徐以祥：论我国环境法律的体系化
徐以祥【摘要】 我国的环境法律在总体结构和功能上存在体系性的问题，需要借助于法律体系化的理论来将其体系化。法律体系化包括以法律原则为核心的内在价值体系构建和以法律规则为主要形态的外在规则体系构建两个维度。作为问题应对性的领域性法律，环境法律的体系化还应当符合增进环境法律的整体功能这一要求。我国的环境法律体系化应当从内在价值体系构建、完善环境法律的总体结构和增强环境法律制度的体系功能三个方面进行推进。
【关键词】 环境法律；体系化；内在体系；外在体系
体系化的方法是法学的重要方法之一{1}316。特别是在大陆法系国家，体系化不仅被认为是法学学科理性和科学的象征，还被认为是维护法秩序的安定和正义的关键所在{2}。体系化的方法可以在多个层面和多种路径中进行运用。梳理现有的文献，以下两个层面运用是比较普遍的：第一，将体系化方法作为法学学科理论体系建构的重要方法进行运用[1]；第二，将体系化方法作为法律体系科学化建构和立法完善的重要方法进行运用[2]。前一个层面的运用可称为法学的体系化，后一个层面的运用可称为法律或立法的体系化。这两个层面的运用既有所区分又相互影响。在我国环境法领域，生态环境法律在近年来进入活跃期，大量的立法和修法活动接踵而至，环境法律之间的整体架构问题的日渐凸显，需要运用体系化的方法来讨论环境法律体系的科学建构。在《环境保护法》修改的相关研究中，如何通过环境基本法的修改提升我国的环境法律的体系化水平曾经被深入讨论[3]。然而我国环境法律的体系化问题并未伴随着《环境保护法》的修改和其他众多环境法律的修改而得到有效解决。近年来，环境法律的法典化议题又旧话重提{3}，其要解决的核心问题还是环境法律的体系化问题。笔者将聚焦于环境法律的体系化，梳理我国当前环境法律整体结构及功能上的存在的体系性问题，分析法律体系化的法学原理及其在环境法领域的运用，并提出未来我国环境法律体系化的具体路径建议。
一、我国环境法律的体系性困境
我国目前的环境法律规范是一个以要素保护为重心和主线的法律规范系统。除个别法律带有综合性的内容外，大多数环境类法律注重发挥单行法的规范功能，主要包括规范污染控制、规范单项资源利用和生态保护三类法律{4}。在污染防治领域，我国形成了以《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》等法律为主体的污染防治法律子系统；在自然资源保护领域，我国形成了以《土地管理法》《水法》《矿产资源法》《草原法》《森林法》等法律为主体的法律子系统；在生态保护领域，我国形成了以《野生动物保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律为主体的法律子系统。这种以要素保护为重心和主线的法律规范将生态环境保护这一宏大的任务分解为污染防治、自然资源保护和生态保护等子系统，并进一步将各个子系统分为各种环境要素、资源要素和生态要素进行立法保护，通过步步分解的做法将生态环境保护这一宏大任务进行落实，具有一定的科学性和合理性。
然而，我国目前以要素为重心和主线的环境法律规范构成，存在着以下比较突出的整体结构和功能上的问题。
（一）注重要素保护但忽略体系整合
首先，环境立法被分割为污染防治、自然资源保护和生态保护三个子系统，造成了污染防治、自然资源保护和生态保护之间的立法分离。由于我国的环境立法在历史上客观存在的部门立法的现象，污染防治立法由环境保护部门主导、而自然资源立法和生态保护立法由各个资源部门主导。在缺乏有效的监督和制约机制的情况下，部门权力利益化，部门利益法制化的现象没有得到根本缔除。环境、资源和生态一体化和整体化保护的理念在这种分割保护和分割立法的法律中没有得到有效的贯彻和实现。
其次，以要素保护为重心的环境法律容易忽略各种环境及资源要素之间的相互影响，还会过分关注某一问题的及时解决而导致法律资源的非理性配置。在要素保护的管制模式下，污染源可以针对各个要素管制法的规定或执行的宽松程度，将某种污染转换成另一种污染。例如，污染源可将水污染中可挥发的物质，任其挥发到空气中，许多废水处理厂因而成为空气污染源。又如，空气污染物沉降到水体中，会引发水体的污染{5}。另外，突发事件、舆论舆情等因素都会对立法议程的设置和法律条款的设计产生影响。过分注重某一环境问题的及时有效解决的“压力型”立法容易忽略某些更为重要的环境问题以及长期机制的建构{6}。
