周维栋：论非诉行政执行的期限变更及其正当理由
周维栋摘要: 非诉行政执行期限是否可以变更，影响到公共利益的实现与公民权利的保护。在非诉行政执行期限的规则构造上，《行政强制法》第53条存在初始的有意识的法律漏洞，需要法官进行填补，不同的填补方式导致同案不同判。实践中，不管是适用目的性限缩解释或依据司法解释的填补路径将该期限认定为除斥期间，还是类推适用民事执行时效，目前来看都是不合理的。通过对该条文的体系解释与目的解释，宜将非诉行政执行期限定位为法定相对不变期间，既承认法律规定的三个月为法定期间，又支持基于正当理由可依法予以变更。正当理由是权衡公共利益与公民权利的调节枢纽，行政机关对正当理由的判断应遵循个案判断标准和客观性标准，并且在对“理由”的裁量过程中，不得考虑不相关因素，并不得逾越正当程序。
关键词: 非诉行政执行 行政强制 期限变更 正当理由 行政裁量
一、问题的提出
非诉行政执行期限，是指没有行政强制执行权的行政机关，申请法院强制执行生效的基础性行政行为的时间要求。实践中，行政机关是否在法定期限内提出强制执行申请，是法院对非诉行政执行案件审查的重要内容。生效的基础性行政行为能否得到及时执行，不仅关系到行政目的的实现和公共利益的维护，而且影响到行政相对人权利的保障和法律秩序的安定，因此行政行为的执行应该受到时效性的约束。我国《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”该条文确立了非诉行政执行的期限为三个月，但并未明确该期限是否可变更，属于立法者的疏漏，为行政机关启动执行权力留下了裁量空间。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称：《2018年解释》）第156条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”[1]该条细化了非诉行政执行期限的规则，增加了基于正当理由变更期限的内容，这就突破了《行政强制法》中非诉行政执行期限的规范构造，引发了规范之间的冲突与间隙。
非诉行政执行期限能否变更以及如何界定非诉行政执行期限的属性，是公法上的重要理论课题。学界并未对该期限的性质达成共识，有观点认为非诉行政执行期限在性质上既不同于诉讼时效，也不同于除斥期间，因为该期限届满的法律后果是行政机关丧失申请人民法院强制执行的程序权利。[2]也有学者认为该期限的性质属于除斥期间，因为在一个稳定不变的期限内申请强制执行，有利于提高行政管理效率。[3]但是，后者也明确质疑三个月的不变期限设置是否符合当前行政管理的国情，提出法院在执行过程中是否需要考虑因不可抗力或者其他正当理由而给予延期，尚有待于实践去回答。[4]在非诉行政执行的司法实践中，法院对三个月的期限规定是否可以变更，也产生了明显的分歧。有裁判认为三个月的申请期限可以变更，因为存在达成执行和解协议和被执行人申请缓缴等正当理由。[5]也有裁判认为三个月的申请期限不得变更，因为“在法律对于暂缓和分期缴纳的期限未作出明确规定的情形下，行政机关批准延期或者分期缴纳罚款的期限，不应超出其向法院申请强制执行的期限，否则可能拖延行政执法的效率”。[6]更有裁判提出了混合性观点，即非诉行政执行是出于公共利益，故应在一个不变的期间内向法院申请强制执行，但是又支持行政机关基于正当理由可逾期提交强制执行申请。[7]
以法律的形式对行政强制执行施以时效性约束，不仅是法治政府建设的当然内容，也是平衡公共利益与个人权益的必然要求。在行政强制执行目的导控下，非诉行政执行期限是否可变更呢？如果承认该期限的可变更性，逸脱法定期限的正当理由该如何设置？本文拟运用法释义学的原理和技术，围绕《行政强制法》第53条的规范形态和实践面向进行分析，提出非诉行政执行期限的法定相对不变期间之定位，并明确变更该期限的正当理由和限制规则。
二、非诉行政执行期限的立法漏洞及其司法填补
行政法律规定的时间规则是为了形成法律的明确性、法律的安定性、信赖保护和法律和谐。[8]行政强制执行对时间规则的要求尤为明显，非诉行政执行期限的性质定位及其时间长短，影响到行政效率和公民自由权利的实现。非诉行政执行期限究竟是一种除斥期间还是消灭时效，抑或是法定不变期间或可变期间？《行政强制法》第53条对此没有明确的规定。有参与立法的同志认为：“本条规定的三个月的期间为除斥期间。理由是行政机关申请人民法院执行其行政决定，是出于公共利益，与民事案件当事人申请法院执行是处分自己的私权利不同。”[9]但也有立法亲历者认为《2000年解释》的规定很不明确，似为诉讼时效的性质，因为有正当理由的，可以延长申请的期间。如此，法律规定和司法解释之间对该期限性质的认定可能存在冲突。笔者在下文中将通过分析非诉行政执行期限在立法上的漏洞，考察法院对该漏洞的填补方式，并就法院认定的非诉行政执行期限的性质进行批判与反思。
（一）非诉行政执行期限属于初始的有意识的法律漏洞
期限，通常被理解为一定的事实状态，继续达一定的期间，便发生一定法律效果的制度。[10]也就是说，期限的规范构成要素包括事实状态、持续期间与法律后果。在非诉行政执行期限规则的设计上，《行政强制法》第53条对期限的要求是，行政机关“可以”自期限届满之日起“三个月内”申请强制执行，说明“三个月内”并不是强制性的期限义务而是选择性的规范授权。“可以”作为一种选择性行为模式，赋予了行政机关充分的裁量权，其裁量空间可能导致三个月的时间规则陷入不确定性的变动中，影响持续期间的范围认定。并且，该条并未规定逾期申请时行政机关需要承担的法律责任，亦即缺乏后果要件，不能有效约束行政机关的恣意裁量。所以，非诉行政执行期限的规范构造是不完整的。而且“所有的自由裁量权都有可能被滥用”，[11]该法第53条在规范上的缺陷，易诱发行政机关在非诉行政执行过程中滥用裁量权的风险，导致侵害公民权利与损害公共利益，不符合该条确立的非诉行政执行制度之目的。非诉行政执行制度作为行政机关自行执行制度的补充，其目的是减少错误的行政决定的执行，防止行政权力滥用，保护公民权利。[12]然而，《行政强制法》第53条的规定不利于上述立法目的的实现。“规范漏洞是法律规整脉络范围内的漏洞，欲判断是否确有此类漏洞的存在，须以法律本身的观点、法律的根本规整意向、借此追求的目的以及立法者的‘计划’为准。”[13]《行政强制法》第53条显然违背了非诉行政执行期限设计的初衷与立法目的的完整性，存在法律漏洞。
