李嵩誉：生态优先理念下的环境法治体系完善

    【摘要】 近年来，环保部发起的环保约谈虽然对环境行政体制、政治生态、经济结构等产生了一定影响，但尚未从根本上触及经济增长与环境保护之间的关系，很难说能长期推动环境法功能的有效发挥。出现这种结果的原因表面上在于政府部门重经济增长、轻环境监管，根本原因在于地方政府经济优先的发展思路催生了环境执法部门“泛经济理性”的执法理念。该执法理念扭曲了环境法的立法原意，也在一定程度上反映出环境立法需要进行价值理念转型。生态优先作为生态文明时代的先进理念，是对工业文明时代经济优先理念的超越，应当成为现代环境法治的遵循。以生态优先理念完善环境法律制度，就要建立健全生态法律体系、生态法律制度和生态环境管理体制。
    【中文关键词】 生态优先；环境法治；绿色发展
    【全文】
    2014年5月16日起实施的《环境保护部约谈暂行办法》在新修订的《环境保护法》的基础上建立了极为严格的环境问责机制，使环境保护状况在地方政府业绩评价体系中处于“一票否决”的重要地位，对我国环境行政体制改革、政治生态、经济结构等都产生了较大影响。与环保约谈(环境保护部约见未履行环境保护职责或履行不到位的地方政府及其有关部门负责人并提出环境治理意见)相比，我国环境法律体系在保障人们本该享有蓝天碧水等环境利益方面的能量并不够大、效果并不够好。环境法未能充分发挥作用的原因何在，是其立法理念、立法原则不科学影响了环保目标实现，还是环保执法方式不合理导致环境法的功能得不到有效发挥？另外，“环保约谈”是柔性执法还是其他什么性质的制度？诸如此类的问题，都值得环境法学界认真思考。本文围绕我国环境监管制度的价值理念对环保成效的影响展开讨论，探索我国环境法治体系的完善，以期推进这些问题的解决。
    一、我国环境法治体系缺失的主要表现
    如果立法缺失，则强势的环保执法就是必需的，因为它能够暂时搁置错综复杂的利益纷争，统筹资源利用与环境治理。然而，环保约谈无论有多大威力，也还是一种行政手段。我国已经形成了比较系统的环境法律制度，但环境保护尤其是环境监管仍过分依赖传统的行政手段，这不利于彰显环境法的重要地位、发挥环境法的功能。
    1.《环境保护法》只是规范环境监管之法
    法律制度的一大功能是创设规则，通过配置权力(权利)、课以义务来实现社会治理。从这个角度看，我国《环境保护法》只是一部“监管者监管之法”。这主要表现在三个方面：第一，我国《环境保护法》设计的环境治理模式是行政机关对行政相对人的执法模式。在经济学理论上，当市场运行出现外部效应，导致公共物品稀缺、公共利益受损时，意味着市场失灵。环境污染就是市场主体竞相逐利、不履行污染防治义务的后果。为了平抑社会风险、保护公共利益、维护社会公平，我国《环境保护法》将政府监管作为防治市场失灵的主要手段，由作为环境政策制定者和社会治理主体的政府来履行环境监管职能，监管对象主要是企业事业单位。这种制度设计在一定程度上导致我国环境保护对政府的依赖：企业本应主动履行环保义务，却要依赖政府监管才履行；如果政府监管缺失、不到位，企业就不履行或怠于履行环保义务。第二，在现行制度框架下，政府环境监管部门缺乏监管。我国《环境保护法》第6条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”我国市场经济由计划经济转型而来，长期的“官本位”思维使公众对政府执法寄予太多期望，这不仅使庞大的政府管理机构有了存在的理由，而且给政府部门权力寻租提供了可乘之机。现实中，除了被监管者的环境行为直接影响环境质量，地方政府在环境监管中也对其辖区环境质量产生很大影响。第三，我国环境公益诉讼制度尚不健全。我国《环境保护法》第58条规定：对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。该规定设定的原告范围较小，环境公益诉讼的主体资格受限。实践中，地方环境质量的优劣在很大程度上取决于政府履行环境监管能力的强弱，本该在环境保护中发挥主导作用的环境司法只起到辅助作用。
    2.政府发展思路不当影响环境监管成效
    环境监管成效与政府的执政模式、执法理念、发展思路等密切相关，受较多因素影响。环保约谈实践表明，作为环境保护“重器”的环境统一监管(各级政府环境保护行政主管部门统一行使环境监管职权)并未得到真正落实。我国《环境保护法》对环境统一监管只作了宏观、抽象的规定，相关法律规定的可操作性不强。为了弥补这一缺陷，环保部在不同时期根据工作重点的不同以政策文件的形式提出了相关要求，但有的要求将环境执法与环境执政混为一谈，有的政策措施从提出之日起就无法通过执法予以落实。比如，环保部门实施的约谈式挂牌督办意在督企又督政，但在一些地方演变成政府对污染企业进行挂牌保护。当环境污染事件发生后，有的地方官员为了使自己不被追责，就采取息事宁人的手段，将污染事态化小甚至掩盖，使本来应当由污染企业承担的各种环境治理成本由政府承担。有的地方政府对企业的环境违法行为视而不见，甚至为了发展经济而姑息纵容。2015年山东临沂接受环保约谈后首批被关停的57家企业中，有13家存在违规审批、越权审批问题，这些企业投产时没有经过“三同时”方面的达标验收程序，后来也没有正常运行污染防治设施。在过于宽松的环保执法环境下，不少企业养成了怠于履行环保义务的惯性。在很大程度上，地方政府经济优先的发展思路造成了环境有效监管的缺失。
