王旭：国家安全法治三篇

    本文系中国人民大学法学院王旭教授在《光明日报》三篇（2021年04月27日、2021年11月10日、2022年7月4日）文章合辑。
    完善反间谍安全防范法律制度是践行总体国家安全观的具体体现
    习近平总书记在中央政治局第二十六次集体学习时强调，做好新时代国家安全工作，要坚持总体国家安全观，抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，把国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程，同经济社会发展一起谋划、一起部署，坚持系统思维，构建大安全格局，促进国际安全和世界和平，为建设社会主义现代化国家提供坚强保障。
    当前，我国国家安全形势日益严峻，世界秩序的急速变动与我国自身在新发展阶段的攻坚克难互相影响。其中，如何合法有效开展反间谍安全防范工作，构筑一个适应形势需要、体制机制完备、手段措施有力的安全保障法治体系，更是一项急迫的任务。《反间谍安全防范工作规定》（以下简称《规定》）作为国家安全部出台的部门规章，问题导向与目标导向相结合，体系完备，最大亮点是充分体现了总体国家安全观的战略顶层设计，是对总体国家安全观精髓和原则的深刻领会与生动践行。
    《规定》充分体现了“以人民安全为宗旨”。反间谍工作涉及人民的生命、健康和财产，涉及每一个人的安居乐业与社会的秩序井然，体现了“国家安全,人人有责”的主体意识和社会共治原则。《规定》明确了全社会、各单位维护国家安全的基本责任，明确了在反间谍工作中一般单位、重点单位在风险发生频次、检查责任、防范手段措施等方面的类型化要求，通过宣传、教育、指导等一系列手段将社会各单位、各组织、个人都纳入提高安全意识、准确识别安全风险、采取有效预防和遏制措施的网络之中，这是新时代群众路线在反间谍工作中的体现。应该说，“人民安全”是反间谍安全防范工作的最终价值尺度和目标依归。《规定》实现了目的与手段、战略与战术的有机统一，构成捍卫人民利益的汪洋大海，而海洋的蔚为壮观又是每一个人涓滴细流、众志成城的结果，展现出中华民族和中国人民在反间谍工作中的强烈共同体意识与集体行动逻辑。
    《规定》充分体现了“以政治安全为根本”。防范、制止间谍活动对国家政权安全、制度安全的冲击、破坏和腐蚀，是反间谍安全防范工作的重心。《规定》紧扣并体现了维护政治安全这个根本，明确了防范、制止间谍行为和其他危害国家安全行为的责任和具体要求。《规定》加强了对网络和信息核心技术、关键基础设施和重要领域信息系统及数据的安全保障。这些规定体现了时代性特点，对新科技革命背景下由于技术风险带来的工作难度有充分评估，并在制度设计上有充分准备。
    《规定》充分体现了预防性法律制度建设，体现了全过程、全周期风险监管的思维。法律不仅是“惩之已然”，也要善于“治未病”，“图之于未萌”。反间谍工作不仅仅是以雷霆霹雳手段实施严惩，更重要的是进行风险点分析与控制，建立起风险预防和监管的全过程、全周期思维。例如，《规定》实现了对人的预防全覆盖，加强了对一些风险集中人群，如学校师生、科研人员、技术人员的教育、引导、监管，这些人群往往是间谍分子的目标，近些年的实践也证明，这些人群容易放松警惕、落入陷阱。
    《规定》充分体现了技术防范和制度防范的相互保障。反间谍工作既需要有效、刚性的制度予以确保，也需要安全的技术运用，技术防范和制度防范的相互保障、有效结合才能互相促进，共同实现安全的目标。《规定》的一个重要特色是强调技术防范对制度防范的有效促进作用。它不仅从制度上通过权利义务责任、体制机制程序、手段措施方式等建立起严密法网，而且强调了技术在制度实践和运用中的把关、确认作用。例如，《规定》明确规定了技术防范检查检测，建立了检查检测规范，对现场检查和远程检查都进行了相应规定，这样能够为技术运用提供制度支撑，也能够充分发挥技术的效能，为制度实效提供切实可行的保障。