（二）环境立法空白与立法重叠并存
一方面，我国的环境立法中存在立法空白和短板的现象。在环境法律的三个重要领域中，污染防治领域的立法相对比较完善，生态保护的法律则成为目前我国环境立法最为薄弱的领域。在污染防治和自然资源保护领域，我国已经制定了涵盖各种环境要素和自然资源要素的污染防治法律和自然资源法律，但是在生态保护领域，目前主要的法律和法规包括《野生动物保护法》《防沙治沙法》《水土保持法》等单一问题应对为主的法律，目前还没有一部整体性的生态系统保护的法律，在生态系统保护中尚存许多法律空白。
另一方面，我国的环境立法中存在法律条文的重复和法律制度的重叠问题。首先，各个环境法律之间存在在形式上的条文重叠。在《环境保护法》和《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》之间，在排污许可、排放标准、设备义务等方面，都存在大量的条文重叠{3}50。其次，一些法律的规定之间虽然在形式上不存在条文的重叠，但在制度功能上存在重叠，造成了行政相对人的负担过重，违反了环境规制的比例性原则。例如，我国在大气污染、流动水污染中适用的生态损害赔偿制度，运用虚拟治理成本方法计算出生态损害的赔偿数额，由违法行为人承担。当行为人违法时，往往在支付环境罚款、环境罚金的同时，还需要承担并非用于生态修复的、以虚拟治理成本计算的生态损害赔偿费用。实际上，在大气污染、流动水污染等无法进行生态修复时适用生态环境损害赔偿制度，其主要目的是对违法行为人的违法行为进行惩罚，并通过这种惩罚来预防未来违法行为。因此其承担的功能和环境罚款、刑事罚金是重叠的。
（三）环境法律的价值融贯性缺失
首先,由于我国的环境资源立法是由不同的部门主导，在不同的背景下制定的，存在一些法律之间相互冲突的现象，这种法律之间的相互冲突导致了法律功能的失调。例如，我国《环境保护法》5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。《环境保护法》确立的“保护优先”的原则，应当在各个具体的环境资源立法中得到贯彻和落实。但是，在新《环境保护法》修改两年后修改的《水法》，却有多个条款明显与《环境保护法》5条规定的“保护优先”原则相冲突。《水法》26条规定：“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。”在这一条中，明确把多目标梯级开发水资源作为一种鼓励性的方式进行规定。而梯级开发是一种对河流生态系统完整性有着破坏力的开发方式，应当谨慎进行。这一条的规定与《环境保护法》4条和第5条所规定的“保护优先”“经济社会发展要与环境保护相协调”是相冲突的。
其次，我国不同环境资源法律规定之间不协调的现象也普遍存在。一个典型的例子就是各种规划之间的不协调。由于多个规划之间的衔接和协调机制尚未建立，也没有明确生
态环境保护规划的效力优先性，导致各种规划之间的不一致成为困扰我国生态环保的一个重要问题。
二、法律体系化的基本原理
按照《现代汉语词典》的解释，体系是“若干事物或某些意识相互联系而构成的整体”{7}。一般语言意义上的体系不能当然地运用于法学。欲界定法学上的法律体系化，首先需阐述法学上的法律体系的意义。法律体系化，即使相关法律形成“法律体系”，因此需要探讨法学上法律体系的含义。
（一）法律体系的含义
在人们的观念中，法律体系可能指向相关法律规范的组合和汇集，但这不是本文所讨论的法律体系。在法学上，法律体系有其独有的含义。在最一般的意义上，法律体系是“由法律要素以一定的结构联结而成的整体”{8}1。但是，不同学者对法律体系是以何种“法律要素”，以何种“结构联结”形成何种“整体”，莫衷一是。冯威将近代以来的法律体系模式划分为三种类型，即公理化—演绎性模式、价值论模式和规范论模式{9}。公理化—演绎性模式以某一特定的公理为法律体系的要素，并通过公理演绎的方式形成法律体系的整体结构；价值论模式则以“价值”或“目的”作为法律体系的基本构成要素，并要求法秩序在评价上的一致性和内在统一性。规范论模式有两大流派，凯尔森所倡导的规范模式的法律体系，以法律规范（法律规则）作为法律体系的要素，通过等级式的分层所显现出的法律规则之间的授权和效力关系形成法律体系{8}41。这种规范模式即纯粹法学的以法律规则为基础的阶层构造模式。