    二、环境法治的理性转型：从经济优先到生态优先
    1.我国环境立法价值理念存在偏差
    环境问题既是资源配置、利益平衡问题，也是经济问题、政治问题，更是价值选择问题。环境立法价值理念不仅影响环境法基本原则的设定和制度建构，而且决定环保执法、司法、守法的效果。我国环境立法价值理念的偏差主要表现在两个方面：其一，分散立法违背了生态系统的整体性。环境法在本质上是维护环境秩序的法，旨在保全人类赖以生存的自然环境，实现社会系统与自然生态系统之间的平衡与稳定。生态系统具有整体性，各要素之间具有密切关联性，大气、土壤、生物等既是环境要素又是自然资源，山水林田湖是一个共同体。但是，我国现行环境法律未能从生态系统的整体性出发建构制度体系，如水资源管理与水污染防治不仅有不同的立法，而且分属不同的部门管理，管水质的部门不管水量，管水量的部门无权管水质。这样的分散立法制约了环境法治的功能。其二，保护优先原则不利于生态保全。我国《环境保护法》第5条规定，环境保护要坚持保护优先原则。从字面上看，保护优先的含义可以有三种理解：一是保护优先于开发利用，这一般是指在自然保护区等实行特别保护的区域内；二是保护优先于污染治理；三是保护优先于恢复改善。可见，保护优先较经济优先前进了一步，但并不等于生态优先、环境优先。也就是说，保护优先原则仍未对生态环境的价值给予足够重视，难以实现生态环境的可持续发展。
    2.政府执法理念背离环境立法初衷
    我国环境法治未能充分发挥作用的另一个主要原因是地方政府在“泛经济理性”支配下扭曲了环境立法的原意。经济理性是经济发展所必需的，但是，如果在所有领域都用经济理性思考和处理问题，就会导致经济理性的滥用，产生“泛经济理性”问题。“泛经济理性”是一种狭隘的发展理念，主要表现为经济优先的发展思路以及对所有问题都按发展经济的办法去应对的思维定式，将其用于环境保护会带来严重后果。例如，我国《环境保护法》确立了谁污染、谁负责的原则，但很多地方将这一原则变相落实为“污染者付费”，通过征收污染税(费)等形式使污染物排放合法化，其结果是不仅没有缓解环境问题，反而加剧了环境退化。地方政府的“泛经济理性”体现在环境决策、环境监管等领域，使环境法律制度的执行在一定程度上背离了立法初衷。
    3.我国环境法治应确立生态优先的价值理念
    生态优先理念是对经济优先理念的扬弃和超越，它要求人们从整体性视角认识生态系统及人与自然的关系，意识到自身的经济行为具有生态边界并加以自我约束，按照生态伦理的要求选择行为模式，从而避免生态崩溃危及人类生存和发展。以生态优先价值理念为基础建构的环境法治体系将全社会的、长期的、整体的公共利益纳入规制范畴，其价值必然超越仅对保护个体的、短期的、局部的经济利益有利的传统环境法治体系。生态优先价值理念具体表现为整体主义思维、人与自然和谐共荣的绿色发展理念，以及以保护公共利益、履行社会责任为核心的生态法治原则。以生态优先观拓展法治观，要求建立生态优先价值理念主导下的绿色法治体系。
    三、生态优先价值理念指导下的环境法律制度设计
    将生态优先从一种价值理念转化为实践，需要借助一定的载体即法律制度。从生态系统是一个共同体的整体性要求出发，我国应当建立和完善生态优先价值理念指导下的生态法律体系、生态法律制度和生态环境管理体制。
    1.完善生态法律体系
    生态法律体系要建立在生态规律和生态道德的基础之上，符合生态优先的价值理念。可行的思路是：第一，完善自然资源产权法、自然资源用途管制法、环境污染防治法、生态保全法等资源利用与环境保护法律规范。第二，通过修法把生态优先的价值理念植入其他法律规范，如在《侵权责任法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《物权法》《农业法》等法律中体现生态保护的要求，对没有体现生态伦理的部门法或单行法进行系统梳理、评估，渐进式地完成对传统法律的“绿化”改造。作此思考的理由在于：生态环境问题不仅是技术问题、法治问题，也不单纯是一个部门法的问题，而是需要全社会、所有法律共同参与应对的社会问题。为了整个社会的可持续发展，民商法、经济法、行政法以及环境法都必须在立法原则和主要制度上统筹考虑，共同接受生态文明价值观与生态伦理的约束。