法律漏洞可以分为初始的漏洞与嗣后的漏洞、有意识的漏洞与无意识的漏洞。初始的漏洞从法律规定颁布时就已经存在；嗣后的漏洞是指应当得到调整的事实情况发生了改变，导致新的事实和行为没有法律规定加以调整，或者是立法的价值观通过其它领域的新法律规定而生效，但它却与现行法律规定之间有着紧张的关系。[14]“假使立法者开放某问题不为规整，将之让由司法裁判及法学来决定，于此即有立法者意识到的漏洞存在”；“当立法者忽略了——依其根本的规整意向——应予规整的问题，或误以为就此已为规整时，即属立法者并未意识到的漏洞”。[15]2011年制定《行政强制法》之前，我国的行政执行体制已按照《行政诉讼法》的规定运行多年，并且《2000年解释》规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。该法第53条将上述期限缩减为三个月，但没有吸收“考虑正当理由”的规定，而是将强制性规范“应当”改为裁量性规范“可以”，并且对“逾期申请的，不予受理”故意不为规制。这说明立法者在制定《行政强制法》时，已认知到非诉行政执行期限的法律规制现状与司法实践，而有意不重新作出规定，容许法官在实践中进行漏洞填补，属于初始的有意识的法律漏洞。
（二）法院对非诉行政执行期限漏洞的填补
在司法实践中，针对非诉行政执行期限的漏洞，法官并非机械地依据三个月的法定期限来认定非诉行政执行期限问题，而是通过各种释法技术进行漏洞填补，充分发挥法官造法的能动性。然而，在宽泛的裁量权限下，法官对漏洞的填补缺乏实证法边界的约束，导致在不同的案件中，法官可能倾向于不同的法律解释路径。法院在处理非诉行政执行期限争议的案件中，有的通过目的性限缩适用为期三个月的法定不变期限，有的依据司法解释进行填补，有的直接类推适用《民事诉讼法》的执行时效规定。
1.除斥期间说
法院在解决非诉行政执行期限纠纷的案例中，不管是适用目的性限缩解释方法，还是依据司法解释来填补《行政强制法》第53条的漏洞，均认为非诉行政执行期限属于除斥期间。但是，这两种填补方案之间存在紧张关系，前者主张单一的“除斥期间说”，后者强调复合的“除斥期间+正当理由”说，而“除斥期间为不变期间，不得因任何事由而延长”。[16]“正当理由”的存在导致非诉行政执行期限在“变”与“不变”中摇摆不定。
单一的“除斥期间”说，坚守《行政强制法》第53条在文义范围内确立的三个月的底线标准，主张该期限不可变更，不因任何事由中止、中断或者延长。实践中，法院往往通过目的性限缩解释，将“行政机关‘可以’自期限届满之日起三个月内申请强制执行”解释为“行政机关‘应当’自期限届满之日起三个月内申请强制执行”，理由为非诉行政执行的目的是维护公共利益和提高行政效率，应当尽快执行。如在“南京市城乡建设委员会与南京凯盛建设集团有限公司非诉执行案”中，法院认为：“《行政强制法》规定的申请强制执行的期限为行政决定生效之日起的三个月内，而该期限属于除斥期间，不因任何事由中止、中断或者延长。”[17]在“长春市规划局与长春市禾和休闲农业有限公司行政处罚案”中，[18]法院认为三个月期限性质属于除斥期间，行政机关批准相对人延期或分期缴纳罚款的履行期限也不得超过该期限的范围。在“隆尧县城市管理综合执法局与隆尧韵舟房地产开发有限公司非诉执行案”中，法院认为：“行政机关申请人民法院执行其行政决定，是出于公共利益，为了提高行政效率，行政机关应当在一个不变的期间内向法院申请强制执行，因此本条规定的三个月为除斥期间。”[19]总体而言，上述案例中法院的观点倾向于承认非诉行政执行期限的漏洞，并通过严格的目的限缩方式对该漏洞进行填补。
复合的“除斥期间+正当理由”说，主要是通过司法解释中的“正当理由”条款对非诉行政执行期限的漏洞进行填补。如在“徐州市泉山区市场监督管理局与庄华行政处罚案”中，[20]法院认为该期间为除斥期间，逾期申请的“正当理由”是指遭遇不可抗力、涉及国家秘密等不宜公开事项、需履行进一步调查程序等情形，但因申请延期履行导致的逾期不属于法定正当理由，不产生中止、中断的法律效果。在“日照市市场监督管理局与东港生彬牙科诊所非诉执行案”中，[21]法院认为申请强制执行的期限是除斥期间，行政机关应在一个不变的期间内申请强制执行。因此，申请人未能提供作出分期付款决定的证据，导致无正当理由逾期申请强制执行，不符合受理条件。在这两个案件中，法院一方面肯定了除斥期间之不可变更的性质，另一方面又承认了由于不可抗力、申请延（分）期缴纳罚款等正当理由变更申请强制执行期限的正当性，从而导致自相矛盾的结论。其实法院在选择以司法解释中“正当理由”条款来补充第53条的缺漏过程中，
实质上就承认了非诉行政执行期限具有裁量空间，那么非诉行政执行期限属于除斥期间的性质定位就无法成立。
2.类推适用民事执行时效说
司法实践中有些案例类推适用《民事诉讼法》关于执行时效的规定，来填补非诉行政执行期限。在“盐山县市场监督管理局与马智学非诉执行案”中，[22]法院认为行政法律规范未就分期履行行政决定的非诉行政执行期限作出规定，遂依据《行政诉讼法》第101条的规定，同时参照2017年《民事诉讼法》第239条（2021年修正后变更为第246条）的规定，[23]主张分期缴纳罚款的决定可以变更非诉行政执行期限，即行政机关申请法院执行的期限，应从被执行人第一次不能履行义务开始计算。法院的上述观点首先认可了非诉行政执行期限的规定存在法律漏洞，并按照“类推适用”的填补方式，参照《民事诉讼法》的规定加以解决。在“池州市应急管理局与振华建筑安装工程有限公司行政处罚案”中，[24]法院也是类推适用《民事诉讼法》的规定，来填补非诉行政执行的期限设定漏洞。在“河北易县人民防空办公室与华宇房地产开发有限公司执行案”中，法院认为：“申请执行人没有合理中止、中断执行时效理由，应当及时立案执行。现申请执行人立案执行，超出民事诉讼法规定二年的申请期间，被执行人提出时效异议符合法律规定。”[25]该案中，法院实际上支持非诉行政执行可以适用《民事诉讼法》中的时效中止、中断规定，只是由于没有合理理由，故认为申请执行时效未中止或中断。
3.“法定相对不变期间”的折衷方案
上述两种截然相反的填补路径，并未能占据司法实践的主流地位，法院在大量案例中提供了第三种选择，即支持非诉行政执行期限为“法定相对不变期间”的折衷方案。也就是说，既承认该期限为法定期间，又支持该期间基于特定事由可以变更。在上文提到的“庄河非诉执行案”中，[26]法院依据《2018年解释》中的正当理由，认定该案存在达成执行和解协议和被执行人申请缓缴等原因，可以变更三个月的法定申请期限。在“成都市双流区市场和质量监督管理局与周建非诉执行案”中，[27]二审法院在肯定了该期限为法定期间的基础上，认为原审判决未考虑存在1996年《行政处罚法》第52条（2021年修订后变更为第66条）规定的延期或者分期缴纳罚款的事实情况而认定逾期欠妥，也就是承认该期限基于特殊情况可以变更。在“淮滨县市场监督管理局、淮滨县三杰商贸有限责任公司非诉执行”案中，[28]法院认为行政机关原则上应在法定期限内提出执行申请，但在行政机关遭遇不可抗力、涉及国家秘密等不宜公开事项、需履行进一步调查程序等情况时，法院可综合考量各种因素后给予立案处理，避免简单地以超期为由将行政非诉申请拒之门外。
（三）非诉行政执行期限的司法适用批判
司法实践对非诉行政执行期限性质的认定，并未能形成统一的裁判标准，而是采取分散型的释法路径，导致司法裁量中的同案不同判问题，不利于统一法律适用。严格的“除斥期间说”和“类推适用民事执行时效说”都是不合理的，“法定相对不变期间”的折衷方案也存在疏漏。
1.除斥期间说之批判