基于基尔学派所倡导的规范模式的法律体系是由法律规则和法律原则两个要素构成的，这种模式又被称为规则—原则模式，这种模式下的法律体系除法律规则外还包含一些反应“支配性基本思想”的原则，法律体系也因此不再是一个完全封闭的体系{8}41。规则—原则模式的集大成者是阿里克西，其独创性地从语义学的角度对规则和原则进行了区分，规则是（通常情况下的）确定性命令，原则则是一种最佳化命令{10}。从性质的角度看，规则是一种行为规范，是一种现实应然，而原则是一种目标价值规范，是一种理想应然。在这一模式中，法律规则之间根据效力关系形成了特定的阶层构造，属于法律体系的刚性部分，法律原则之间根据内容关系形成了相互贯通的价值秩序的统一体，属于法律体系的柔性部分{11}。这两种规范类型之间具有静态的联系和动态的互动，法律体系因此成为一个开放的体系。
以公理演绎的方式来构建和解释现代复杂的法律体系显得过于单薄。价值论模式以“价值”或“目的”作为法律体系的基本构成要素来构建法律体系强调法律体系的价值融贯性和正当性，但法律体系的形式理性和逻辑自足性也是法律体系不可忽略的关键所在。规则—原则的模式的法律体系在吸收了纯粹法学的规范理论的基础上，进一步将法律规范类型化为法律规则和法律原则两种基本要素，其法律体系观既兼顾了法律体系的形式理性和逻辑自足性，又吸收了利益法学价值融贯的思想内核，是一种具有很强解释力的法律体系观。本文采用这一法律体系观来作为立论基础。
（二）法律体系的内在体系和外在体系的划分
法律体系有着内在体系和外在体系的区分。利益法学的代表人物菲利普·黑克在批判概念法学的基础上最早系统提出了民法的内在体系和外在体系的区分理论{12}。他认为，在立法者的概念和规则体系的外在体系的背后，隐藏着一个内在体系，即通过利益法学的方法所得出的利益冲突决定的体系{12}。这一内在体系在法解释学中具有至关重要的意义。价值评价法学认为，这一内在体系不仅在解释论上具有重要意义，在立法中也具有重要意义，立法中的规则展开和具体化也要遵循利益冲突决定的体系。拉伦茨认为，外在体系是依照形式逻辑原则构建的抽象的概念体系（规则体系），而内在体系是由一般法律原则构成的体系{13}38。由法律原则构成的内在体系使得民法的体系成为一个开放的体系。在拉伦茨看来，体系化的任务不能仅仅被理解为一个逻辑形式体系，其更重要的任务在于“发现并且辩证地理解作为法体系真正基础的基本理念与原则，
即其精神和灵魂”{1}356。总结上述观点，笔者将外在体系界定为法律的规则体系，而将内在体系界定为以原则为核心的价值体系。在外在的规范体系中，抽象的法律概念（类型作为补充）是基石，法律规则是主要的规范形态；在内在的规范体系中，法律理念是基石，法律原则是基本的规范形态。
（三）法律体系化的含义和特征
按照规则—原则模式的法律体系观，本文将法律体系界定为由具有内在逻辑联系的法律规范所构成的，具有内在价值融贯的有机整体，其规范形式包括法律规则和法律原则。法律体系化，即根据法律体系的要求，通过立法、法律解释等手段，使相关法律规范成为具有内在逻辑联系的法律规范所构成的，具有内在价值融贯的有机整体的过程。法律体系化包括内在的价值体系和外在的规则体系两个方面。王利明教授在讨论民法的体系化特征时，将民法体系化特征总结为形式的一致性、内在的一致性、逻辑上的自足性和内容的全面性{14}11。笔者将从内在的价值体系和外在的体系两个方面，来探讨法律体系化的特征。
1.法律体系的外在体系的形式理性特征
法律体系的外在表现形式是一系列法律规范所构成的整体。从法律体系的形式理性的要求来看，法律体系是由法律的规则所构成的内容完整、前后一致、结构合理、逻辑严密的法律规范的有机整体。拉伦茨将抽象的“概念”作为外部规则体系的主要基石，“类型”作为补充{1}348。法律体系的要求与我国《立法法》和立法理论中对法律规范协调性的要求也是一致的，
同一位阶的位阶的法律规定应当相互一致、低位阶的立法不能与高位阶的相抵触、法律规定之间应当避免重复、应当避免出现法律的空白等关于立法的基本要求{15}，与法律体系的形式理性的要求一脉相通的。第一，内容的全面性。内容的全面性又称为完备性，全面性或完备性是一个体系的必备要件，如果相关法律规范对其调整的领域或对象不能覆盖其基本的方面，不能言之为具备完备性。王利明先生将民法典体系的完备性界定为：“将同一领域同一性质的法律规范，按照某种内在的结构和秩序整合在一起，能够覆盖社会生活的基本方面，对市民社会中需要法律调整的主要社会关系能够提供基本的法律规则。”{14}17然而，不可否认的是，内容的全面性是一个相对的概念，是否全面取决于法律体系本身的定位。
