龚祥瑞：关于公民行政诉讼权的几个问题

    一、行政法与宪法的关系
    宪法第四十一条明文规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
    对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。
    由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
    以上三款是宪法对国家机关和国家工作人员由于违法失职从而侵犯公民权利的行为，应负法律责任的原则规定。这项原则规定既是法制观念又是民主观念在宪法文件上的明文体现，是发扬民主，保障民权，控制权力的法制要求，是国家机关和国家工作人员不是在法律之上或法律之外，而是与公民（普通老百姓）在法律面前处于平等地位的法律保证，是“以法治国”的标志之一。立意明确，对建设两个“文明”的现代化国家来说，其重要性不言而喻。
    宪法之所以被称为根本法，具有最高法律效力，其本意也就在于此项原则的确立，而此项原则的实施则取决于法制观念的强弱和法制的完备程度。第41条的宪法规定及其含义，恰如其分地表述了行政法与宪法的关系。宪法是行政法最直接的根本法，而行政法则是实施宪法最基本的部门法。封建社会没有宪法，也没有行政诉讼法，所谓“法”只是“严刑峻法”，一种约束和镇压老百姓的威慑力量，而在法治国家，“法”不是只管老百姓，也管国家自身，所以发达国家或先或后都制定了《国家诉讼法》、《国家工作人员责任（赔偿损失）法》和《行政程序法》等有关行政的基本法律。
    因为这里的问题恰好发生在公民与国家之间，问题的严重程度恐非一般的违法问题可比。更因为所谓“国家”主要是行政机关和行政工作人员，他们以国家的名义所作的行为直接涉及公民各项权利，其范围几乎包括生老病死衣食住行，从物质到精神全部社会生活的各方面。若无层次分明的司法机构、系统井然的司法程序和高质量的司法人员依法来审理这类案件，要实施宪法中的上述规定，恐怕是难以设想的。今天所谓法制不完备也正好表现在这里，所谓法制观念薄弱也表现在这里。进而论之，许多人历述我国办事没有一个章法的事例，有的还很有怨言和不满，指的也正是这里存在的空白。我们常说的要加强法制观念，要加强立法，要建立和健全法制，我想指的首先也是要加强宪法的实施，即加强国家机关和国家工作人员的守法观念，建立和完善我国的行政法制。因为现在的所谓国家机关和国家工作人员，绝大部分是行政机关和行政工作人员。以法律为武器制裁违法失职的行为，保障公民合法的权益，总是任何一个“行政国”（即行政发达的国家）的当务之急。我想，以身作则，自我守法，自我完善，那更是一个人民共和国致力于法制观念与民主观念两相统一的当务之急了。所以，我们应该特别重视行政法，使法制观念与民主观念结合起来，同步加强。加强之途就是实施上述宪法中有关公民控告国家的明文规定。
    二、实施宪法原则的条件
    宪法规定的只能是一些原则，有的甚至是一些纲领性原则，或高标准的意愿。而处理行政案件则是实实在在的活动，总是一种司法行为，即使不由司法机关而由行政机关来处理，也不能不采用司法程序而受司法机关的控制。这一要求或条件是由行政案件的性质决定的。案件当事人一方既然是国家或其工作人员自身，违法者自身不能自行断案，这是举世各国的一条通则，所以只有司法机关、半司法机关或具有一定司法程序的机关才能公开地处理行政诉讼案件。此其一。
    对违法失职行为提出申诉控告或检举者必须是其权利业已受到损害的人，这是从严的解释；若推而广之，除直接受损害的人，为民申诉控告检举一切违法行为是任何一个公民的权利，这是从宽的解释，后者需要更高的觉悟。不论是从严还是从宽解释，总不能指望违法失职的国家机关或国家工作人员自身。因为非此不足以反映人民对国家行政的意见，或对宪法的遵守，或对公民权利的爱护。因此，实施宪法还要靠人民运用法律武器来维护自己的权利，敢于和善于同一切侵犯公民权利的行为作斗争。此其二。
    打这类官司，须赋予申诉者控告者检举者以一定的法律保障，不受打击报复。此其三。