单一的“除斥期间”说和复合的“除斥期间+正当理由”说，在非诉行政执行期限的认定中都是站不住脚的。除斥期间是权利人向义务人行使权利的存在期间，又称为“预定期间”，亦即权利人须在一定期间内以一定方式向义务人行使其权利，否则期间经过后该权利即告消灭。[29]从立法目的上看，除斥期间的存在是为了早日确定法律关系，维持原社会秩序。所谓“维持之社会秩序，为继续存在之原秩序，盖因除斥期间经过而消灭之权利，以其行使为原秩序之变更，以其不行使为原秩序之维持”。[30]非诉行政执行期限设置的主要目的是为了实现行政决定、维护公共利益与保护公民权利，次要目的才是维护社会秩序，并且是为了维护新的社会秩序，防止相对人的生活长期处于一种不稳定的状态。
从适用对象上看，除斥期间消灭的权利内容为实体性的形成权。除斥期间是撤销权、解除权、终止权等形成权的存续期间，在除斥期间内行使形成权，可单方变更原法律关系。行政机关提起的非诉行政执行，实质上是一种程序性的请求权，并且是向司法机关提出申请。该请求权是否可以实现，取决于司法机关的审查，所以行政主体并不能单方面地确定原行政决定获得执行。
从法律关系上看，除斥期间约束的是民事平等主体之间的法律关系，非诉行政执行期限调整的是司法机关对行政机关的监督制约法律关系。法院对非诉行政执行的审查，有利于强化法院对于行政权的监督力度，防止行政机关滥用行政强制执行权，促进其依法行政。[31]行政机关申请法院强制执行的期限是建立在司法监督法律关系基础上，不宜适用民事实体法中关于除斥期间的规则。
2.类推适用民事执行时效之否定
确立民事时效制度的基本理念在于，法律不保护躺在权利上的睡眠者，避免诉讼举证困难与尊重客观现存秩序。民事执行期限是指案件当事人申请法院执行生效民事判决的期限，如果申请执行人未在法定期限内申请执行，法院便认定其丧失申请执行的权利。[32]2021年《民事诉讼法》第246条规定：“申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。”有学者将该执行时效的性质理解为强制执行请求权的存续期限，认为一旦超过该期限，执行请求权即归于消灭，不能向法院申请执行。[33]但是强制执行请求权是因执行根据之成立而发生，并附从于执行根据而存在，其性质为执行债权人对法院之公法上的请求权，[34]而非对执行债务人之私法上的请求权，不受申请期限的限制。这一性质定位与2021年修正的《民事诉讼法》第246条关于执行时效的中止、中断之规定显然是矛盾的。《民事诉讼法》规定的申请执行期间，是为了促使权利人尽快主张权利，尽早稳定经济关系，避免时过境迁，难以执行。[35]申请执行期间为执行名义所确定的私法上给付请求权的消灭时效期间，而不是对当事人基于执行名义产生的公法上请求法院强制执行权设定的期限限制。[36]总之，诉讼时效期间乃私法上之权利的强制保护期间，对于《民事诉讼法》规定的申请执行期间，只有解释为执行依据所载之请求权的强制保护的期间，才是合理的。因此，民事执行时效的性质是消灭时效。
私法上的给付请求权，是在私人自治理念基础上形成的对公民权利的保障，这与行政机关基于维护公共利益的立场向法院申请强制执行，在价值取向上没有可比性。时效制度的功能考量更多的是对当事人（尤其是债务人）利益的保护，兼顾社会秩序的稳定功能。[37]非诉行政执行时效约束的是行政机关的行政行为，申请非诉行政执行既是其法定权力，同时也是其法定义务。行政机关只有在一定期限内行使该项权力、履行该项义务，才能发挥行政管理的应有效能，实现维护公共利益的目的。类推是法律适用或法律发展过程中，依其本质而非形式的逻辑推论，亦非单纯的涵摄。[38]也就是说，只有同一价值标准的事物之间，才可类推适用。因此，非诉行政执行期限可类推适用民事执行时效的观点不可取。并且，非诉行政执行期限已至，基础性行政行为的执行力并未消灭，消灭的仅是行政机关向法院申请的程序性诉求，非诉行政执行形成之前的基础性行政行为，仍可基于当事人的主动履行、检察机关的法律监督和公益诉讼得到实现。
3.“法定相对不变期间”的折衷方案之疏漏
法院提出的“法定相对不变期间”的折衷方案，虽然符合立法本身为释法者留下的裁量空间，有利于保证非诉行政执行期限变更规则的开放性，但是法院的释法技术存在合法性难题。上文列举的案例反映出，法院往往是依据《行政处罚法》或有关司法解释的规定，来填补非诉行政执行期限的漏洞。法院实际上是依据这些规定，修改了《行政强制法》的内容，其做法本身存在有效性和合法性危机。
一方面，根据2021年修订的《行政处罚法》第72条第2款的规定，“行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算”。该条在1996年《行政处罚法》第52条（修订后为第66条）的基础上，对延期、分期缴纳罚款的非诉执行期限的起算点作出特别规定，在一定程度上填补了《行政强制法》第53条中罚款类行政决定非诉执行期限的漏洞。但是这种填补方式有其局限性，即它只能适用于罚款这类行政处罚的非诉执行，不能适用于其他行政处罚种类和其他行政行为的非诉执行，后者情况在立法上还是有漏洞的。也就是说，《行政强制法》第53条的漏洞并未能通过修订后的《行政处罚法》第72条第2款获得完全填补。
另一方面，司法解释并未进入我国《立法法》确立的法律规范体系框架内，其效力未获得法律的承认。即使有观点认为“司法解释同被解释的具体法律条文不冲突，就同被解释的具体法律条文具有同样的效力”，[39]关于《行政诉讼法》的司法解释的效力也无法超过《行政强制法》的法律位阶。并且，针对具体法律条文的司法解释，必须符合立法目的、原则和原意。然而，上文填补《行政强制法》漏洞的司法解释，是否符合立法目的还有待考量。另外，涉及征收财产的行政强制执行，受到严格的法律保留原则约束，若法官经由其他规范恣意更改行政强制执行事由，则不利于公民基本权利的保障。
三、非诉行政执行期限的定位：法定相对不变期间之提倡
法定相对不变期间，是指该期间经法律确定后，在通常情况下不可改变，但有正当理由的，可对其依法予以变更。法定相对不变期间之提出，将非诉行政执行安置在规范拘束与能动裁量之间，既有利于保证公共利益的实现，又能够维护个案正义。将非诉行政执行期限定位为法定相对不变期间，不仅可以填补《行政强制法》第53条的规范漏洞，而且能够协调该条与其它规范之间的冲突。从该条的文义出发，并未能提供明确的解释结论。文义通常是模糊的，可能包含多种意思。该条规定的“可以自期限届满之日起三个月内”中的“可以”这个模态词具有多义性，既表示“可以”也表示“可以不”，给行政机关留下了不确定性裁量空间。“仅仅是文义也不能说明某个规范应当进行广义解释还是狭义解释，这个问题由立法的调整意图来决定，因此，必须用其他解释方法来检验文义解释。”[40]对于《行政强制法》第53条的原初的有意的规范漏洞，通过运用体系解释与目的解释方法，可以获得明晰的释法方案。
（一）行政法制体系协调下的法定相对不变期间
体系解释是以法律条文在法律体系上之地位，即依其编章节条项款之前后关联位置，或相关法条之法意，阐明规范意旨之解释方法。[41]当对《行政强制法》第53条规定的非诉行政执行期限的属性认定存在疑问时，自然可以联系上下文的内容，探寻事理上的相关性。