第二，规范的一致性。规范的一致性指法律体系的各种规范之间应当保持一致，避免规范之间的冲突和矛盾。具体包括法律概念的一致性、规则的一致性、规范所组成的制度之间的一致性等维度。第三，逻辑的自洽性。逻辑的自洽性，指法律规范的概念、规则和制度之间应当遵循某种严格的逻辑进行组织和编排，而不是混乱地进行组合。逻辑的自洽性不仅包括宏观的结构应当具备逻辑性，而且包括法律制度和法律规范也应当具备逻辑性。
2.法律体系的内在体系的价值融贯性特征
“外部的”规则体系是法律体系的一个侧面，而“内部的”体系是法律体系不可或缺的另一重要侧面。法律体系的形式理性特征强调规范的逻辑上的协调统一，而内在体系的价值融贯性强调各种规范的目标一致{13}39。内在的体系价值融贯性，要求由法律理念作为基石的法律原则所追求的价值在具体的法律规则和由法律规则所组成的法律制度能够一贯性的表达。作为价值融贯性所指向的法律的理念，它们本身不能从法律体系内部得到证立{16}6-7。法律理念是用来证明立法律体系的价值基础的。因为，任何法律体系背后，都有一套成熟的政治理论与道德信念体系作为自己的支撑，而这种政治与道德理念往往以一种“高级法”的姿态扮演着法律体系背景墙的作用{16}7。体现法律理念的法律原则，是在从事法律规范时指示方向的标准，依凭其固有的信服力，其可以正当化法律性的决定{1}348。
三、法律体系化基本原理在环境法中的运用
在梳理了法律体系化基本原理的基础上，需要讨论将法律体系化的基本原理在环境法领域中进行运用的具体问题。首先，本部分讨论法律体系化基本原理在环境法领域中的适用性；其次，本部分将根据法律体系化的一般原理和环境法律的特征分析环境法律体系化的具体要求。
（一）法律体系化基本原理在环境法领域的适用性探讨
1.环境法律规范与传统部门法律规范的不同特征
法律体系化不仅要求相关法律规范符合形式理性的要求，即要求法律规则组成一个内容完整、前后一致、结构合理、逻辑严密的有机整体，而且要求相关法律规范符合价值融贯性的要求，即法律规范的体系有着共同的法律理念的价值诉求。这种法律体系化首先是在一个国家整体的法治秩序的层面上进行运用，并进一步运用于传统的部门法律规范的整合。部门法意义上的法律体系化在民法、刑法、行政法等传统部门法中得到了充分的运用。在大陆法系国家，运用法律体系化原理来整合相关法律部门的法律规范的最为典型的方式是法典化，其中尤以民法典最能体现法律体系化的精髓和积极意义。
传统的部门法划分主要是根据调整对象或调整方法进行的。因为有着相同性质的法律关系（例如民法、行政法），或者有着特殊的共同的调整手段（例如刑法）。因此，对部门法律规范进行体系化无须过多质疑。相同性质的调整对象或共同的特殊调整手段，与共同的价值融贯性有着天然的联系，而规范体系形式理性的要求，也因为调整对象的同质性或调整手段的共同性而具有成就的可能性。但问题是，这种在传统部门法意义上具有实施可能性的法律体系化原理，在一个不同与传统部门法的规范领域中是否具有适用的可能性？
环境法是一个不同于民法、刑法、行政法等传统部门法的规范集成方式。按照近年来所兴起的领域法学的理论，环境法律属于领域性法律，研究环境法律的法学属于领域法学[4]。传统部门法的划分标准是法律调整社会关系的性质或方法，环境法律不是按照调整社会关系的性质或调整方法进行界定和划分的。环境法是一个新兴的法律领域，是以应对和解决生态环境问题为中心的，其调整的是涉及环境保护的社会关系。环境法是按照事物的领域来进行规范集成的，它所关注的不是调整的社会关系的法律性质，而是事物的性质，因而从传统的法律部门的视角来看，其调整的社会关系是综合性的，其调整的方法也是综合性的{17}。因此，从传统部门法学的视角来看，环境法律体系化面临着调整对象的综合性、调整方法的综合性等复杂问题。要对相关法律规范进行体系化具有相当的难度。
2.法律体系化基本原理在环境法领域中运用的可能性