    司法机关所适用的程序与方法不同于行政程序与立法程序。公开审讯（《中华人民共和国人民法院组织法》第七条、辩护（同上，第八条）和上诉权利（同上，第十二条）、听证、对质等等，具有减少其他类似案件再发生的威慑力量。此其四。
    最后，处理这类案件既要维护公民权利，又要坚持国家机关和国家工作人员执行公务的正常活动这两者之间的平衡。予公民个人或团体以干扰公务的能力或使之以轻浮的态度提起诉讼，既不能从根本上保障公民应享的权利，也不能达到“以法治国”的目的。在一般情况下，国家机关和国家工作人员往往具有更强的辩护能力，所以司法程序将偏重被打击的弱方，但不能失去平衡，因此处理这类案件须同时兼具法律与行政两方面的知识。此其五。
    要具备以上五个条件，确非易事。但从别国的经验来看，司法机关（检察院和法院）较能以直接了当的方式达到上述目的，这对我们有参考价值。
    三、受侵害的公民向什么机关起诉
    宪法的规定是“有关机关”。这里有几种可能解释。一种是指被指控的机关，一种是指其他有关机关，另一种是按最后制定的法律的规定。这第二种解释是基于被告不能自断的原则，因此除法律另有规定者外，宪法上的规定尚未解决这个问题。
    传统的解决办法是向人民代表，或经人民选举产生的官员或本人所属的政党提出。但实际上这个渠道并不能保证产生令人满意的有效性。与公民发生关系最直接、最频繁的是非选举产生的行政工作人员，他们不直接受选民的监督，也不直接受负责首长的统辖。在和国家机关有矛盾的行政案件中，实际上是人民代表、民选官员对真正治理的行政人员失去了控制，新闻机关虽然有时能发挥监督作用，但毕竟不是一种正式制度。
    政治手段不成，那末行政手段行不行呢？这条路看起来是广阔的。申诉、控告、检举首先是向行政机关本身提出。但一般说，效果不大。要在这条路上取胜，你就要承认它是合法的权威机关，并要使用行政概念，懂得行政法，但申诉人、控告人和检举人却多怀疑行政机关自身能有解决其问题的诚意。
    第三条路就是起诉。一次成功的司法判决，可以为全国性立法积累节制行政的经验，甚至提出一个立法标淮，其效益更不仅仅在于解决某一具体案件，而在于建立和健全一种法制。
    司法审判还有一个好处，因为它是“有告诉才受理”，所以受害的公民无需结社或动员公众，他可以“单干”，简而易行。法官也有倾向行政的，但总比代表要知法些。
    起诉作为向行政机关和行政人员告发的手段还有其更广泛更基本的强处。一般地说，宪法准则与行政准则不一。宪法准则重视公民间的多样性和公民权利的平等保护。而行政准则却重视统一性，重视国家利益、集体利益；强调效率、强调节约，轻视个性和忽视人情。在这里，司法机关和司法程序显然是倾向宪法准则而对公民有利。在所有官员中，法官是最倾向宪法准则，最讲保护公民权利的。不论在那个国家，都是如此。这个结论在美国和英国尤为实在。这不仅是由于司法人员所受的训练，是法律训练，而且因为保护公民权不受侵害正是司法在整个国家机构中的特殊作用。司法作用就是把宪法、法律、法理的原则性普遍性平等性的规范适用于具体诉讼案件之中。因此法院有责任限定、再限定宪法条文的字义，适用、再适用于不断出现的新情况新问题。法院作为护宪者也是公民权利的保护者。公民要利用宪法作为维护自己权利的武器，而法院则是保障公民主人权利的最适当的机关。宪法第四十一条的所谓“有关机关”按上述理论为据，似可被解释为“司法机关”。
    民诉法（试行）第三条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这里所谓按“法律”的规定，作广义说也可以包括宪法第四十一条的规定，因为宪法不仅是法律，而且是法律中的法律，照此解释向法院提出申诉、控告、向检察院提出检举，是言之成理的。若作狭义论，行政案件应由法院审理的法律眼下也有几种，如《国家建设征用土地条例》（一九八二年五月十四日公布施行），《经济合同法》（一九八二年七月一日起施行），《中华人民共和国海洋环境保护法》（一九八三年三月一日起施行）、《中华人民共和国商标法》（一九八三年三月一日起施行）、《中华人民共和国食品卫生法》（一九八三年七月一日起施行）……。
