的立法，并协调与合宪性审查机关的立场。从我国的实践来看，合宪性审查工作的推进倒逼全国人大及其常委会更加注重立法质量，确保每一项立法都符合宪法，在立法过程中，合宪性、涉宪性问题有可能被更加充分地讨论，以便排除法律违宪的风险。其次，由于宪法和法律委员会在统一审议法律草案的工作职责基础上，又增加了“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”等工作职责，这种工作职责的叠加放大了统一审议法律草案与合宪性审查之间的制度关联和功能重合，甚至在某种程度上使立法与合宪性审查之间的界限不那么分明。最后，正如上文所述，在现行的法律制度中，狭义上的法律并不是备案审查的主要对象，而借助立法过程中法律草案的“合宪性审查”，法律也被全面纳入到了合宪性审查的功能覆盖范围之下。
在上述因素的共同作用下，全国人大及其常委会工作实践中的合宪性确认越来越多地集中在立法过程阶段，用来处理立法与改革关系问题。无论是立法确认改革成果，还是立法引领改革方向，立法过程中的对话、讨论和审议活动，都为合宪性、涉宪性问题达成共识提供了渠道。在功能上，立法过程中的合宪性确认，也部分替代了正式的合宪性审查和宪法解释，为改革提供了宪法层面的正当性依据。
三、全国人大及其常委会立法过程中合宪性确认的存在形态及其效力
在全国人大及其常委会的立法过程中，根据主体不同，合宪性确认也表现为多个形态。除了全国人大宪法和法律委员会（包括2018年之前的法律委员会）委员长、委员长会议、全国人大代表，都可以通过特定的途径，确认法律草案合宪。不同形态的合宪性确认，效力也不同，需要分类讨论，具体分析。在此，本文将全国人大及其常委会立法过程中合宪性确认分为三大类别进行观察。
（一）法律文本中包含合宪性确认
在我国立法实践中，个别有关法律问题的决定本身就包含了合宪性确认。在这一类型中，全国人大及其常委会无需在相关立法之外另行通过有关决定确认法律的合宪性。不同于法律文本中“根据宪法，制定本法”条款的抽象合宪性宣示，少数有关法律问题的决定中自带的合宪性确认，非常明确且有针对性地确认了相关规范“符合宪法”，或者以宪法文本作为大前提，对相关国家机关行使职权设置了“可为”的行为模式。例如，《全国人民大常委会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》（1983）本身就明确了“国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权”；《全国人大常委会关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》（1993）也包含了“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件，可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权”的表述。“可以行使宪法规定的职权”本身就明确宣示了有关权力的合宪性。之所以将此种情况归为“立法过程中的合宪性确认”，是因为在上述合宪性确认的观点并不是在立法通过后才作出的，而是在立法过程中已经有所表达，并且成为了草案的一部分，经过法定的立法程序，相关的合宪性确认成为了法律规范。因此，上述合宪性确认不属于事后合宪性确认，自然适合归入立法过程中的合宪性确认。
又例如，2017年底，国务院提请全国人大常委会批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》（以下简称《合作安排》），国务院在草案说明中表示《合作安排》符合宪法的同时，也明确请求全国人大常委会确认《合作安排》符合宪法和香港基本法，“为在西九龙站设立口岸实施‘一地两检’进一步提供宪制性法律基础，为国务院批准内地在西九龙站设立口岸并派驻机构依法履行职责提供法律依据”。法律委员会在审议草案时认为“由全国人大常委会确认《合作安排》符合宪法和基本法”的安排是必要的、可行的。最终，《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定》包含了“《合作安排》符合宪法和香港特别行政区基本法”的措辞。