笔者认为，尽管环境法律具有不同于传统部门法的特征，但作为一种领域性的法律规范集成方式，环境法律仍然具有体系化的可能，主要有以下几个理由：第一，环境法律领域是一个成熟和稳定的法律领域，具有数量众多而稳定的环境法律。环境问题是人类社会共同面对的问题，为应对这一问题，世界各国都纷纷制定了大量的环境法律，这些环境法律主要涉及污染防治、自然资源管理和生态保护等方面。综观世界主要国家的环境法律，虽然各有特点，但不可否认的是，环境法律已经成为一个成熟和稳定的法律领域，污染防治、自然资源管理、生态体系保护方面的法律成为世界各国和地区环境法律不可或缺的内容，其法律规范也具有相当的数量。从法律规范的形式和数量来看，具备法律体系化的形式条件。第二，环境法律具有其独特的理念和价值追求，从价值层面具备法律体系化的条件。尽管环境法律所调整的社会关系既涉及纵向的公法关系，也涉及横向平等主体间的私法关系，其调整方法也具有综合性；但是，环境法律在遵循传统部门法的理念和价值追求的同时，融入了新的独特的理念和价值追求。环境法律以生态环保利益为其利益追求，以生态环境安全、环境正义、可持续发展等为价值主导，具有其内在的价值体系。尽管在一个国家的不同发展阶段，环境法律对环境利益保护的程度有所差别，对生态环境风险防范的程度有所差异，从而呈现出不同国家在不同阶段的生态环保价值观的差异性；但不可否认的是，环境法律有其自身独有的生态环保价值追求，这使得环境法律体系化成为可能。第三，从实践情况来看，环境法律体系化已经在多个国家付诸实践。环境法律的体系化有两种路径，第一种路径是通过环境法的法典化来实现环境法律的体系化。这是环境法律体系化最为彻底和全面的方式，瑞典、法国是选择这一路径的典范{18}。这两个国家都编纂
了环境法典，而且，这两个国家的环境法治和生态环保的水平也是处于世界前列的。另外一些国家虽然没有编纂统一的环境法典，但是通过相关法律的体系整合和法律解释，其环境法律也实现了体系化。德国是这种体系化路径的典范。由于种种原因，德国环境法典没有通过，但是，环境法律体系化的理念贯彻于德国的环境法律中，其《联邦污染防治法》《联邦自然保护法》《联邦水平衡和管理法》等法律构成的环境法体系，逻辑严密、内容全面系统完整，价值融贯性强，以另一种方式实现了环境法律的体系化[5]。
3.法律体系化基本原理在环境法中运用的必要性
将法律体系化的原理用于环境法领域，即将环境法律体系化，不仅是有可能，也是有必要的。环境法律体系化是有效应对生态环境问题和系统防范生态环境风险的需要。环境法律体系化能够更好地促进环境法律的实效性，服务于环境问题应对和生态环境风险的系统防范。
环境法律作为一个以应对和解决环境问题为中心的法律领域，决定了环境法律需要遵循生态理性的要求，即要遵循生态环境这一领域的特殊规律，追求实质性的效果，而生态环境问题的系统性和整体性决定了环境法律需要遵循系统整体的理念和方法{19}。只有符合生态环境本身的基本规律，环境法方能实现其有效地解决生态环境问题的中心任务。根据生态学的基本原理，生态系统是一个自然系统的整体{20}。“生态系统这个概念是一元论的，它将植物、动物、人类社会以及环境整合在一起，以这样的方式可以将它们相互作用在一个单一的框架内加以分析。它主要强调一个完整或整体系统的功能，而不是将各组分割开来。”{21}针对系统性的生态环境问题，综合生态系统管理理念和综合生态系统管理的方法逐渐在国际环境法和多个国家的环境法中被广泛采用{22}。因为，针对一个具有系统性和整体性的生态环境系统，仅仅着眼于某一环境介质或生态要素是远远不够的，需要从整体的生态环境系统风险管理的角度来应对生态环境问题。正如中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》所强调的：“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡”。
总之，生态环境的整体性和系统性决定了环境法应当贯彻综合生态系统管理理念和综合生态系统管理方法。用系统和整体的方法来将环境法律体系化，能够有效促进环境法律目标的实现，对环境问题的有效应对具有重要的意义。
（二）环境法律体系化的主要要求
环境法律体系化首先应当具备法律体系化的特征，即应当符合法律体系的外在形式理性的要求和内在的价值融贯性要求。除此之外，作为一个以解决和应对环境问题为主要目标和存在价值的领域性法律，环境法律体系化还应当符合实效性的要求，即环境法律的体系化应当能够增强环境法律应对和解决环境问题，系统和有效地防范环境风险。这是环境法律体系化不同于传统的部门法如刑事法律体系化、民事法律体系化之处。传统的部门法律体系化主要是要贯彻法律体系形式理性和价值融贯性的要求，环境法律作为新兴的、问题导向性的领域性法律规范群，除了形式理性和价值融贯的维度之外，