与非诉行政执行体制相对应的，是具有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。《行政强制法》第四章详细规定了具有行政强制执行权的行政机关的强制执行程序。该法第37条第1款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”该条的意旨在于当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，只有在没有出现特殊情况时，行政机关才可以启动强制执行程序，如果有正当理由存在，行政机关暂时就不能作出强制执行决定。于是，“正当理由”就为行政机关延期启动强制执行程序留下了裁量空间。该法第39条、第40条、第42条分别规定了中止执行、终结执行与协议执行，这三种执行方式都是出现特定事由导致的执行期限延长。其中，中止执行事项包括当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的情形，终结执行主要针对当事人无财产可供执行的情况，协议执行可以约定分阶段履行，这充分揭示了行政机关在执行期限的选择上可以发挥主观能动性。
综上所述，行政机关自行强制执行的期限并非一成不变，而是可以缩短或延长。相比而言，非诉行政执行与行政机关自行强制执行只是执行体制上的差异而已，当对非诉行政执行期限的变更性存在疑义时，就应该选择能够维持与行政机关自行强制执行期限一致性的解释方案，保证行政强制执行体系的协调和融洽。所以非诉行政执行期限在特定情况下，应该承认其可变更性。
体系解释不仅要结合法律中的其他法条，而且要考虑法律秩序中的其他法律，形成一个价值判断有序统一的体系。“单个规定在整个法律、法律部门，甚至整个法秩序中的体系位置，对确定规范意旨至关重要。”[42]我国并没有统一的《行政程序法》，行政法律制度是由不同时期制定的分散性的具体行为规范构成，不可避免地会出现内部矛盾。前文提到的《行政诉讼法》第97条关于行政强制执行的规定比较原则，《2018年解释》对此的细化规定却与《行政强制法》第53条的规定存在冲突；修订后的《行政处罚法》第72条第2款规定的暂缓或者分期缴纳罚款期限可能导致超过三个月的非诉行政执行期限，从而与《行政强制法》第53条的内容不协调。如果完全依据《行政处罚法》第72条第2款的规定来认定非诉行政执行期限的变更事由，那么法定非诉行政执行期限将会被人为架空而形同虚设。由于行政法是一个法律规范系统，《行政强制法》只是嵌入该系统中的一个基本组成部分，如果忽略行政法的体系性而单独进行解释，就会与法制统一的要求不符。[43]为了解决现行行政法律体系内部非诉行政执行期限制度不融洽的问题，宜将《行政强制法》第53条规定的非诉行政执行期限解释为可变期限。如此方能排除《行政强制法》与《行政处罚法》《2018年解释》的矛盾，达致体系的一致性。
（二）权利保护目的导控下的法定相对不变期间
在立法目的上，《行政强制法》第1条规定：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，……”也就是说，在规范、保障和监督行政权的基础上，维护公共利益和保护公民权利是行政强制制度的根本目的。然而，多元价值之间是彼此冲突、相互抵牾的，维护公共利益需要追求效率，保护公民权利需要留下足够时间供行政相对人自觉履行义务，由此会导致效率与公正之间的冲突。政府的权威不能以武力或武力的威吓作为基础，它依赖于政府执法中所体现的正义、公平。[44]行政强制立法的价值基础是平衡公共权力和公民权利，但其逻辑起点仍在于保护公民权利。我国行政强制执行的双轨制运行模式，即行政机关自行强制执行和申请法院强制执行协同并行，就是有效协调维护公共利益与保护个人权利两种目的的平衡手段。双轨制的选择基准是：当基础性行政行为维护公益之必要性较强时，为了提升执行效率，得由行政机关自行强制执行；当基础性行政行为对被执行人权益影响程度较大时，为了防止行政机关滥用执行权侵害公民权利，得申请法院强制执行。[45]所以，非诉行政执行应当充分体现优先保护相对人合法权益的价值取向，而且须发挥监督行政机关依法行使职权的功能。《行政强制法》第53条的目的就是为了防止行政机关违法执行侵害公民的合法权益，通过司法审查来规范和约束行政执行权力。
那么，该如何解释第53条的内涵，才能实现优先保护公民权利的价值诉求呢？将“可以自期限届满之日起三个月内”解释为“既可以自期限届满之日起三个月内，也可以自期限届满之日起三个月外”，也就是承认三个月期限基于正当理由可以延长，较为符合立法目的。因为当被执行人的财产和人身状况不足以履行执行标的时，预留适当的时间供被执行人为履行执行义务做准备，体现了对公民权利的尊重和行政权力的克制。而且在为被执行人留下缓冲余地之时，更有利于保证公共利益的充分实现，避免出现无可供执行标的或执行标的不完整，导致执行目的落空。该解释方案在我国非诉行政执行的具体法治实践中得到印证，如针对房屋的强制执行制度中，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第2条第3款规定：“强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”该条就揭示了非诉行政执行公民房屋时，基于正当理由不受三个月的期限约束。该规定第6条进一步规定，征收补偿决定存在“明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障”情形时，人民法院应当裁定不准予执行。也就是说，如果强制执行公民的房屋，导致公民没有居留之所，严重危及公民的生存权益时，该房屋不得被执行，此即为可延期申请执行的正当理由。
《德国违反秩序法》第34条规定了对罚款适用行政执行时效中止的三种情形，即依照法律不能开始或继续执行、暂缓执行者、批准减轻缴付措施。[46]之所以规定时效中止的原因在于维护行政相对人的利益，当然也是为了更好地实现公共利益。德国的行政执行制度原则上是行政主导模式，但是当出现执行标的为不动产的公法上金钱给付义务和行政机关对行政相对人实施行政处罚等情形，需申请法院执行，[47]这种体制就与我国的非诉行政执行相似，也有借鉴的可能性。所以基于目的正当性的考量，域外行政强制执行期限的可变更性对《行政强制性》第53条的解释存在参照空间。
当然，该解释方案也要考虑是否违反“法无授权即禁止”的宪法原则。该条授权行政机关可以在三个月内申请强制执行，若扩张公权力行使的期限，是否违反有限政府理念，导致行政权力不受限制呢？尽管从形式上看，延长该期限扩张了行政权力维护公共利益的广度，但并没有扩展行政权力侵蚀公民权利的深度，反而提高了对公民权利保护的强度。施密特·阿斯曼主张发挥基本权利对公法权利的漏洞填补作用，在行政法规范未就是否赋予某项公法权利作出明确规定时，可引入基本权利来判断某项权利是否存在。[48]那么，站在保护公民财产权和人身权的视角下，赋予行政机关在正当理由的基础上变更非诉行政执行期限，并不违反立法授权目的，而且符合“国家尊重和保障人权”的宪法精神。