从法律效力上讲，这类合宪性确认本身就是法律规范的组成部分，是正式的法律渊源，具有法律效力。这些合宪性确认与其他形态的合宪性确认相比，更接近于正式的宪法解释，为有关国家机关行使职权提供了直接的法律依据。
（二）宪法和法律委员会在法律草案审议过程中作出的合宪性确认
相关经验研究已经表明，在审议法律草案过程中，全国人大宪法和法律委员会可以依据宪法文本，对法律草案进行维持与调整。在特定条件下，宪法和法律委员会确认相关法律草案合宪，是法律草案“合宪性审查”的重要组成部分。从实践来看，宪法和法律委员会在统一审议法律草案过程中作出的合宪性确认可以归纳为四种类型。
第一，确认涉及香港和澳门的相关法律和决定草案符合宪法、基本法。基于“一国两制”方针和香港和澳门特别行政区的特殊地位，宪法和法律委员会在审议相关的法律和决定草案时，会经常作出合宪性确认。具体包括：
1.确认全国人大及其常委会涉及港澳的相关立法和决定符合宪法、基本法。例如，确认《香港特别行政区驻军法》草案和《澳门特别行政区驻军法》草案符合宪法和基本法，贯彻了“一国两制”方针，基本可行。而随着2014年以来中央更加强调对特别行政区的全面管制权，
涉及特别行政区的相关立法活动逐渐增多，相关的合宪性确认就更加突出。除了上述提及的批准“一地两检”《合作安排》之外，在审议《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》草案的过程中，宪法和法律委员会也明确表示草案内容“符合宪法、香港基本法和全国人大有关决定的规定”。
针对香港特别行政区作出新的宪制性安排，全国人大及其常委会合宪性确认的强度就显得更为突出。2021年，宪法和法律委员会在审议《全国人大关于完善香港特别行政区选举制度的决定》（以下简称《决定》）草案时，就明确强调草案中“授权全国人大常委会根据本决定修改香港基本法附件一和附件二”的制度安排“符合宪法规定和宪法原则，符合香港基本法，具有坚实的政治基础和法治基础”。随后，全国人大常委会根据《决定》精神，修订了《香港基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》和《香港基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。在修改法律的过程中，全国人大常委会香港基本法委员会对《香港基本法》附件一和附件二的修订问题发表了相关意见，认为《决定》的内容和授权“符合宪法规定和原则，符合香港基本法”。在此之后，宪法和法律委员会在审议《香港基本法》附件一和附件二修订草案过程中又重申了草案“符合宪法规定和原则，符合香港基本法”。
2.确认香港、澳门特别行政区全国人大代表选举办法符合宪法。从2007年选举第十一届全国人大代表开始，法律委员会（宪法和法律委员会）都会在审议过程中确认香港、澳门特别行政区选举全国人大代表的办法符合宪法和法律的有关规定，符合“一国两制”方针和特别行政区的实际。