其体系化必须符合效用理性的要求。有效性是关乎环境法律体系成败的一个重要的维度，需要将法律体系的有效性要求独立出来进行特别强调[6]。法律规范的有效性指法律规范对其规范目标的实现与否及其程度。解决某一时空条件下的特定环境法律问题是环境法律的目标，具体的立法制度设计和法律实施是实现该目标的手段和工具{23}。环境法律的体系化应当能够促进环境法律核心目标的达成，即系统地、有效地防范环境风险，提升环境品质。因此，环境法律体系化应当符合三项基本要求：第一，法律体系化的形式理性要求；第二，法律体系化的价值融贯性要求；第三，法律体系化的效用理性要求，即通过体系化能够促进环境法律系统地、有效地防范环境风险，提升环境品质。这三项要求中，价值融贯性属于环境法内部体系的要求，而环境法律体系化的形式理性要求和效用理性要求属于外部体系的要求。
四、我国环境法律体系化的未来路径
针对我国环境法律整体结构及功能上的存在的体系性问题，根据法律体系化的一般原理，我国环境法律要实现体系化的整合需要选取以下路径。
（一）以环境价值融贯性为核心建构环境法的内在价值体系
内在的价值体系是一个法律体系的灵魂，没有内在的融贯性的价值体系，一个法律体系不能称之为真正的“法律体系”，而只是相关法律的一种汇集而已。环境法律体系化作为一种领域法律的规范集成方式，首先应当有其内在价值体系并在具体制度的设计和实施中得到贯彻。
生态文明的理论要求法律对具有公共性的、体现未来时代人利益和自然生态本身价值的生态环境利益进行系统性、整体性的保护，这决定了仅仅依托传统的法律部门不能对生态环境提供有效的保护。生态文明需要一个以生态环境价值为核心价值，以生态环境公共利益保护为核心诉求的法律体系。在生态环境保护的法律规范中，生态环境保护是其核心的价值诉求，这些法律规范对生态环境提供直接的保护，为生态环境利益设置核心的法律原则，构建生态环境保护的核心制度体系。
按照本文第二部分对法律体系的外在体系的界定，环境法的内在体系，指以生态利益为核心利益诉求，以环境法的一般法律原则为主要规范形态的价值体系。环境法的基本原则是指环境法在创制和施行中必须遵循的具有约束力的基础性和根本性准则，既是环境法基本理念在环境法上的具体体现，又是环境法的本质、技术原理与国家环境政策在环境法上的具体反映{24}。环境法独特的价值体系是通过其一般法律原则体现进行表达的，对环境法的内在价值体系的主要内容即环境法的基本法律原则的内容。
关于环境法的基本原则应当包括哪些原则，学界一直存在争议。2014年修订的《环境保护法》5条明确规定了环境法的四项基本法律原则，即保护优先原则、预防为主综合治理原则、损害担责原则和公众参与原则。目前环境法的四个基本原则，已经初步构架了环境法的内在价值体系；但是，目前环境法的四个原则对环境法的价值体系的构建还是有所欠缺的，需要未来通过阐释或立法的修改来弥补。
保护优先原则是环境法的核心原则，环境优先原则有多种界定{25}，王社坤、苗振华所提出的双层含义分析较全面地揭示了这一原则的含义，保护优先原则是有两层含义:其一是环境利益优先，其二是环境保护的行为优于环境资源的开发利用行为{26}。保护优先原则在环境法中的地位类似于诚实信用原则之于民法，罪刑法定之于刑法，比例原则之于行政法。保护优先确立了环境法律体系的核心价值理念，即生态环境价值的保护和促进。这是生态理性的一种具体的价值表达。著名的马克思主义生态哲学家高兹认为，生态理性本质是不同于经济理性的，经济理性是一种工具理性，而生态理性是一种价值理性{27}。保护优先原则将这一价值理性引入到环境法律体系中，使得人与自然和谐共生的生态伦理价值获得了和法律体系的链接点。
预防为主综合治理原则在环境法价值体系构建上的主要贡献来自预防原则，这种贡献主要包括两个方面：第一，预防原则从法律的程序上保障了生态环保价值的优先性，即不能以风险不确定性为由而不采取避免生态环境价值损害的行动或措施；第二，风险预防所采取的措施及方法与风险管理的目标之间应当符合比例原则{28}。这一原则将公法中的比例原则吸收并融入了相关措施的法律分析中，将生态环境价值的优先性建立在和其他价值的利益衡量基础上。因此，这一原则在程序上保障环境价值的同时，也在实体上对保护优先进行制约。但是，这一原则中的“综合治理”所指向的对已经造成的风险进行防治与其说是一种价值导向，不如说是一种工作的要求和环境保护的原则，对价值体系的建构意义不大，建议未来将此原则简化为“风险预防原则”。