四、非诉行政执行期限变更的正当理由及其限制规则
非诉行政执行期限作为一种法定相对不变期间，只有基于法定可变事由才可以变更该期限，这种事由称为正当理由。正当理由是平衡公共利益与个人利益的调节枢纽。当出现公民权利需要特别保护的客观事由时，利益的天平向个人利益倾斜，此时可以延长非诉行政执行期限。笔者在下文中将主要围绕延长非诉行政执行期限的正当理由展开证成。
（一）正当理由的功能主义解释立场
随着社会形态的变迁和系统功能的分化，自由法治国逐渐演变到社会法治国，公法的品格也发生了变化。在自由法治国时期，法律是经由议会的民主程序产生的，旨在控制权力滥用的且具有持续效力的“理性”规定；在社会法治国时期，法律被当作能妥善有效且短期规范民主工业社会发展的技术规定，同时也是反映社会所有参与者利益的一种妥协性质的产物。[49]前者代表的是规范主义控权理念，强调法律对行政行为的控制；后者反映了功能主义的治理诉求，注重法律治理和能动型政府的目标和意图。相较而言，规范主义路径在于以法治来限制行政权力，功能主义路径在于凸显行政权力运行的实际功能。前者片面追求形式法治，而忽视了实质法治，后者有利于充分发挥行政裁量的内在功能、提高行政效率、促进个案正义的实现。[50]功能主义的治理模式体现的是一种原则之治，在积极地回应社会的变迁过程中，实现各种社会利益的协调，个人权利与公共利益得到有序安置。
功能主义之所以可以为正当理由提供辩护，是因为正当理由作为非诉行政执行中各种利益沟通的桥梁，通过利益之间的权衡，为非诉行政执行期限的变更提供正当性依据，符合功能倾向的原则之治。“功能主义风格倾向于体现一种经验主义的而不是形而上学的法律观，它更关心法律做什么而不是法律是什么。”[51]在功能主义视野下，法律不再是脱离实践的法条主义，而是基于实践中的利益沟通产生的制度。在非诉行政执行过程中，既要实现行政强制执行的目的，维护公共利益，又要保护公民的个人权利，“正当理由”就是回应这两种诉求的媒介。“规则决定的行为不仅仅取决于孤立的规则本身，而且还取决于社会情境及其与其他行动者的互动。”[52]于是，基于利益的沟通之维，正当理由具有存在的正当性基础。
此外，在国家权力的配置中，功能主义理论强调在保障个人自由的同时，也要重视国家权力行使的“正确性”。[53]行政机关在“正当理由”的范围内对非诉行政执行期限进行能动裁量，有利于作出正确的非诉行政执行决定，防止因执行标的错误或执行不能而损害当事人的合法权益。因为行政机关在判断正当理由的过程中，需要对各种利益进行充分的权衡，以至于形成确定的、可操作的且具有说服力的价值共识性判断。“以‘说服力’与‘说服’的能力的形式而被证明是正当的，是政府行为正当性与合法性的重要组成部分，也就是以理性与合理性的形式。”[54]在正当理由的指引下，行政机关基于特定个案事实，对非诉行政执行期限变化过程中涉及的各种利益进行原则性权衡，可以有效保障公民权利，更有利于保证非诉行政执行的实质理性和公正。
（二）正当理由的判断标准
由于立法者对未来事实的相对无知和对目标的相对不确定性，加上自然语言的局限，造成了法律的开放性结构。[55]“正当理由”就是蕴含这种开放结构的不确定法律概念，需要结合客观事实与法律文本进行解释与填补。不确定法律概念是指法律条文中，常使用一些概念不明确的用语，让法律适用者可以斟酌实际情况来决定或解释其内容。[56]按照主流观点，不确定法律概念的类型可分为经验性不确定法律概念与价值性不确定法律概念。前者通过经验法则即可确定，后者依靠填补者的价值评价，但是二者并非决然分立。因为“将事实涵摄于使用不确定法律概念之法律要件，其判断可能一面须依客观经验法则，同时另一面须依价值之观念而定”。[57]“正当理由”作为变更非诉行政执行期限的功, , 能主义媒介，在判断过程中涉及各种利益的价值权衡，是一种价值性不确定法律概念。那么，该如何将具有明显价值倾向的“正当理由”具体化，从而获得确定性的适用标准呢？
1.个案判断标准
“正当理由”作为一个不确定法律概念，其内容必须在个案中才能得到具体化，从而保证个案正义。成文法的局限性在所难免，不仅可能由于文本的有限性无法容纳“正当理由”的事项范围，而且可能因为规则的僵硬性无法回应新型社会现实的诉求。为了满足个案正义的要求，立法者往往授权行政机关在个案中根据具体情况作出独立的判断。《行政强制法》并没有为行政机关变更非诉行政执行期限的“正当理由”提供一个统一明确的标准，而是为行政机关设定了一个基于个案特定事实进行利益衡量的空间，即个案判断标准。行政机关通过考量非诉行政执行过程中是否存在当事人权利保护的必要性，来决定是否变更期限，实现个案正义。
普遍规范的有效性并不能保证单个案例的正义，只有规范得到公平的运用，才导致一个案件的有效裁决。[58]个案正义的使命要求行政机关在认定“正当理由”时，灵活地发挥能动裁量权限，充分考量个案的所有具体情形来作出合理判断。“正当理由”的审查标准必须以具体案件的事实情节作为基础，全面考量具体个案中可能影响审查结论的各种法定事实情节和酌定事实情节，而不能脱离具体的客观因素去抽象地界定正当理由的范围和边界。换言之，“正当理由”的判断标准是个案的、具体的、动态的，而不是普遍的、抽象的、不变的。非诉行政执行实践中的经验为此提供了充分的佐证，如在“内蒙古自治区食品药品监督管理局与内蒙古众志商贸有限责任公司其他非诉执行案”（以下简称：“内蒙非诉执行案”）中，[59]行政机关就认为基于当事人经济困难作出的延期缴款决定，
是超过三个月非诉行政执行期限的正当理由。在“卫辉市公安局交通警察大队与许海非诉执行案”中，[60]由于受到新冠疫情的影响，被执行人许海所在的卫辉市实行封闭式管理，导致执行催告书无法向其及时送达而延误申请期限，法院认定该特殊情形属于不可抗力，系变更非诉执行期限的正当理由。再如在“海宁市国土资源局与海宁阳光袜业有限公司非诉执行案”（以下简称：“海宁非诉执行案”）中，[61]行政机关认为根据上级部门的规定，对历史积案申请执行，属于逾期申请的“正当理由”。所以在不同的个案中，“正当理由”的判断标准是多样的，体现了行政自主判断的创造性功能。
2.客观性标准
“正当理由”作为一种价值性不确定法律概念，行政机关享有充分的判断余地，为了防止行政权陷入过度主观判断而损害公民权利，在个案判断标准的基础上，应当为其设定客观明确的标准。价值性不确定法律概念的具体化，需转化为经验性内容，才可避免价值补充的随意性。[62]简言之，它就是主观判断客观化，即在价值的指导下，根据经验法则等客观性的判断基准，来确定“正当理由”的范围。“道义责任论偏于个人主义，存在主观归责的不确定性，也无法在主观之外提供客观化标准”，[63]因而在对主观过错的判断上，容易导致行政机关滥用正当理由判断权的风险，需要被客观化。社会责任论提倡客观的判断标准，强调因果关系受到行为当时的社会和环境因素等经验事实的影响，有助于正当理由的客观正确判断。正当理由的客观性的判断基准，是建立在行政相对人权利保护理念的基础上，行政机关延期申请非诉执行的原因只能归咎于行政相对人的客观事由，称为客观性标准。