第二，确认法律草案在整体上符合宪法，推动相关改革落实。宪法和法律委员会确认相关法律草案整体上合宪、可行，也就确认了作为相关改革法律依据的合宪性，在立法过程中厘清了宪法和改革的关系。例如，2021年全国人大将“坚持党的领导”写入《全国人大组织法》，体现深化党和国家机构改革新形势新任务新要求，健全了全国人大及其常委会组织和工作制度，宪法和法律委员会指出：“代表们普遍认为……（草案）符合宪法的规定、原则和精神，有利于保障最高国家权力机关依法行使职权，更好地保障人民行使当家作主的权力。”又如，2022年，在审议《关于中国人民解放军现役士兵衔级制度的决定》草案时，宪法和法律委员会也确认“决定草案关于士兵军衔性质、等级、称谓等制度的规定，以及由中央军委规定衔级年限等具体管理制度的规定，符合宪法的精神和要求，是可行的”，推动了士兵制度改革。再如，2018年，在审议《消防救援衔条例》草案时，有关方面对草案中消防救援衔等级的设置和衔级名称等问题提出了不同意见。宪法和法律委员会认为：“草案贯彻落实中央改革要求，有利于国家综合性消防救援队伍正规化、专业化、职业化建设，符合宪法规定，是可行的。”
第三，确认法律草案中的特定规范符合宪法，回应具体的合宪性争议。当立法过程中出现合宪性争议时，宪法和法律委员会可以通过确认具体规范符合宪法的方式，强调宪法文本的准确含义，彰显宪法原则和宪法精神。从形式上看，这种情况表现为一种典型的“合宪性质疑出现——确认规范合宪——具体争议解决”的流程，宪法和法律委员会在正面回应具体合宪性的过程中根据宪法文本作出合宪性确认，逐渐扮演起了一种“裁判者”的角色。例如，1985年在《草原法》立法过程中，围绕《草原法》草案中关于集体长期固定使用的国有草原是否划归集体所有的问题，出现了合宪性争议。法律委员会在调整了草案相应内容后，全国人大常委会审议了草案修改稿，法律委员会指出：“委员们认为，修改稿符合宪法规定，比较成熟，能解决草原建设中存在的实际问题。”又如，1998年修订《村民委员会组织法》时，围绕修订草案是继续维持“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”这一原有的法律规定，还是将基层政府与村委会的关系从“指导关系”修改为“领导关系”，有关方面存在不同意见。法律委员会认为：“修订草案关于村民委员会与乡、镇人民政府关系的规定符合宪法关于村民委员会是基层群众性自治组织的规定”，维持了两者之间原有的指导关系。特别是在2021年修改《人口与计划生育法》时，宪法和法律委员会针对相关意见，专门对调整计划生育政策的合宪性做了说明，强调了《宪法》第二十五条的“包容性和适应性”，明确修改《人口与计划生育法》是“与时俱进理解和把握宪法规定和精神的具体体现，也是与时俱进通过立法推动和保证宪法实施的生动实践，符合宪法规定和精神”。
第四，确认相关立法权限和立法程序符合宪法。近年来，立法机关的立法权限、立法程序的合宪性问题多次在立法实践中被提及，这也体现了“依法立法”水平的提高。比如2018年修订《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》时，针对两部修订草案是由常委会审议通过还是由代表大会审议通过“需要研究、妥善处理”的意见，宪法和法律委员会在审议结果报告中专门进行了说明，论证修订行为与两部法律的基本原则“不存在相抵触的情形”，因此“修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的，符合宪法的有关规定”。2019年，全国人大常委会在授权国家监察委员会制定监察法规时，针对应该修改《立法法》的意见，宪法和法律委员会也专门提出：“在立法法修改前，由全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定，是必要的，符合宪法和监察法的原则和精神。”