    《规定》有效平衡了权利义务责任，实现了激励和约束的有效结合。《规定》一方面给机关、单位、组织和个人明确了预防职责、防范义务和法定责任，另一方面也明确了个体合法权益保障的要求，同时建立了对举报人的人身保护的安排，对在反间谍安全防范工作中作出贡献的人员给予表彰和奖励。这样的制度设计有效统筹了激励与约束，既明确行为界限，也激励值得肯定的行为，形成“赏罚分明”的执法氛围，必将最大程度调动人民群众的积极性。
    新时代国家安全工作任重道远，反间谍安全防范更是考验在高质量发展轨道上实现高标准安全的国家治理能力。《规定》以规章的法律位阶形成的制度设计，不仅仅是我国国家安全事业法治化的一个重要进步标志，也必将促使我国维护国家安全制度的优势更好转变为治理效能，实现总体国家安全观的有效落实和深刻践行。
    运用法治思维和法治方式增强我国反间谍工作的制度优势与治理效能
    历史和经验表明，隐蔽敌对势力从来是我们维护国家总体安全要重点防范、打击的对象。“天下大事必作于细”，国家长治久安的局面必须建立在不弃微末的日常防范和底线思维基础上，必须有具体、明确、科学的法律制度来建构国家安全屏障，将中国之治的安全制度优势充分凸显，通过制度有效运转不断提升国家安全治理的效能。
    从大历史观来看，人类近现代国家之间安全局势的博弈、平衡乃至对抗，正日益从以军事斗争为突出手段的传统战场向以数据归集、分析等为重点内容的信息场域转移，再加上国家、政府、市场、社会各种系统在当今的互相影响和深度嵌入，间谍活动利用不同系统的资源在不同界面进行渗透、穿梭、侵蚀的程度日益加剧，间谍活动的复杂性、多元性、专业性在不断增强，这些都使得反间谍工作必须首先建立起充分沟通不同界面、促进不同系统所依赖的制度合力，并坚持在法治轨道上推进安全防范工作，将不同主体的权利、义务和责任纳入明确的法律秩序中，实现安全保障与人权保障的相得益彰。
    2021年4月出台的《反间谍安全防范工作规定》（以下简称《规定》）正是力图发挥法律的规范、保障、引领作用，发挥法治在国家安全工作中固根本、稳预期、利长远的效果，以此作为国家安全法、反间谍法及其实施细则等制度群的微观工作机制，在更加具体的细节和局部处充分发挥制度优势，增强国家安全治理效能，我们可以将这部规章蕴含和体现的制度优势提炼如下：
    第一，《规定》体现出“坚持党的绝对领导”作为国家安全工作的政治优势。间谍活动危害国家政治、经济、社会各方面安全，需要调动各方面资源，统筹机关、团体、组织、单位和个人等各方面力量。没有一个总揽全局、协调各方的政治领导力量，是不可能有效制定长远战略和具体举措、充分整合动员各方面资源力量的。纵观其他国家反间谍、维护国家安全的历史，在有的国家，政府力量强，但社会动员能力弱，维护安全缺乏深厚的土壤；在有的国家，社会和民众具有一定的反应能力，但政府疲软，相关工作职责被过度细分到不同机构中，缺乏统一指挥、统一行动与统一调度的综合快速反应机制。我国反间谍工作最大的政治优势就体现在《规定》第三条明确规定的“应当坚持中央统一领导”，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国特色社会主义事业的强大主心骨。党中央具有强大的政治领导力、高超的政治协调力、丰沛的政治动员力和敏锐的政治行动力，以深植中国人民和社会土壤的先进性拥有强大的群众基础，能够最大程度整合反间谍工作相关资源力量，从战略和全局高度进行顶层设计，从而带动提升全社会的国家安全意识，形成各级各部门和广大干部群众共同维护国家安全的强大合力。