在司法实践中，行政机关基于个案认定变更期限的正当理由并非都能得到法院的认可，真正能够成为正当理由的实质判断标准的，往往是基于行政相对人权利保护必要性的客观事由。这些客观事由的范围包括行政相对人经济困难、执行标的涉及被执行人基本生活或生产经营条件、遭遇不可抗力等情形，这些事由导致行政相对人在客观上不具有履行的期待可能性。如上文论述个案性标准时提及的“内蒙非诉执行案”，[64]法院肯定了行政机关基于当事人经营困难延期申请执行的正当理由，因为如果在三个月内对该公司强制执行302164元的罚没款，可能导致企业的生产经营条件得不到保障，危及企业的经营权，符合相对人立场下的客观事由。但是“海宁非诉执行案”是由于行政机关的原因导致延期，就应该排除在“正当理由”的范围之外。再如“阿勒泰地区道路运输管理局与苗诗疆非诉执行案”中，[65]无固定职业的苗诗疆因非法从事道路客运经营被处罚款3万元，行政机关同意当事人以经济困难为由申请分期缴纳罚款，导致非诉执行申请逾期，法院支持了行政机关逾期申请的正当理由，因为强制执行没有稳定收入的公民的财产，可能导致公民的基本生活得不到保障，影响公民的生存权。在“庆元县国土资源局与鲍主荣非诉执行案”中，[66]法院认为被执行人的违法建筑系其唯一住房，在未获保障或者未落实过渡措施前，对其违法建筑暂缓拆除，由此导致逾期申请的，构成变更期限的正当理由。在公民权利保护的价值导控下，通过对公共利益与私人权利的充分衡量，为了保障公民的基本生活资料，延期执行作为行政相对人唯一住房的违法建筑，体现了对公民生存权的尊重和保障。在“武汉市自然资源和规划局、喻承稳非诉执行案”中，[67]由于受到新冠疫情的影响，当事人无法正常参加诉讼活动，导致当事人受到处罚决定之后的起诉期限延长，进一步影响到非诉行政执行期限，法院认为这属于延期执行的不可抗力期间。
行政机关提出作为正当理由的客观事由，必须承担举证责任，防止行政机关或当事人虚构事实，造成期限延误，损害公共利益。行政机关主张变更非诉执行期限存在正当理由时，不仅应该主张理由存在的客观性，还应该提供事实证据加以佐证。在“莆田市市场监督管理局、俞柏青6001非诉执行案”中，[68]村委会出具《证明》，证明因受疫情影响，俞柏青被迫下岗，无固定收入，属于经济困难的情况，法院肯定了其作为行政机关逾期申请的正当理由。在“隆尧县城市管理综合执法局与隆尧韵舟房地产开发有限公司非诉执行案”中，[69]在并未提供该公司经济困难的证明材料的情况下，执法局仅凭该公司的申请书，就作出同意缓缴罚款的决定并认定为正当理由，法院以明显缺乏事实依据为由未能支持正当理由的存在。在“宁德市屏南生态环境局与屏南景阳精密铸造有限公司、杨陈官非诉执行案”中，[70]由于宁德市屏南生态环境局未就逾期申请提出正当理由，并提供相应的证据予以证实，于是法院否定了申请诉求。
（三）正当理由的限制规则
行政机关基于“正当理由”变更非诉行政执行期限，体现了裁量正义，有利于充分衡量公共利益与个人利益在非诉行政执行中的权重，在一定程度上发挥着补充立法的作用。但是行政机关在解释作为不确定法律概念的“正当理由”时，容易利用法律的不确定性，滑向权力恣意的边缘。因为行政机关在适用不确定性法律概念时，往往需要在相对宽泛的法律框架中进行一定的价值判断。在此基础上，不确定法律概念事实上始终具有行政机关酌情判断的回旋余地。[71]那么，行政机关在“正当理由”的判断空间内，自然具有权力滥用的可能。而且在“统一裁量观”视野下，行政裁量就是行政机关在对法律要件做出判断补充后，对法律效果做出的适当选择，对不确定法律概念的解释内含在行政机关的裁量范畴之中。[72]也就是说，行政机关对“正当理由”的判断，实际上是法律授予行政机关的个案裁量权。为了防止该裁量权滥用，监督行政权力的合法运行，行政机关对“正当理由”的判断需要受到明确的法律规则限制。
1.不得考虑不相关因素
行政机关在认定正当理由的过程中，不可将归责于自身原因的事由，认定为变更法定期限的正当理由，亦即与行政相对人权利保护不相关的因素不是正当理由。一方面，行政机关应该对其不及时行使非诉执行申请权负责，而不得让行政相对人为行政机关的过错行为买单。因为在未出现基于行政相对人的客观事由时，行政机关逾期申请强制执行，不仅有违公民的财产权利保护目的，而且损害了行政相对人基于三个月法定期限产生的信赖利益，不利于法秩序的安定。另一方面，在判断正当理由的利益权衡过程中，当不存在优先保护行政相对人权利的必要性时，行政机关应当将行政效能价值放在首位，尽早申请非诉执行，有效促进公共利益的实现。
根据司法实践的考证，不相关因素大体包括行政机关职能变更、执行上级部门命令、行政机关工作人员自身原因等导致怠于履行申请职责的情形。在“国家税务总局邵阳市税务局与湖南荣兴置业有限公司非诉执行案”中，[73]行政机关以内部机构改革延误正常履职作为逾期申请的正当理由，法院认为税务机关的法定职责不能因内部分工而停止履行，申请执行人逾期申请执行的理由不正当。在“海宁非诉执行案”中，[74]法院否定了行政机关执行上级部门的命令作为逾期申请的“正当理由”。执行上级部门命令显然不能作为正当理由，如果行政机关通过行政命令随意改变非诉执行期限，将导致法定申请执行期限的规定形同虚设，使得相对人的权利处于不确定状态，不符合法治原则和人权保障的宪法精神。在“颍上县自然资源和规划局与颍上聚德龙金属有限公司非诉执行案”中，[75]行政机关认为疫情防控期间法院的防控措施导致该局工作人员多次排队均不能进入立案，未按法定期限申请强制执行事出有因。法院审查认为，即使办公场所限流，任何当事人均可通过邮寄立案、网上立案等方式申请立案，该局工作人员由于自身原因未能采取其他方式申请执行，导致逾期的，不构成正当理由。
2.不得逾越正当程序
在正当理由的权衡下，裁量正义的实现，除了正义本身应达到客观理性的标准外，还要求正义的实现程序是正当的。遵循行政行为的正当程序，可以有效发挥行政过程对裁量理由的制约。在价值层面上，行政程序不仅仅是实现行政实体或结果的技术性工具，它还有着独立于实体而存在的内在价值，也就是程序正义本身的要求。[76]行政机关按照正当程序来认定正当理由，有利于规范行政权力的正当行使，防止行政机关编造理由、侵害公共利益和个人权利。