在当前我国的法律制度中，宪法和法律委员会在立法过程中作出的合宪性确认并不属于正式的法律渊源，没有法律效力。但是，《全国人大常委会公报》作为国家颁布法律标准文本的权威途径，其中包含的立法背景资料也应当在解释和执行法律时受到足够重视。由于宪法和法律委员会的特殊地位，应当承认相关合宪性确认在实践中的拘束力。这种拘束力具体三个方面：首先，终结立法过程中的合宪性争议。全国人大代表、全国人大常委会委员、全国人大专门委员会、相关国家机关和部门等立法参与者，应当尊重宪法和法律委员会针对合宪性争议租出的判断，在此基础上推动立法活动正常进行。其次，阻却法律生效后的相关违宪质疑。宪法和法律委员会在立法过程中公开作出的合宪性确认能够阻却在相同议题上出现的合宪性质疑。在法律生效后，《全国人大常委会公报》上刊载的立法背景资料是证明法律合宪性的有力证据，公民、组织、社会团体对宪法和法律委员会已经确认合宪的规范提出的合宪性质疑无法得到宪法和法律委员会的支持。最后，全国人大宪法和法律委员会应当遵循之前已经作出的合宪性确认。宪法和法律委员会在立法过程中作出的合宪性确认虽然不具有法律效力，但对自身能够产生拘束力。除非宪法修改，否则宪法和法律委员会在立法与合宪性审查工作中不能推翻已经作出的合宪性确认。
（三）宪法和法律委员会之外其他主体在立法过程中作出的合宪性确认
除了全国人大宪法和法律委员会之外，全国人大及其常委会立法过程中，全国人大常委会委员长、委员长会议、全国人大常委会也会通过不同方式作出合宪性确认，具体包括：
第一，全国人大常委会委员长在相关会议发言中确认相关法律或者有关法律问题的决定的合宪性。作为党和国家领导人，全国人大常委会委员长对宪法实施和人大制度运行发挥着极其重要的作用，历任委员长关于宪法问题的表述，都是理解我国宪法文本和宪法实践的重要参考。委员长在人大各种会议上的发言、特别是在发言中作出的合宪性确认，虽然有些并没有载入正式的工作文件中，但也对全国人大及其常委会的工作产生重要影响，是理解重大立法决策过程的重要线索。例如，在1984年11月，彭真委员长出席六届全国人大常委会第八次会议联组会议，审议中英关于香港问题的协议文件，并在会议结束时发表讲话提出：“会议一致认为，中英两国政府草签的联合声明是符合我国宪法关于设立特别行政区的规定的，是完全符合宪法的。”这一表态进一步明确了《中英联合声明》的合宪性。1985年4月10日，第六届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。全国人大常委会审议《决定》草案期间，彭真委员长在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上发表讲话，介绍了《决定》草案的酝酿过程和关于授权方式的三种意见，即不作决定、由全国人大常委会作出决定和由全国人大作出决定，并指出：“大家一致认为，还是最后这个方案好，比较完备，它是严格遵守宪法和法定程序的，又能够解决经济体制改革和对外开放工作的实际需要”。
在《物权法》立法过程中，面对着社会各界激烈争论的《物权法》草案合宪性问题，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志也在有关会议上明确回应相关争议，确认《物权法》草案的合宪性。2006年12月，吴邦国委员长在全国人大常委会中共党员委员会议上就《物权法》制定过程中的相关分歧问题发表讲话，不仅援用宪法相关条款，就公私财产平等保护问题、国务院代表国家行使国有财产所有权问题进行了说明，也对当时社会上存在的对非公有制经济的认识偏差进行了纠正，进而强调：“现在的草案把握是恰当的，是符合宪法精神的。”这些详细而有力的合宪性确认，对于消弭《物权法》草案的“违宪风波”、统一认识、推进立法工作起到了重要的作用。