    第二，《规定》体现出习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是总体国家安全观作为强大思想武器，指导国家安全工作的思想优势。《规定》对反间谍安全防范工作的部署始终贯穿着总体国家安全观的思想。例如，《规定》对政治、经济、社会、文化等各个领域的机关、组织和个人都进行了反间谍工作的指导和明确要求，在对象上做到了全覆盖。《规定》既有维护国家安全的传统手段，又紧盯以网络、信息、数据、生物等非传统领域可能集中爆发安全问题的地方；《规定》既针对国内的政治安全、经济安全等做出全面的工作规定，又对涉外的机构、人员等具有较大风险的主体特别做出严格义务性规定和预防性措施。总体国家安全观坚持以预防原则和底线思维为重要要求，《规定》也建立起了相应的全过程风险点预防和控制体系（第七到第九条），建立起风险评估（第十二条）、风险监测与检查管理（第二十一到第二十二条等）的现代风险预防制度体系，将手段的指导性、预防性、强制性等进行有效整合，形成了一个面对间谍风险全过程和全环节的制度工具箱。这个工具箱的建立生动体现了总体国家安全观的要求。
    第三，《规定》体现出贯彻习近平法治思想在法治轨道上运用法治思维和法治方式推进反间谍工作的制度优势。《规定》作为部门规章，具有法律效力和法律地位，充分运用法治思维和法治方式，规范国家权力在反间谍工作中的运行，界分不同法律主体在反间谍工作中的地位，保障公民、法人和各类组织在反间谍工作中的权利，充分体现了维护安全与保障人权的高度统一，体现了实体正义与程序正义的有机衔接，柔性指导与刚性执法的相辅相成。《规定》在赋予执法机关一定监督检查权方面，严格遵守了行政强制法、行政处罚法等权限规定，对于可能影响被检查人权利的规定都明确在上位法规定的范围内（第二十二到第二十四条，第二十六条等），体现出严格的法治精神。《规定》对于不同的法律主体综合分配了不同的反间谍安全防范注意义务，在这些注意义务设定的基础上才规定了相应的法律责任，使得不同的主体对于自己的法律义务和后果有明确、清晰、可预期的把握，这样就避免了反间谍工作对行为人恣意造成的干扰，维护了整体法秩序的稳定。《规定》不但通过立法对反间谍安全防范的工作机制、相关机关和部门的管辖权限、执法手段等实体规则做了规定，也对于可能影响相对人权利的程序性规定做了明确要求，例如两人以上进行执法检查、表明身份等，这些具有明确正当程序要求的规定进一步规范了反间谍工作中的国家权力运行，体现出鲜明的现代特征。同时，《规定》也充分运用了非强制方式与带有一定强制方式的手段相结合，通过广泛运用指导、教育、奖励等柔性、激励手段，充分调动和整合社会民众反间谍的积极性来弥补刚性执法手段的局限和不足。
    第四，《规定》体现出国家反间谍工作“一切为了人民、一切依靠人民”的社会优势。《规定》坚持“以人民为中心”，充分体现了我国反间谍工作一切为了人民，守护的是人民群众的生活安宁和整体利益。同时，《规定》体现出“依靠人民”的鲜明色彩，它花了相当大的篇幅来规定人民群众自身的义务，并通过信息沟通机制、快速反应机制、有奖举报机制、意见建议机制，形成了人民群众在国家安全工作中的信息流、力量链和关系网，通过风险交流汇集相关信息，通过自我监管、举报、配合执法等形成强大的人民群众的辅助力量，通过基层政权组织、社区、单位、社会组织等各种严密的社会关系相互影响和配合，为防范制止间谍活动布下广泛的群众网络，这些都是反间谍工作真正的源头活水和强大支撑。可以说《规定》充分展现了依靠人民，以强大社会本身具有的优势支撑国家反间谍工作的实践逻辑。
        
    天下事不难于立法，而难于法之必行。《规定》蕴含着强大的政治优势、思想优势、制度优势和社会优势，下一步就是要切实通过狠抓贯彻落实，将优势转化为国家安全治理的强大效能，坚持预防性法律制度的实施，强化底线思维，发动全社会崇法学法守法，明责履职尽责，筑起筑牢维护国家安全的屏障。