行政机关认定正当理由的完整程序是：行政相对人基于客观事由提出申请，行政机关审查申请材料并作出书面决定，即遵循“申请——审查——决定”阶层式的逻辑规则进路。如果缺少任何一个环节，即视为程序瑕疵，无法得到法院对正当理由的认可。如在“泰州市高港区水利局与王国祥非诉执行案”中，[77]未经当事人事先申请，行政机关就作出了缓缴罚款的决定，并以此为理由申请延期执行。法院认为申请执行人经集体讨论准许被执行人缓交罚款申请之决定，形成时间竟早于被执行人提交缓交申请的时点，属于程序颠倒，对其提出的理由不予支持。因为按照《行政处罚法》第66条的规定，行政机关批准延期缴纳罚款的，应以经济困难的被处罚人之事先申请为判断的启动依据。其实，如果缺乏行政相对人的申请程序，行政机关作出的决定必然陷入“无知之幕”中，既可能导致行政机关与相对人共谋“以缓代免”而损害公共利益，也可能诱发行政不作为延误执行期限而侵害公民预期利益。在“南平市建阳区工商行政管理局工商非诉执行检察公益诉讼案”中，[78]行政机关未经审慎审查义务即认定当事人经济困难，而作出延期缴纳罚款的决定，并在逾期申请执行中以此为理由加以申辩。法院审查认为当事人被处罚后在农业银行开立的账户持续有大额资金进出，所以行政机关关于延期缴纳罚款决定的形成过程欠缺事实基础，属于严重程序不当。在“莱芜市城市管理行政执法局与莱芜金缔房地产开发有限公司规划行政处罚纠纷案”中，[79]行政机关在收到金缔公司提出的延期缴款申请后，仅在《行政处罚案件审签单》上签字同意，并未对当事人作出具有约束力的书面决定，法院遂以行政程序违法为由否定了逾期申请的理由。因为该《审签单》仅作为行政内部程序，不符合行政行为的法定形式外观，缺乏公定力，影响行政秩序的安定性。
五、结语
非诉行政执行期限的设定，既影响到行政相对人的基本权利，也关系到公共利益的实现，需要发挥正当理由的权衡作用，维持二者的平衡保护。为了稳定行政法律秩序和应对变化莫测的社会生活，宜将非诉行政执行期限定位为法定相对不变期间，该期限原则上为三个月，出现正当理由时可延长。站在功能主义的立场，正当理由的解释应该有利于行政相对人的权利保护与防止行政强制权的滥用。在正当理由的判断上，宜采取个案标准和客观性标准相结合，行政机关延期申请非诉执行的原因，只能归咎于个案中行政相对人的客观事由。为了防止行政机关在判断正当理由的过程中滥用裁量权，行政机关不得考虑不相关因素，并应遵守正当程序原则。当前法治实践主要是通过司法解释与司法造法，来填补《行政强制法》第53条中非诉行政执行期限之疏漏，但这终究是缓兵之计，不足以规范行政权力和保护公民权利。考虑到行政强制执行法治的稳定与可预期性，宜将司法经验上升为法律规则，即在《行政强制法》第53条中增加一款：“逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”
注释:
*本文系国家社科基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入国家治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号：20VHJ001）的阶段性成果。
[1]在该司法解释之前，还有两个司法解释，现已废止。1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第88条规定：“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。申请执行的期限是自起诉期限届满之日起三个月。逾期申请的，人民法院不予受理。”2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称：《2000年解释》）第88条规定“：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，
应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”
[2]参见王玎：《论非诉行政执行期限性质与逾期责任》，载《宁夏社会科学》2022年第1期。
[3]参见江必新主编：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第273页。
[4]参见江必新主编：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第274页。
[5]参见“庄河市自然资源局非诉执行案”（以下简称：“庄河非诉执行案”），辽宁省高级人民法院（2019）辽行审复47号行政裁定书。
[6]参见江苏省南通市通州区人民法院（2019）苏0612行审206号行政裁定书。
[7]参见江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行审复1号行政裁定书。
[8]参见[德]汉斯· J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2007年版，第451-452页。
[9]全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2012年版，第287页。
[10]参见郑玉波：《民法总则》，中国政法大学出版社2003年版，第488页。
[11][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第70页。
[12]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2012年版，第40页以下。
[13] [德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第251页。
[14]参见[德]魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2005年版，第360-361页。
[15][德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第255-256页。
[16]史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第625页。
[17]参见江苏省南京市鼓楼区人民法院（2016）苏0106行审7号行政裁定书。
[18]参见吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行审复2号行政裁定书。
[19]参见河北省邢台市隆尧县人民法院（2019）冀0525行审23号行政裁定书。
[20]参见江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行审复10号行政裁定书。
[21]参见山东省日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行审10号行政裁定书。
[22]参见河北省沧州市中级人民法院（2019）冀09行审复1号行政决定书。
[23]《行政诉讼法》第101条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间……执行等，本法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。”2017年《民事诉讼法》第239条规定：“申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。”