第二，委员长会议确认相关法律和决定草案符合宪法。根据《全国人大组织法》第二十五条的规定，委员长会议有权向常委会提出议案、决定是否将议案和决定草案、决议草案提请常务委员会全体会议表决、指导和协调各专门委员会的日常工作等重要职权，对全国人大及其常委会的立法工作产生了重大影响。从实践来看，委员长会议对相关法律草案作出的合宪性确认，记载于相关法律草案说明中。例如，《香港特别行政区维护国家安全法（草案）》说明披露，2020年6月委员长会议在听取了法工委关于法律起草工作情况和有关工作建议的汇报后，认为“草案符合宪法规定和宪法原则，符合‘一国两制’方针和香港基本法，符合全国人大《决定》精神，是成熟可行的”。2021年3月，全国人大常委会对《香港基本法》附件一和附件二进行修订，修订草案说明中也显示，委员长会议认为相关修订草案“符合宪法规定和宪法原则，符合‘一国两制’方针和香港基本法，符合全国人大《决定》精神，是成熟可行的”。
第三，全国人大常委会在提交全国人大表决的法律草案说明中作出合宪性确认。全国人大常委会向全国人大提出法律案时，相关法律草案已经由常委会、宪法和法律委员会多次审议，因此，常委会向大会提交的法律草案说明，也是对之前立法活动的总结。全国人大常委会在向全国人大提出相应法律案时，也可以在法律草案说明中确认草案的合宪性。比如，在全国人大常委会向全国人大提交的《物权法（草案）》说明中，全国人大常委会不厌其烦地对草案主要内容的每个部分都进行了合宪性确认；在全国人大常委会向全国人大提交的《监察法（草案）》说明中，全国人大常委会也强调了制定《监察法》的宪法意义，以及《监察法》与相关《宪法修正案》之间的关系。
委员长在开会发言中作出的合宪性确认、委员长会议和常委会在法律草案说明中作出的合宪性确认，同样属于立法背景资料，不是正式的法律渊源，但也应当承认其在立法实践中的效力。一方面，委员长和委员长会议作出的合宪性确认，统一了合宪性、涉宪性问题的认识，
为宪法和法律委员会作出合宪性确认创造了条件。另一方面，全国人大常委会领导全国人大专门委员会，宪法和法律委员会应当遵循常委会在法律草案说明中作出的合宪性确认。比如，由于全国人大常委会在《物权法（草案）》说明中高密度地进行了合宪性确认，在之后法律委员会向大会主席团提交的法律草案审议结果的报告，就没有、也不必再提及合宪性层面的问题。
从实践来看，目前全国人大及其常委会在立法过程中的合宪性确认已经实现了“常态化”，存在着多种形式，在不同领域的立法工作中也展现出了不同的强度与密度。由于作出合宪性确认的主体与合宪性确认的载体不同，不同形态的合宪性确认在法律效力上也有所差异，但这并不影响合宪性确认凝聚宪法共识、平息合宪性争议、阻却违宪质疑的功能。
四、立法过程中的“合宪性确认”：何时及如何出场
全国人大及其常委会在立法过程中的合宪性确认走向“规范化、制度化”是提高立法质量、尊重立法规律的必然趋势。而“规范化、制度化”要回答的问题，就是在立法过程中，合宪性确认何时出场、如何出场的问题。立法过程中的合宪性确认，既要保证立法质量、解决合宪性争议、预防违宪风险，夯实“重大改革于法有据”的合宪性基础，也要避免合宪性确认的滥用，浪费立法资源，混淆合宪性与合法性的界限。根据全国人大及其常委会的立法实践，可以从以下四个方面展开分析：
第一，立法过程中有权机关进行合宪性确认的动因。预防或消弭立法过程中的合宪性争议是有权机关进行合宪性确认的直接动因。因此，应当根据合宪性争议的具体性质，来决定是否作出合宪性确认、如何作出合宪性确认。首先，适当公开合宪性争议。在立法过程中，应当在立法项目论证阶段和立法前评估阶段，评估立法可能引发的合宪性争议，并且在立法背景资料中，适度地公开、适当地展现立法过程中已经存在的合宪性争议，使合宪性确认更具有针对性。其次，区分合宪性争议的起因。合宪性争议源于对宪法文本的不同理解，对合宪的规范提出质疑或者意见，原因是多样的，包括对“宪法文本的不熟悉”“对宪法文本的误解”“认识上的偏差”，在特定的背景下也包括“别有用心”。有权机关在立法过程中既要及时及时回应有关具体争议、消除误解、避免误会，也要坚决维护有关立法和决定的政治立场，强调政治共识。因此，合宪性确认包含了规范上的具体确认与政治上的宏观确认两个层面。合宪性争议的性质不同，其在立法过程中的公开程度、公开途径也就不同，是否采取合宪性确认、在哪一层面进行合宪性确认，也应当根据合宪性争议的不同而判断，兼顾合宪性判断的政治性与规范性。