    坚持正面激励引导 完善国家安全领域的预防性法律制度
    法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，因此要完善预防性法律制度。在法治轨道上坚持总体国家安全观，不断筑牢维护国家安全的屏障，同样需要我们深刻理解建立预防性法律制度、充分防范国家安全风险的法理，认真进行制度设计，以提升维护国家安全的整体绩效。国家安全部刚刚出台的《公民举报危害国家安全行为奖励办法》（以下简称《办法》）深刻把握防范国家安全风险的有关规律，探索运用激励机制最大程度破解维护国家安全中信息不对称等问题，推动形成“快速反馈—消除—打击”机制，极具操作性和启发意义。
    对公民的举报行为予以奖励，是近些年我国很多维护公共安全的立法都采取的做法，但不同领域对举报予以奖励所遵循的规律和法理并不一样，《办法》体现出国家安全领域风险预防的几个重要特征：
    一是国家安全领域的公民举报奖励重在预防，而非抚慰损害或恢复秩序。与食品、药品等领域的举报奖励不同，国家安全领域的举报奖励是要在最大程度上将隐匿、散见于社会不同角落的可能危害，或正在预备危害、实施危害的行为进行信息搜集和反馈，实现“图之于未萌、虑之于未有”的最佳效果，帮助国家安全部门快速反应、快速处置、快速打击，本质上是国家安全风险监测机制从政府专责部门向社会大众和公民个人的延长。因此，举报奖励不是着眼于对受害人的抚慰和救济，也不是鼓励受害人积极发声，而是要在危害国家安全行为花样繁多、日益隐蔽的大背景下，形成最畅通、最便捷的信息流和治理链，做到“官民一体”“专群同心”。这在《办法》的立法宗旨、立法原则和便捷无碍的举报渠道等制度设计中可以清楚看出。
    二是国家安全领域的公民举报奖励重在维护重大国家利益，而非直接保护公民的个体权利。在当前日益复杂的国际国内形势交织影响下，国家安全越来越呈现出总体国家安全观所揭示的重大利益性、交互影响性、次生伤害性等新的特征。影响或危害国家政治安全、经济安全、社会安全的因素面临线上线下联动；网络安全、生物安全、金融安全等领域由于技术性、专业性较强，凭以政府为主体的单一风险监测机制和有效反应机制，还无法充分满足维护安全的要求；不同领域的风险因素互相影响、叠加、刺激产生出“复杂社会”的高度不确定性，一个领域的国家安全风险往往会越过边界、外溢蔓延，产生次生影响，波及、撬动其他领域出现风险。因此，建立国家安全领域的公民举报奖励制度，实质是要在新的时代环境、技术条件、产业格局、社会组织形态、国际国内流动等条件下，维护国家的重大安全利益，具有极强的公益性，需要依靠极大的公民责任感，也需要建设极广的预防网络体系，这与传统维护消费者等个体权益建立的有奖举报制度有明显不同。例如，在奖励标准上，国家安全举报奖励制度不能以实际损害为基准设计相关条款，本质上不是对损害的有效填平和抚慰，因此，《办法》立足保护国家利益的重大性建立起了有效的奖励梯度。又如，在奖励之前的事实认定和证据采集上，也不可能仅仅依赖举报人提供的线索或证据，国家安全部门对证据的识别、分析，以及由此获得的有效性、及时性、充分性，就成为更重要的考虑元素，是否及时、充分、管用地化解了危害国家安全的重大风险，成为奖励的“客观判断标准”。
    三是国家安全领域的公民举报奖励是对公民应当履行的宪法义务的有效动员，而非简单赋予公民主观权利。在很多领域，法律、法规、规章赋予了公民通过举报获得奖励的权利，这是一种公法上的主观权利，是行政机关通过立法创设、赋予公民的。但国家安全领域的公民举报奖励本质上源于公民的宪法义务。《宪法》第54条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”这个条文对公民提出了两个要求，一是“维护”，也就是对国家安全有主动保护的责任；二是“危害禁止”，即公民本人不得做出危害国家安全的行为。