    完善生态法律体系的具体措施包括：第一，在法治建设的所有领域遵循绿色发展要求，彻底改变以往重实体立法轻程序立法、重城市轻乡村、重国家监管轻社会公众参与、重行政手段轻市场机制的做法，严惩环境污染和生态破坏行为。第二，建立必要的环境法律政策审查制度，审查的标准是符合与人类生产生活相关的自然规律，审查的对象是国家立法机关或行政部门制定或认可的可能影响生态环境的法律、命令等，审查的结果是根据是否符合标准要求对有关法律、法规、命令等予以认可或提出质疑。第三，各单行环境法之间要做到两个统一：独立性与融合性相统一，稳定性与开放性相统一。单行法具有相对独立性，但基于环境、资源与生态之间的交融性，各单行环境法之间也应当有共通性的内容。另外，虽然环境保护基本法与单行法都具有相对稳定性，但基于环境、资源与生态受人类干扰程度不同而发生演变的复杂性，环境法律体系的各组成部分都应不断吸纳新的内容，表现出一定程度的开放性。独立性与稳定性是建立和完善生态法律体系的基本要求，
        
    融合性与开放性是生态法律体系不断发展演进的内在驱动力。
    2.健全生态法律制度
    价值观念及相应的行为方式转变，必然依赖于法律制度变革。生态法律制度建构必须树立山水林田湖是一个生命共同体的价值理念，对各生态要素进行整体保护、系统修复、综合治理。为此，要从系统论出发形成生态法律制度的逻辑体系，把预防性法律制度、全过程管制性法律制度以及救济性法律制度有机联结为一个整体，明确各项制度的功能取向。预防性法律制度是“预防为主”原则的具体化，是从源头预防环境问题产生的制度规范，具体包括生态规划制度、生态风险评估制度、环境影响评价制度、环境信息公开制度、环境决策制度等。管制性法律制度是防止市场失灵、实现生态保护目标的重要手段，主要作用于生态系统管理、环境污染和生态退化防治等领域，具体包括资源有偿使用制度、生态保护红线制度、生物多样性制度、环境监测制度、环境资源承载能力监测预警制度、生态总量控制制度、环境质量标准及环境基准制度、污染物排放许可与标准制度、环境容量使用权交易制度、流域综合治理制度、清洁生产和清洁能源制度、环境质量与公众健康保护制度、资源利用绩效审计制度、环境责任保险制度、环境保护督查制度等。救济性法律制度是对环境污染与生态破坏行为造成的损害后果予以救济，或者对为保护生态环境而牺牲经济发展利益的地区或主体给予补偿的制度措施，具体包括环境公益诉讼制度、生态修复制度、生态补偿制度等。
    3.优化生态环境管理体制
    我国现行生态环境管理体制是以行政区划为核心设计的，地方环保部门受上级主管部门及同级人民政府的双重领导。当地方经济发展与环境保护发生冲突时，地方环保部门几乎完全受制于地方政府，这样的体制不利于环境保护，亟须改进。具体可以采取三方面措施：第一，建立由一个权威部门进行统一监管的环境监管体制，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的环境监管力量，对地方政府及其环保部门进行统一环境监管，通过立法赋予环境执法部门以强制执行权，完善环境执法与环境司法的衔接机制。第二，综合考虑经济、政治、文化、社会与生态(包括环境、资源、生物等)的价值与需求，综合运用法学、生态学、环境科学、社会学等学科知识和方法，综合运用行政性、市场性、社会性治理手段，构建统一、协调的生态环境治理网络。第三，通过立法制定生态环境目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益等情况纳入经济社会发展评价体系，根据不同区域的主体功能定位，实行差异化发展绩效评价考核。对领导干部实行生态环境质量综合考核制度，建立生态环境损害责任终身追究机制。在环境执法模式上，将授权型消极行政模式转变为责任型积极行政模式，保证执法者忠于职守、尽职尽责。建立环境风险预防体系，对跨区域、跨流域的环境保护由有管辖权的上级行政主管部门制订环境风险防控计划，指导相应的环境风险防控工作的开展。
    【注释】 *基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“河南省集体经营性建设用地入市法律制度研究”(2015BFX003)；河南省软科学研究计划项目“生态文明视角下地方政府环境保护绩效评价法律制度研究”(152400410097)；河南财经政法大学2015年度重大研究课题。
    作者简介：李嵩誉，女，河南财经政法大学民商经济法学院副教授，河南财经政法大学道德与文明研究中心研究人员(郑州450002)。
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    【期刊名称】《中州学刊》【期刊年份】 2017年 【期号】 4