第二，立法过程中合宪性确认的启动方式。面对立法过程中的合宪性争议，如何启动合宪性确认，也是一个关键的问题。合宪性确认启动后，有权机关确认法律草案符合宪法的结论便会载入公开的立法背景资料，进而对立法与合宪性审查工作产生实际影响。从实践来看，全国人大及其常委会立法过程中作出的合宪性确认，启动方式主要由以下四种：1.有关机关在法律草案说明中主动确认草案合宪。提出法律案的主体应当在法律草案说明中主动对草案中的合宪性、涉宪性问题进行说明。例如，委员长会议、全国人大常委会、全国人大专门委员会在法律草案说明中主动确认草案的合宪性，但法律草案说明中只需体现合宪性确认的结论，不必展现合宪性争议的具体内容。2.宪法和法律委员会针对法律草案审议过程中积极回应已经出现的合宪性争议，并作出合宪性确认。宪法和法律委员会在统一审议法律草案时，应当对有关合宪性、涉宪性问题进行说明和回应，消除误解，统一认识。3.相关国家机关请求有权机关作出合宪性确认。从实践来看，其他国家机关可以在立法过程中向全国人大常委会提出申请，由全国人大常委会确认特定法律规范草案符合宪法，例如国务院在提请全国人大常委会批准“一地两检”《合作安排》时就向全国人大常委会提出了合宪性确认的请求。4.作为工作惯例的合宪性确认。例如宪法和法律委员会确认香港、澳门特别行政区全国人大代表选举办法“符合宪法和基本法”的表述，已经成为了一种工作惯例，每到全国人大换届时，有关文件的表述均可遵循前例。至于全国人大常委会委员长在会议发言中确认法律草案的合宪性，则是一种形式更为灵活的确认方式，要根据立法工作的具体情况而定。
第三，立法过程中合宪性确认的力度。合宪性确认的的力度体现了立法实践对合宪性确认的需求程度，包括了合宪性确认的强度与密度两个方面。一方面，立法过程中，对同一部草案或同一议题，可能会有不同主体作出不同次数的合宪性确认，进而发生合宪性确认叠加的情况，进而形成了不同强度的合宪性确认。对于特别重要的法律草案，往往会出现合宪性确认的叠加，进而凸显出草案内容的宪制意义。比如国务院、宪法和法律委员会和全国人大常委会分别确认了“一地两检”《合作安排》符合宪法和基本法；委员长会议、全国人大常委会香港基本法委员会和全国人大宪法和法律委员会，也分别确认了《香港基本法》附件一和附件二的修订草案符合宪法和基本法。合宪性确认的叠加并不必然影响合宪性确认的法律效力，但能够为阻却法律通过后的合宪性质疑设置多重保险。不同机关对同一规范分别进行合宪性确认，也对有关机关在立法过程中的沟通、协调、配合以及对合宪性研究成果的共享等方面提出了更高的要求。另一方面，由于法律草案与宪法的关系紧密程度不同，不同法律草案中的合宪性、涉宪性问题数量也就不同。有权机关对不同法律草案作出合宪性确认的次数也不同，对合宪性、涉宪性问题阐述的详细程度也不同。正如前文所述，全国人大常委会在《物权法（草案）》说明中几乎对草案包含的所有合宪性、涉宪性问题都进行了详细回应，形成了罕见的高密度合宪性确认，也强化了合宪性确认统一立法共识的功能。在立法过程中，有权机关应当根据立法涉及的领域、合宪性争议的强弱，合理安排合宪性确认的密度和强度，以及对涉宪性问题研究的深入程度，确保合宪性确认能够发挥理想的功能。