环境法学界对损害担责普遍采用了一种扩展性的解释，并没有将损害担责按其文义解释为损害了环境要承担法律责任，而是将其解释为“环境责任原则”一种替代性的表述方式。环境责任原则是指对环境和资源的利用，或对环境造成污染破坏、对自然资源造成减损者，应当承担法律义务和法律责任，主要内容包括污染者付费、利用者补偿、破坏者恢复{29}。对“损害担责”进行扩张解释以后，其能够发挥出传统环境法中所讨论的环境责任原则的相关功能，即包括了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”等丰富的内容。但是，即使是将损害担责扩张解释为“环境责任原则”，这一原则所能表达的法律价值仍然是有缺憾的。这一原则只涉及环境义务、负担及法律责任的分配问题，体现的是对损害环境的行为的矫正和惩罚。在环境法实现生态环境价值的过程中，一方面要对环境损害行为进行否定性的评价，另一方面也需要对环境友好的行为进行激励，对环境利益进行公平的分配。只有这样，才符合法律的正义价值。因此，建议未来用环境公平或环境正义原则来替代环境责任原则。
公众参与原则的主要贡献是将行政正当程序的价值理念引入到了环境法中。这一原则在传统的行政正当程序的基础上加入了新的理念和内容：第一，除利害关系人外，非利害关系人、社会组织也应当参与到相关环境程序中。第二，公众的参与不仅包括政府的环境程序，也包括企业的环境程序。
总体上来看，保护优先原则提出了环境法这一价值体系的核心价值理念——生态环保价值，预防原则提供了实现生态环保价值的程序理念并将比例原则融入其中。将损害担责原则调整为环境公平原则后，环境公平原则和公众参与原则从实体正义和程序正义两个方面塑造环境法的价值体系——通过公正地配置环境利益与环境负担，建立公正的环境程序来维护生态环境利益。这一价值体系能够普遍地适用于污染防治、自然资源管理、生态保护等环境法律中，对具体的制度构造和司法实践提供价值指引。未来具体的立法和法律适用，需要将这一价值体系贯彻始终，一方面对不符合这一价值体系的相关规定进行修改并制定出更好地贯彻这一价值体系的规范，另一方面要在具体的法律解释中贯彻这些价值的功能，使这些法律原则在法律解释中发挥出其功能。
（二）以内容全面性和逻辑自洽性为重点完善环境法律的整体组成及其结构
首先，我国的社会主义法律体系中应当确立环境法律体系的地位，并按照生态文明的总体要求建构内容全面的环境法律体系。在当前法律体系中，环境资源法没有成为独立的法律体系。污染防治法被划入了行政法，有关资源和生态保护的法律被划入了经济法{30}。在生态文明入宪的背景下，环境法作为一个独立的部门法律体系的地位应当得到确认。而且，应当根据生态文明的要求，弥补环境法律的空白和短板。特别是在目前比较薄弱的自然资源法和生态保护法两个领域，需要通过修改相关法律和制定新的法律来弥补我国环境法律体系的空白和短板。在自然资源法方面，我国目前的自然资源保护及综合利用的法律规定是相当薄弱的，需要从自然资源的综合统一管理的理念出发制定自然资源领域的基本法{31}，并在《土地管理法》《森林法》《水资源法》等具体的自然资源立法中贯彻生态保护和自然保护的理念，在不超过生态限度的前提下发挥自然资源的经济价值。在生态保护方面，我国需要制定总体的生态保护的基本法，并在此前提下制定《国家公园法》《自然保护地法》《生物安全法》等生态保护的具体法律{32}，构建我国的生态保护法律子系统。
其次，应当选择合理的模式来进行环境法律体系整合，以促进环境法律内部的逻辑自洽和结构合理。关于生态环境法律体系整合的模式，主要有两种：（1）基本法—单行法整合模式；（2）法典化模式{33}。我国目前所采取的基本法—单行法整合模式在环境法律的体系整合方面并不成功。《环境保护法》并未承担起生态环境保护总则的功能。一方面，《环境保护法》中存在大量的具体的污染防治的条款和污染防治的单行立法完全重合；另一方面，在自然资源和生态保护方面的总则性规定并未得到提炼和规定。《环境保护法》的功能定位不准确导致了我国环境法律体系的逻辑不清。未来可以考虑通过适度法典化的方式来进行我国环境法律的体系整合。即从生态环境资源一体化规制的视角，制定针对污染防治、自然资源利用和生态保护的总则性规范，通过这种总则性规范来实现环境法律的体系整合。
（三）以提升有效性为目标推动环境法律制度体系的功能优化