从法理上看，第二个要求是一种底线义务，是公民的“义务性道德”，法律不可能对此奖励，相反必须严密监管是否有违反此类义务行为的发生；而第一个要求是一种“高线义务”，是公民的“愿望性道德”，文意中包含制宪者鼓励、勉励、期待公民积极做出更多保护、捍卫国家安全行为的意思，是建立举报奖励的基本宪法基础。《办法》规定的举报奖励就是对这种义务履行的有效动员，而不是纯粹赋予公民某种新的权利。因此，《办法》对于提供线索在真实性、及时性、有用性等方面提出了明确要求，对不予以奖励或重复奖励设置了明确条件，对不同人的奖励先后顺序做出了明确规定，对获得奖励设置了明确的时间限制，对举报人申请奖励提出了程序性要求等，都不纯粹是赋予公民主观权利，而是对督促、鼓励、动员公民履行宪法义务的制度安排。因为奖励的法理根源来自义务，所以在奖励过程中国家可以通过立法单方面就奖励条件、奖励标准、奖励排除、奖励顺序、奖励期限等进行规定。这种制度设计，既充分调动了公民积极履行更高层次义务的热忱，又体现出维护国家安全领域奖励的国家主导性和权威性，是实施宪法中公民积极义务履行条款的探索性立法努力，值得肯定。
    四是国家安全领域的公民举报奖励对私隐性、保密性要求程度更高。与其他维护公民个人合法权利或一般公共安全的领域不同，国家安全领域的公民举报奖励必然对私隐性、保密性和举报人及相关人的人身安全要求更高，必须要在设计奖励制度的同时，兼顾相关保护制度的设计。在这方面，《办法》的规定也做出了很好的探索。国家安全是典型的“国之大者”，事关国本，事关全局，这个领域的较量十分尖锐复杂。要动员公民充分履行维护国家安全的积极义务，除了通过奖励予以激励之外，国家运用政权力量对其个人隐私和人身安全等予以充分保护也是关键一环。《办法》允许匿名举报，对特定情况下有关部门对举报人及其家属的人身安全采取特别保护、可以秘密举行兑奖、表彰仪式等规定，都可看出准确把握了在这样一个领域建立奖励制度的规律。公民在国家安全领域敢于举报，承担了更多的风险，也不是对某种权利或利益的主动追求，而是对履行义务的积极承担。如果说国家对公民基本权利的行使可以合理限制，那么对公民宪法义务的履行则更需要提供合理外在支持，《办法》按照宪法上公民义务履行的国家协助要求细化了相关制度安排。
    抓住维护国家安全的内在法理和规律，是我们进行制度设计的根本前提，也是我们准确、有效实施制度的关键。《办法》在制度设计上充分体现了这种法理和规律，在下一步实施过程中，也需要把握住规律，体现几个重点：
    一是牢牢把握住“预防性”和国家安全的“风险属性”，强调对苗头性线索、趋势性线索、概率性线索的有效判断、认定和奖励。国家安全是国之底线，奖励的重点不能完全放在对已经出现危害的制止上，更重要的是坚持预防在先，针对各个领域存在的苗头，综合分析发现的某种危险趋势、风险发生的相当概率，采取“以快制快”的措施。因此，对于这些有效线索的提供，应该通过予以奖励来倡导和激励。
    二是牢牢把握住“动员义务履行”的特点，合理确定奖励等次、标准、形式，有效兼顾公民义务履行和权利行使。《办法》明确的“最高10万元以上”奖励金额，是从国家立法层面统一标准，表明重奖的巨大空间。同时，这也是一种重大宣示，国家安全、人人有责，国泰民安是不能用金钱来衡量的，人民平安幸福本身就是最大的奖励。正因如此，不能以物质奖励为本位、鼓励纯粹的逐利行为，而是要在物质奖励之外，从精神表彰等方面对公民的精神情怀予以肯定。
    三是牢牢把握住“在法治轨道上推进工作”的重要基调，将《办法》规定的实体规则、程序规则准确适用，实现政治效果、法律效果、社会效果三者的有机统一。对于举报线索的汇集、移送和判断，国家安全部门是主管和专责部门，但其他国家机关和单位在自身管辖范围内对于线索初步判断和移交也有相应职责，应该按照法律的规定，形成各司其职又相互配合的工作机制。