第四，立法过程中合宪性确认的“制度化”方向。“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”是全国人大及其常委会立法过程中合宪性确认实践“制度化”的大方向。但这是否意味着需要进行制度性创新，建立起一套正式的事前合宪性审查机制，还有待观察。目前比较稳妥的方案，是将已有实践充分吸纳进现有制度之中并强化，实现提高立法质量、积极稳妥地推进合宪性审查工作的目的。大体而言，立法过程中合宪性确认的制度化有以下三个方向：1.法律文本中的合宪性确认，可以逐步发展为正式的宪法解释。上文中提及的全国人大常委会作出的决定本身包含着的合宪性确认，是对宪法文本变迁，具有正式的法律效力。从功能上来看，这些合宪性确认明确和丰富了宪法文本的含义，推动了宪法秩序的发展。从主体上来看，此类合宪性确认主体也与宪法解释的主体重合。因此，这种合宪性确认应当被视为实质上的宪法解释，而既存的实践对未来如何在立法过程中启动宪法解释程序，具有重要的参考意义。2.立法背景资料中的合宪性确认，在完善立法公开的基础上，可以逐步发展为宪法惯例。一方面，通过完善立法背景资料的公开形式，突出合宪性确认在立法背景资料中的地位。可以在立法草案说明和法律草案审议结果的报告中，将合宪性确认独立为专门的一部分。另一方面，通过塑造宪法惯例，赋予特定立法背景资料事实上的拘束力。从存在形态来看，委员长会议、全国人大专门委员会、全国人大常委会法律草案说明中的合宪性确认，宪法和法律委员会在法律草案审议结果的报告中作出的合宪性确认，以及全国人大常委会工作机构在立法过程中出具的意见，以及上述主体在立法过程中围绕合宪性、涉宪性问题进行的研究，都属于立法背景资料。在不改变我国现行的事后宪法监督制度、不改变全国人大宪法和法律委员会作为专门委员会地位的前提下，不宜在正式的法律制度层面建构“事前合宪性审查”并赋予特定立法背景资料正式的法律效力。在党中央的领导和支持下，进一步发挥我国宪法实施中“内部协商机制”的非对抗性特色，使“其他国家机关尊重宪法和法律委员会作出的宪法判断（包括合宪性确认与违宪认定）”逐渐成为宪法惯例，则是制度变动最小、改革成本最低的方案。3.在涉及中央与特别行政区关系的立法制定、修改和解释过程中，作出合宪性确认，除了上述两种制度化方向之外，还应当逐步形成稳定的人大工作惯例。即在涉及特别行政区的立法和决定过程中，合宪性确认应当重视“一国两制”的特殊性，强调宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，强调有关立法和决定符合特别行政区实际情况，等等。这样，能够更稳妥有效地处理中央与特别行政区的关系，在“一国两制”的基础上确保特别行政区宪制秩序的稳定发展。
还需要强调的是，立法过程中有权机关作出的“合宪性确认”并不否认对法律草案的有进一步修改和完善的空间。在实践中，全国人大宪法和法律委员会在审议过程中确认法律草案符合宪法的同时往往仍然会以其他理由对法律草案进行修改。在特殊的背景之下，有权机关在作出合宪性确认、理顺宪法文本与宪法实践关系的同时，也可以对有关国家机关提出建议，要求有关国家机关在行使公权力时更加重视宪法原则和宪法精神的引领作用，强调公权力的规范行使和公民基本权利的保障，进而提高“合宪”的含金量，而不是将“合宪”维持在一个“底线”的标准。
五、结论
综上所述，合宪性确认是我国宪法实践的重要组成部分。随着宪法的全面实施与合宪性审查工作的推进，由合宪性审查机关作出合宪性确认，是兼顾宪法稳定性和适应性的重要手段。合宪性确认在凝聚宪法共识、平息合宪性争议、阻却违宪质疑等方面发挥了更加重要的作用。当下，立法过程中的合宪性确认比立法生效后的合宪性确认更为活跃。在全国人大及其常委会的立法过程中，法律草案内容本身可以包含合宪性确认，全国人大常委会委员长、委员长会议、全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会可以在立法过程中通过各种形式确认法律草案符合宪法。有权机关应当针对立法过程中合宪性争议的性质和立法工作的需要，选择合宪性确认的启动方式，把握合宪性确认的力度，在我国现有的宪制基础上实现合宪性确认的规范化、制度化。