[24]参见安徽省池州市贵池区人民法院（2020）皖1702行审39号行政裁定书。
[25]参见河北省保定市易县人民法院（2018）冀0633执异26号执行裁定书。
[26]参见辽宁省高级人民法院（2019）辽行审复48号行政裁定书。
[27]参见四川省成都市中级人民法院（2019）川01行审复1号行政裁定书。
[28]参见河南省淮滨县人民法院行政裁定书（2020）豫1527行审16号行政裁定书。
[29]参见耿林：《论除斥期间》，载《中外法学》2016年第3期。
[30]郑玉波：《民法总则》，中国政法大学出版社2003年版，第494页。
[31]参见袁宏曙：《我国〈行政强制法〉的法律地位、价值取向和制度逻辑》，载《中国法学》2011年第4期。
[32]参见柴发邦：《民事诉讼法教程》，法律出版社1983年版，第390页。
[33]参见刘学在：《论执行时效制度之理解误区及其矫正》，载《北方法学》2014年第4期。
[34]参见杨与龄：《强制执行法论》，中国政法大学出版社2002年版，第5页。
[35]参见江必新：《新民事诉讼法理解适用与实务指南》，法律出版社2015年版，第961页。
[36]参见霍海红：《执行时效性质的过去、现在与未来》，载《现代法学》2019年第2期。
[37]参见耿林：《论除斥期间》，载《中外法学》2016年第3期。
[38]参见[德]考夫曼：《类推与“事物本质”——兼论类型理论》，吴从周译，学林文化事业有限公司1999年版，第7页。
[39]王成：《最高法院司法解释效力研究》，载《中外法学》2016年第1期。
[40][德]魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2005年版，第319页。
[41]参见杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第140页。
[42][奥]恩斯特· A.克莱默：《法律方法论》，周万里译，法律出版社2019年版，第58页。
[43]参见李云霖：《非诉行政强制执行司法审查研究》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2013年第5期。
[44][英]约瑟夫·拉兹：《法律的权威：法律与道德论文集》，朱峰译，法律出版社2005年版，第29页。
[45]参见周佑勇：《行政强制执行权的划分标准》，载《中南民族学院学报（人文社会科学版）》2002年第4期。
[46]参见张正钊、韩大元：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年，第483页。
[47]参见向忠诚、邓辉辉：《非诉行政执行制度》，中国政法大学出版社2016年版，第42页。
[48]参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第76页。
[49]参见陈新民：《公法学札记》，法律出版社2010年版，第84页。
[50]参见周佑勇：《行政裁量的治理研究：一种功能主义的立场》，法律出版社2008年版，第40-41页。
[51][英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第189页。
[52][比]马克·范·胡克：《法律的沟通之维》，孙国东译，法律出版社2008年版，第89页。
[53]参见张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期。
[54][以]摩西·科恩–埃利亚、易多波·拉特：《比例原则与正当理由文化》，刘权译，载《南京大学法律评论》2012年秋季卷。
[55]参见[英]哈特：《法律的概念》（第三版），许家馨、李冠宜译，法律出版社2018年版，第192页。
[56]参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第148页。
[57]翁岳生：《论“不确定法律概念”与行政裁量之关系》，载翁岳生编著：《行政法与现代法治国家》，祥新印刷有限公司1989年版，第70页。
[58]参见[德]哈马贝斯：《在事实与规范之间关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第267页。
[59]参见内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2017）内01行审复1号行政裁定书。
[60]参见河南省卫辉市人民法院（2020）豫0781行审64号行政裁定书。
[61]参见浙江省海宁市人民法院（2017）浙0481行审143号行政裁定书。
[62]参见王贵松：《行政法上不确定法律概念的具体化》，载《政治与法律》2016年第1期。
[63]熊樟林：《行政处罚责任主义立场证立》，载《比较法研究》2020年第3期。
[64]参见内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院（2017）内01行审复1号行政裁定书。
[65]参见新疆维吾尔自治区阿勒泰地区阿勒泰市人民法院（2019）新4301行审1号行政裁定书。
[66]参见浙江省丽水市庆元县人民法院（2018）浙1126行审8号行政裁定书。
[67]参见湖北省武汉市青山区人民法院（2020）鄂0107行审23号裁定书。
[68]参见福建省莆田市荔城区人民法院行政裁定书（2020）闽0304行审90号。
[69]参见河北省石家庄市隆尧县人民法院（2019）冀0525行审23号行政裁定书。
[70]参见福建省宁德市中级人民法院（2019）闽09行审复37号行政裁定书。
[71]参见[英]卡尔—埃博哈特·海因：《不确定法律概念和判断余地——一个教义学问题的法理思考》，曾韬译，载《财经法学》2017年第1期。
[72]参见周佑勇：《裁量基准的技术构造》，载《中外法学》2014年第5期。
[73]参见湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行审复4号行政裁定书。
[74]参见浙江省海宁市人民法院（2017）浙0481行审143号行政裁定书。
[75]参见安徽省阜阳市中级人民法院（2020）皖12行审复4号行政裁定书。
[76]参见周佑勇：《行政法的基本原则研究》，北京大学出版社2019年版，第213页。
[77]参见江苏省泰州市医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行审143号行政裁定书。
[78]参见福建省南平市延平区人民法院（2018）闽0702行初25号行政判决书。
[79]参见山东省莱芜市中级人民法院（2013）莱中行执复字第3号行政裁定书。
周维栋，中共中央党校（国家行政学院）法学流动站博士后、政治和法律教研部助理研究员。
来源：《政治与法律》2022年第11期