我国的环境资源法律制度体系已经初具雏形。在污染防治方面，我国建立了从事前预防、事中控制到事后监管的法律制度。但是，我国的环境资源法律制度面临着系统有效性不足的短板，即虽然建立了众多制度，但这些制度与整体的生态环境风险管理和生态环境品质提升的目标实现之间仍然有一定的差距。未来需要通过制度的改革和整合以提升制度系统的有效性，主要需要考量以下几个方面。
1.根据环境、资源和生态整体性保护的理念对污染防治、自然资源保护及生态保护三大制度版块进行体系整合
在现有的制度下，污染防治、自然资源开发保护和生态保护被分割成三个制度版块，这与生态系统整体保护的理念不符。未来需要在整体的制度整合上着力：首先，应当强化总体的生态环境状况评估制度和规划制度在环境资源法中的基础性地位。科学的风险评估是生态环境风险系统管理的基础性和前提性的步骤。在生态环境状况的评估制度基础上，确定某一地域的各种污染物排放空间、自然资源利用空间、生态保护区域等状况，再根据这一生态环境的客观约束确定各种规划和指标管控制度，生态优先和整体保护的目标方可能实现。生态环境状况的评估结论如果不能约束各种规划，生态整体性保护和生态优先就是一种空谈。其次，确立生态环境资源综合规划在各种规划中的先定性效力。在生态环境状况评估的基础上，应当制定生态环境资源的总体性保护规划，这一规划应当秉持“山水林田湖草是一个生命共同体”生态环境系统性的原则，对生态系统进行整体性的保护规划，这一规划对国土空间规划、城乡总体规划、产业发展规划等各种综合性规划应当具有约束力。确保“多规合一”并以生态环境规划为前提。
2.构建以人体健康和生态安全为初级目标、以不断提升生态环境品质为高级目标的制度体系
作为一个问题导向型的制度体系，环境资源法的相关制度设计和制度整合应当具有清晰的“目标导向”原则，即相关制度设计和制度体系的整合应当促成目标的实现。我国环境法相关法律制度在促成体系目标的实现方面存在以下两个比较突出的结构性问题，需要在未来的制度体系整合中得以应对。第一，确保人体的健康和生态系统的安全是制度体系首先应当实现的目标，相关的制度短板需要优先得到弥补。在公众健康保护方面，我国应当建立健全公众健康保护的相关环境规划制度及标准制度、健康风险评估制度、公众环境健康风险管理制度、公众环境健康风险交流制度等具体制度在内的法律制度{34}。
在生态系统安全方面，我国应建立健全以生态红线制度和国土空间开发保护制度为核心的相关制度体系，确保生态空间和生态功能的基本安全。第二，要达成生态环境品质提升的目标，需要强化生态环境效果总体管控制度在我国环境资源法律制度体系中的地位。现行的生态环境法律制度是以行为规制和项目监管为规制重点的，其基本的制度设计逻辑是：为行为主体设定行为规则——惩罚违反者{35}117。这种“规则+罚则”为主要内容的环境法律制度，以行为人的“不犯”为直接的规制目标{35}117，规制的重点为个体的行为和具体项目。但是，仅仅关注个体的自然人、企业的行为以及具体项目的环境效果，是远远不够的。以环境质量提升为目标的环境法律制度体系，不仅需要规制个体的行为和具体的项目，更需要对总体的环境质量进行管控。而且，只要总体的环境效果能够保障，生态环境质量能够提升，赋予具体项目的个体行为一定的灵活性和自由也是允许的。侧重于总体的环境质量管控的主要制度包括排放总量控制制度、取用总量控制制度、基本环境能力保持制度、保护区制度和环保“红线”制度、环保名录制度、环保规划制度等。这些制度在传统的环境法律制度体系中不是重点，存在着操作规程缺乏、制度关系不明晰等问题{35}133-135。未来的环境法律制度体系建构中，需要将这些制度提升到与微观的项目管理和行为规制同等的地位，并处理好其与微观的项目规制以及个体行为规制制度的关系。
五、结论
我国的环境法律在总体结构和功能上存在体系性的问题，需要借助于法律体系化的理论来将其体系化。法律的体系化不仅包括以法律规则为主要形态的外在规则体系的建构，而且包括以法律原则为主要形态的内在价值体系的建构。法律体系化的一般原理不仅能够在传统的民法、刑法等部门法中进行运用，而且在环境法律这一新兴的法律领域中也具有适用性，生态环境问题的整体性和系统性也对环境法律这一问题应对型的法律的体系化提出了要求。根据法律体系化的一般原理和环境法律问题应对型的特征，我国未来的环境法律体系化应当从环境法律内在价值体系构建、完善环境法律的外在规则体系和增强环境法律制度的体系功能三个方面进行推进，以规范主义的进路促进生态环境问题的系统、长远和有效应对。
作者：徐以祥，西南政法大学经济学院教授。
来源：《现代法学》2019年第3期