    总之，如要限制国家机关和国家工作人员执法犯法、违法失职、侵犯公民权利，使之归案依法履行公务，以符合宪法准则，那么法院和检察院在国家政策执行过程中致使公民个人与国家机关和国家工作人员发生冲突从而受到损害的案件中自应发挥其实质性解决问题的作用。提起诉讼的手段不仅可以使宪法第四十一条的原则规定兑现而取信于民，而且还能加强司法机关的威信，紧跟改革的步伐，建立健全整个法制。因此，一个行政案件到了法院，就得以广义或狭义的形式作出是否违法、是否失职、是否受到损失，是否应取得赔偿等有关的法律问题。我认为加强这项司法审判权应该或早或晚提到立法和行政日程上来，提到改革的要求上来。
    四、什么叫做违法失职的行为？要负什么法律责任？
    违法有种类和程度的区别。触犯刑法达到了犯罪的程度，自然由法院依刑法的规定审理定案。如果是国家工作人员执法犯法，自将从重论处。例如刑讯逼供罪，报复陷害罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等，犯者要负刑事责任。诬告陷害也属于刑事犯罪的范围。刑法第一百三十八条规定：诬告陷害罪应参照所诬陷的罪行的性质、情节、后果和量刑标准给予刑事处分。
    侵害公民权利的民事责任可分为故意和疏忽两种。在执行公务中由于疏忽而造成过失（行为或不行为）有以下三项原则可供参考：①国家工作人员因失职而造成的损失，应由国家负赔偿的责任。②行政责任与民事责任应分别处理。③行政责任问题归行政管理机关或行政裁判机关受理。类似行政法院的行政裁判所看来应予提倡：一种是建立统一的自成体系的行政法院；一种是建立分散的各自为政的行政裁判所，不服裁判者得上诉到上诉裁判所，或主管首长，或正式法院。
    过失责任又可分“职务过失”、“个人过失”与“无过失”责任三种。由于个人过失产生侵权和损失后果的属于民事诉讼的范围，由其本人负民事责任。但国家工作人员因执行职务发生过失，造成侵权使原告受到损失的，则可豁免个人责任。双重过失，既是职务过失又是个人过失，这类案件有的由国家负责，有的由工作人员个人分担，有的则先由国家负责赔偿而后再向个人分期收回。所谓无过失责任原则，就是因不测而产生的伤害责任，概由国家负赔偿之责。
    国家管理经济已成为今日各国普遍存在的现象。国家机关和国家工作人员必须依法正确处理国家、企业（其他集体组织）和个人之间的权、责、利关系，法院或有关机关在处理这类案件中则要兼顾国家、集体和个人的利益。特别在积极发展商品经济过程中，国家机关和国家工作人员代表国家依法签订的合同，必须履行。
    五、要为实施宪法作长期的努力
    为建立完备的行政法制，要创造条件。我们要做的事太多了。
    第一，要加快立法。例如《国家诉讼法》、《国家工作人员责任法》、《行政程序法》等。我国《民事诉讼法》（试行）也有国家作为当事人的条款。国家机关作为法人，可以提起诉讼或者被诉指控。
    第二，要加强司法。提高司法机关的权威和法庭的尊严，维护“司法独立”原则，确保公平的审判。司法活动不止一种，而是多种多样。无论妨碍它们运用的或者干扰它们施行的是什么，在法制观念很强的国家里，都可用“蔑视法庭”这一罪名加以惩罚。
    第三，要宣传教育。邓小平同志说过，要讲法制，真正使人人懂法，使越来越多的人不仅不犯法，而且积极地维护法律。全国法制宣传教育工作会议提出“争取用五年左右时间在全体公民中基本普及法律常识”的号召。这是人民国家的每一个公民应有的教养，是两个“文明”教育中最主要的组成部分。尤其要向领导干部和负责干部作好宣传行政法的教育工作。
    第四，要培养行政法人才。审判工作—特别是行政案件的审判工作是只有在经过长期学习、长期实践才能对它取得认识和驾驭的一种技能。英国著名法官E.Coke三百年前说过这样的话：“法律是用金子打成的指挥棒。”他的意思是说，法律是在实施中经过千锤百炼而成的，是个以理服人的武器，是使社会得以安宁与和平，使文明社会赖以生存的基础。
    愿我们为建立健全具有我国特色的法制去努力创造条件吧！